Глава 12. Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности 1 страница
Статья 89. Управление системой образования
Новеллой образовательного законодательства Российской Федерации является глава 12 комментируемого закона. Она существенно отличается от одноименной главы Закона N 3266-1 и использует принципиально иной подход к регулированию вопросов управления системой образования. Открывает главу статья 89, в которой содержатся основополагающие вопросы управления системой образования, имеющие более подробную регламентацию в других статьях этой главы. В комментируемой статье законодателем сделана попытка нормативного обеспечения эффективного управления системой образования. Важной характеристикой управления в сфере образования является то, что это обособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образовательного процесса. Это означает, что для управления системой образования создаются специальные организации со своей системой взаимоотношений, решаемых задач и осуществляемых видов действий - структура управления с определенной соподчиненностью, распределением между подразделениями функций управления.
На законодательном уровне впервые закреплены принципы управления системой образования, среди которых: принцип законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения.
Ранее принципы, оказывающие регулирующее воздействие на управление образованием, не находили своего закрепления в образовательном законодательстве в виде соответствующих формулировок, и следовательно, не всегда являлись правовыми и специфическими для управленческих отношений в сфере образования.
Как известно, под принципами понимаются теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы государственного управления образованием призваны отразить наиболее существенные стороны организации управления в системе образования.
Рассмотрим каждый принцип в отдельности.
Законность государственного управления образованием - режим должного функционирования системы государственного управления системой образования, состоящий в точном, строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов в сфере образования.
Принцип демократии характеризует признание права каждого субъекта образовательных отношений на предоставление ему возможностей участвовать в деятельности различных властных структур системы образования. Именно на этом принципе, как на фундаменте, основываются принципы автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения.
Среди принципов государственной политики в области образования Закона N 3266-1 значится автономность образовательных учреждений. Этот принцип не является новым в образовательном законодательстве. Прочное место указанный принцип занимает в комментируемом законе, и упоминается в нем не один раз. Так, в части 9 статьи 3 Закона N 273-ФЗ автономия образовательных образований названа среди основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования. Кроме того, в статье 28 раскрывается понятие автономии, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации.
Очевидно, что законодатель придает принципу автономии образовательных организаций особое значение и включение его как в ряд основных принципов государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования, так и в ряд принципов управления системой образования свидетельствует о его особой роли. Это связано с признанием особой миссии образовательных организаций как источника, накопителя, хранителя и транслятора знаний. Процесс познания в определенных случаях предполагает свободу от внешнего контроля, требует применения более мягких его форм, таких как: независимое наблюдение, публичная верификация, спор мнений. Кроме того, автономия образовательных организаций - принцип, провозглашенный Болонской Декларацией, а, как известно, принципы, закрепленные в международных документах, должны находить свое выражение в национальном законодательстве*(132).
Введение принципа информационной открытости системы образования в круг принципов управления системой образования обусловлено информатизацией управленческих процессов на всех уровнях государственной власти в Российской Федерации. Этот устойчивый процесс, объективно существующий и развивающийся на протяжении нескольких последних лет, привел к созданию информационно-коммуникационной инфраструктуры системы управления образованием и позволяет решить многие вопросы, среди которых:
участие заинтересованных представителей общества, работодателей и обучающихся в управлении и оценке эффективности образовательной деятельности (например, проведение общественной и общественно-профессиональной аккредитации, учет ее результатов при государственной аккредитации, участие в подготовке федеральных государственных образовательных стандартов и пр.);
информационная открытость для потребителя образовательных услуг образовательных организаций (например, ведение Интернет-сайта образовательной организации, установление перечня информации, обязательной для размещения и опубликования, публикация отчетов о самообследовании и т.д.);
возможность проводить оценку деятельности образовательных организаций, в том числе определять достоверность публикуемой ими информации о качестве образования, его соответствия ожиданиям заказчиков и потребителей образовательных услуг;
профилактика коррупционных правонарушений в системе образования и т.д.
Учет общественного мнения при управлении системой образования основан на демократичном характере управления рассматриваемой сферы. Потребность в формировании и учете общественного мнения возникает, когда речь идет о перспективных, кардинальных задачах, важных нерешенных вопросах. Значительно повысить эффективность управления образованием возможно с помощью учета правильно выраженного общественного мнения. Однако учет общественного мнения должен обеспечиваться путем определения конкретных форм этого учета и степени его императивности.
Принцип государственно-общественного управления образованием также прочно вошел в образовательное законодательство. В Законе N 3266-1 он упоминается в числе принципов государственной политики в области образования и получил весьма широкое распространение в управлении образованием. Общество формирует свои органы, которые не имеют реальных властных полномочий, но влияние на всю систему образования огромно, и благодаря инструментам общественного воздействия достигается улучшение предоставляемых образовательных услуг. Основной целью совместного государственно-общественного управления образованием является удовлетворение образовательных потребностей общества.
В части 2 комментируемой статьи перечислены правоотношения, входящие в понятие "управление системой образования". Необходимо отметить, что данный подход является новеллой образовательного законодательства. В Законе N 3266-1 это понятие не раскрывалось. Одноименная глава содержала статьи, посвященные: разграничению полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления в рассматриваемой сфере; разрешительным процедурам; реорганизации, ликвидации и управлению в различных видах (государственных, муниципальных, негосударственных) образовательных организаций; перечислению органов осуществляющих управление в сфере и регламентации государственного контроля в области образования.
Комментируемая статья в качестве важнейшего структурного звена управленческих отношений называет систему органов управления образованием, которая состоит из трех самостоятельных и взаимодействующих уровней - федерального, регионального и местного.
Действующая в России модель управления образованием обусловлена особенностями государственного устройства - федеративными отношениями между центром и регионами, а также самостоятельностью местного самоуправления, находящегося за пределами государственного аппарата.
Существующая система управления образованием была создана в 1992 году постановлением Правительства РФ от 09.01.1992 г. N 21 "О системе государственного управления образованием в Российской Федерации". Этим документом установлена система органов управления образованием, порядок назначения и освобождения от должности руководителей государственного и муниципального уровней, порядок утверждения структуры органов управления образованием субъектов Российской Федерации и порядок утверждения положений о государственных и муниципальных органах управления образованием. Таким образом, в Российской Федерации установлено три уровня управления образованием: федеральный, региональный и муниципальный.
Следующим блоком правоотношений, входящим в понятие "управление системой образования", является осуществление стратегического планирования развития системы образования. Планирование - важная управленческая функция, "заключающаяся в определении целей, направлений, пропорций, темпов и конкретных количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов"*(133). Основополагающим государственным документом, устанавливающим приоритет образования в государственной политике Российской Федерации, стратегию и основные направления его развития, является Национальная доктрина образования в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 года N 751.
Доктрина определяет цели воспитания и обучения, пути их достижения посредством государственной политики в области образования, ожидаемые результаты развития системы образования на период до 2025 года. Согласно этому документу образование признано приоритетной сферой накопления знаний и формирования умений, создания максимально благоприятных условий для выявления и развития творческих способностей каждого гражданина России, воспитания в нем трудолюбия и высоких нравственных принципов, а также признает образование сферой трудовой занятости населения, прибыльных долгосрочных инвестиций и наиболее эффективного вложения капитала.
Третий блок правоотношений понятия "управление системой образования" включает в себя программно-целевой подход к управлению. Он предполагает:
установление социально обоснованных и реально достижимых к определенному сроку целей;
разработку перечня необходимых действий по всем видам и направлениям деятельности образовательной системы и взаимодействующих с ней внешних организаций и структур;
определение необходимых средств - финансовых, кадровых, материально-технических, информационных и др.;
определение ответственных исполнителей на уровне управленческих, образовательных, финансовых и других структур, организаций, учреждений, работников.
Программы развития образования принимаются и успешно реализуются на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Так, Постановлением Правительства РФ от 07.02.2011 N 61 утверждена Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы. Кроме того, принята государственная программа Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы*(134). Помимо вышеназванных действует также федеральная программа "Подготовка управленческих кадров в сфере здравоохранения и образования в 2011-2014 годах"*(135).
В каждом субъекте Российской Федерации, как правило, действует региональная программа и несколько муниципальных программ, направленных на развитие образования. Однако в некоторых субъектах принимают несколько региональных программ, которые посвящены проблемным направлениям в сфере образования. Например, в Дагестане действует две региональные программы: одна общая - "Развитие образования в Республике Дагестан на 2011-2015 годы" *(136), другая - направленная на решение конкретной задачи - обеспечения современного качества дошкольного образования "Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в Республике Дагестан на 2012-2016 годы" *(137).
Муниципальные образования в полной мере реализуют свой регулятивный потенциал при решении проблем в сфере образования программно-целевым методом. Ярким примером является город Хабаровск, в котором утверждено и действуют четыре муниципальных программы:
"Развитие системы дополнительного образования детей города Хабаровска на 2011-2013 годы" *(138);
"Развитие единой информационно-коммуникационной среды муниципальной системы образования города Хабаровска на 2011-2013 годы" *(139);
ведомственная целевая программа "Развитие материально-технической базы образовательных учреждений города Хабаровска на 2011-2013 годы"*(140);
ведомственная целевая программа "Развитие дошкольного образования города Хабаровска на 2011-2013 годы"*(141).
В четвертый блок правоотношений понятия "управление системой образования" включен мониторинг в системе образования.
Статья 32 Закона N 3266-1 в 2010 году была дополнена пунктом 24, которым в компетенцию образовательного учреждения добавилось такое полномочие, как: "обеспечение функционирования системы внутреннего мониторинга качества образования в образовательном учреждении". Это было первое упоминание мониторинга на законодательном уровне в сфере образования.
Закон N 273-ФЗ в статье 97 впервые раскрывает понятие мониторинга в системе образования на законодательном уровне. Итак, в соответствии с указанной статьей, мониторинг системы образования представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Как эффективный инструмент управленческой деятельности мониторинг активно используется в федеральных, региональных и муниципальных программах развития образования.
К основным задачам мониторинга как отдельного вида управленческой деятельности относятся:
сбор достоверной и объективной информации об объекте мониторинга и формирование соответствующих информационных фондов;
системный анализ и оценка получаемой информации;
предоставление в установленном законодательством Российской Федерации порядке информации заинтересованным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам;
подготовка предложений по вопросам реализации государственной политики в той области, в которой расположен объект мониторинга.
Пятым блоком правоотношений понятия "управления системой образования" названо информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.
В современных условиях информационного общества глобальной, массовой коммуникации управление системой образования не может обходиться без информационного и методического обеспечения деятельности органов управления образованием всех уровней. Развитие информационно-коммуникационных технологий активно используется при управлении системой образования.
При информационном взаимодействии между федеральными, региональными и муниципальными органами управления образованием осуществляется сбор, обработка, хранение, передача, создание информационно-методических материалов различного вида. Результатами информационного взаимодействия могут служить определенные выводы о развитии всей системы образования, образовательного процесса в целом, конкретные выводы о состоянии отдельных сегментов системы образования и даже о продвижении в обучении отдельного ученика, о развитии учебного заведения и пр. Функционирование информационных потоков осуществляется как в процессе управления системой образования, так и профессиональной деятельности работников сферы образования и при их общении с учащимися и их родителями.
Информатизация управления системой образования - процесс обеспечения сферы образования методологией и практикой разработки и оптимального использования современных средств информационно-коммуникационных технологий, ориентированных на реализацию развития всей системы образования. Этот процесс инициирует совершенствование механизмов управления системой образования на основе использования автоматизированных банков данных информационных систем, информационно-методических материалов, а также коммуникационных сетей; создание и использование компьютерных тестирующих, диагностирующих методик контроля и оценки уровня знаний обучаемых.
Шестым блоком правоотношений, входящим в понятие "управление системой образования", является государственная регламентация образовательной деятельности. Основной целью государственной регламентации образовательной деятельности является установление единых требований осуществления образовательной деятельности и процедур, связанных с установлением и проверкой соблюдения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, этих требований. Государственная регламентация состоит из двух разрешительных процедур (лицензирование и аккредитация образовательной деятельности) и государственного контроля.
Целью применения разрешительных процедур в сфере образования являются:
1) оценка способности образовательной организации (физического лица) осуществлять образовательную (педагогическую) деятельность;
2) выполнение обязанности государства обеспечивать защиту прав и интересов потребителей образовательных услуг;
3) выполнение государственной обязанности по обеспечению безопасности общества в целом.
Лицензирование образовательной деятельности осуществляется в соответствии с Законом N 3266-1, Законом N 273-ФЗ, Федеральным законом от 04.05.2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2011 г. N 174.
Анализ вышеперечисленных документов позволяет сделать вывод о том, что лицензирование - это деятельность лицензирующего органа по предоставлению, переоформлению лицензий, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.
Лицензирование образовательной деятельности осуществляется по видам образования, по уровням образования, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования), по подвидам дополнительного образования*(142).
Государственная аккредитация образовательных организаций осуществляется в соответствии с Законом N 3266-1, Законом N 273-ФЗ, Постановлением Правительства РФ от 21.03.2011 г. N 184 "Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций".
Аккредитация образовательных учреждений проводится в отношении образовательных учреждений всех типов и видов (за исключением дошкольных образовательных учреждений), реализующих образовательные программы, к которым установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования.
Целями государственной аккредитации образовательного учреждения являются подтверждение соответствия качества образования по образовательным программам, реализуемым образовательным учреждением, федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям.
Государственная аккредитация научной организации проводится в отношении реализуемых ею образовательных программ послевузовского профессионального образования и (или) дополнительных профессиональных образовательных программ, к которым установлены федеральные государственные требования, в целях подтверждения соответствия качества образования по таким образовательным программам федеральным государственным требованиям*(143).
Объем и содержание контрольной деятельности в сфере образования регламентируется законами (федеральными законами): "Об образовании", "Об образовании в Российской Федерации", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", другими федеральными законами и положением "Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования", утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2011 г. N 164 г.
Деятельность по государственному контролю (надзору) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования регулируется Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственного надзора в области образования, утвержденным приказом Минобрнауки России от 02.05.2012 г. N 367, а деятельность по государственному контролю (надзору) за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области образования регулируется Административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области образования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденным приказом Минобрнауки России от 21.01.2009 г. N 9.
Государственный контроль в сфере образования, как правило, включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю в сфере образования.
Следует заметить, что институт государственного контроля распространяет свое действие не только на образовательную деятельность, а охватывает деятельность и по обучению, хотя последняя не сопровождается повышением образовательного ценза и выдачей документа, подтверждающего определенный уровень образования*(144).
Специфика государственного контроля в сфере обучения проявляется в том, что суть контроля уже заключается в обеспечении соблюдения требований действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательства о защите прав потребителей, где обучение выступает потребительской услугой.
Говоря о государственном контроле в сфере образования, не следует забывать, что деятельность образовательных организаций контролируется по поводу соблюдения ими требований пожарной безопасности, целевого использования денежных средств, соблюдения антимонопольного законодательства. Последний вид контроля связан с тем, что при оказании образовательных услуг образовательная организация выступает как хозяйствующий субъект на товарном рынке, оказывающий услуги возмездного характера.
Государственный контроль в сфере образования носит комплексный характер. Однако основной задачей контрольных мероприятий в конечном итоге является обеспечение качества образования.
Седьмым блоком правоотношений понятия "управления системой образования" является независимая оценка качества образования, общественная и общественно-профессиональная аккредитация.
Нацеленность на обеспечение качества образования является основной причиной системных преобразований как на федеральном, так и на региональном и местном уровне управления образованием. Для соответствия качества образования сегодняшним требованиям общества законодатель закрепил в комментируемой статье независимую оценку качества образования с целью совершенствования существующей.
Деятельность общественности и работодателей в управлении образованием на различных уровнях является объективно существующей реальностью*(145). Правовой основой участия в управлении образованиям указанных субъектов являются Закон N 3266-1, Закон N 125-ФЗ, комментируемая статья, а также такие концептуальные документы, как: Национальная доктрина образования Российской Федерации*(146), Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года*(147), Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы*(148).
Закрепление в правовых актах такой формы участия, как общественная и общественно-профессиональная аккредитация, не является новеллой образовательного законодательства. Попытки реализовать эту форму повышения качества образовательных программ уже проводились как на законодательном, так и подзаконном уровне. Так, Федеральный закон от 08.11.2010 г. N 293-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования" дополнил Закон N 3266-1 пунктом 41 статьи 33.2: "Образовательные учреждения, и научные организации могут получать общественную (общественно-профессиональную) аккредитацию в российских, иностранных и международных образовательных, научных, общественных и иных организациях. Такая аккредитация не влечет за собой дополнительных финансовых обязательств со стороны государства. Сведения о результатах общественной (общественно-профессиональной) аккредитации рассматриваются при проведении аккредитационной экспертизы при государственной аккредитации".
Федеральная целевая программа "Развитие образования на 2011-2015 годы" предусматривает мероприятия по созданию условий для развития государственной и общественной оценки деятельности образовательных учреждений, общественно-профессиональной аккредитации образовательных программ.
Однако для успешной реализации положений об общественной и общественно-профессиональной аккредитации необходимо еще решить ряд вопросов, среди которых: определение порядка проведения общественной и общественно-профессиональной аккредитации, форм и методов оценки при ее проведении, правовые последствия для образовательных организаций и др.
И последним блоком правоотношений понятия "управление системой образования" является подготовка и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций.
Повышение квалификации управленческих кадров их обучение современным технологиям управления осуществляется с использованием программно-целевого метода. Распоряжением Правительства РФ от 27.09.2011 года N 1665-р утверждена федеральная программа "Подготовка управленческих кадров в сфере здравоохранения и образования в 2011-2014 годах". Эта программа призвана обеспечить сопровождение проводимых в России реформ путем повышения профессиональных и управленческих компетенций руководителей органов власти всех уровней и учреждений здравоохранения и образования. Модернизационные процессы, реализуемые в этих сферах, носят масштабный характер и требуют принятия своевременных и правильных управленческих решений на уровне каждого учреждения здравоохранения и образования, а также на уровне государства и органов местного самоуправления.
Комментируемая статья называет субъектов государственного управления, к которым относятся федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Управление образованием на муниципальном уровне осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.
Как уже отмечалось, система органов управления образованием включает три уровня: федеральный уровень, на котором создаются и действуют федеральные государственные органы управления образованием и федеральные ведомственные органы управления образованием; региональный уровень, на котором создаются и действуют государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации; муниципальный уровень, на котором создаются и действуют муниципальные органы управления образованием.
Федеральную составляющую системы органов управления образованием в Российской Федерации формирует Президент Российской Федерации (назначает министра) и Правительство Российской Федерации. К федеральным органам исполнительной власти относится Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России), Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), федеральные ведомственные органы управления образованием.
К федеральным ведомственным органам относятся федеральные органы исполнительной власти в определенной отрасли, наделенные управленческими полномочиями в области образования.
Органы управления образованием субъектов Российской Федерации отличаются своей разнообразностью, они могут существенно отличаться по своему статусу и организационным формам управления. Так, органами управления образованием в субъектах Российской Федерации могут быть министерства образования республик или областей, департаменты образования, главные управления образованием, управления образованием администраций областей и т.д. Министр (руководитель, начальник управления образованием, департаментом) назначается и освобождается от должности Президентом (Губернатором) субъекта Российской Федерации. Статус этих органов определяется, как правило, в законах об образовании субъекта Российской Федерации.