Эволюция местных органов управления в 1923–1991 гг.
Местные органы управления в 1923–1985 гг. После образования СССР было изменено административно-территориальное деление страны с целью приблизить госаппарат к общественным организациям и населению. Наряду с заменой губерний, уездов и волостей районно-областным делением предполагалось значительно расширить права местных органов власти. Однако на практике децентрализацию провести не удалось.
Первоначально, с 1923 г. создавались крупные территориальные единицы – края и области. Первой была создана Уральская область, разделенная на округа и районы, в 1925 – Северо-Кавказский край, Сибирский и Дальневосточный края, Ленинградская, Московская и др. области. Новая территориальная система вводилась постепенно, новые единицы в течение ряда лет существовали наряду с губерниями и уездами.
К концу 1929 г. в РСФСР закончился переход к новому административно-территориальному делению. Новые административно-территориальные единицы были созданы на основе учета экономических данных, особенностей национального состава населения. С началом коллективизации центр тяжести всей работы переместился в районы, и в с связи с этим началось разукрупнение краев и областей. К 1938 г. было создано 3 463 области. Высшими органами власти были съезды Советов (в областях и районах), городские и сельские Советы. В перерывах между съездами или сессиями – исполкомы, избранные соответствующими Советами Советов. Из состава исполкома формировался президиум. Положение о горсоветах 1933 г. повышало роль пленумов горсоветов, к их исключительному ведению были отнесены вопросы планирования, бюджета, городская планировка и др. Но укрепление командно-административной системы нарушало принципы демократии, приводило к тому, что депутатские мандаты без всяких выборов выдавались лицам, не имевшим отношение к Советам. Противоречие заключалось в том, что законодательство расширяло права Советов, а на практике происходило сращивание партийного и государственного аппарата, и Советы становились безвластными. Отличительной особенностью этого периода было решение о введении представителей национальных меньшинств в советские органы и образование национальных Советов в местах компактного проживания национальных меньшинств. Так, в Белоруссии существовало в 20-е годы 22 еврейских Совета, 23 – польских и т.д., но к концу 30-х годов подобная практика была ликвидирована.
Во второй половине 1930-х гг. административно-территориаль-ное устройство республик развивалось по 2 направлениям:
· разукрупнение краев, областей, районов;
· образование новых областей в тех республиках, где их не было раньше.
В 1937 г. состоялось разукрупнение Азово-Черноморского края. На его основе были образованы Ростовская область и Краснодарский край. Западно-Сибирский край разделился на Новосибирскую область и Алтайский край. Московская область была разделена на Тульскую, Рязанскую и Московскую.
В 1939-1940 гг. областное и районное деление было установлено в Прибалтике, Западной Украине и Западной Белоруссии. Разукрупнение областей и уточнение границ административно-тер-риториального устройства происходило и во время войны, и в послевоенный период.
С конца 1930-х и до сер. 1950-х гг. количество областей увеличилось почти в 2 раза и в дальнейшем существенно уже не менялось.
С принятием Конституции 1936 г. порядок решения вопросов административно-территориального устройства стал еще более централизованным. К ведению Союза было отнесено утверждение границ между союзными республиками, образование новых краев и областей. После XX съезда началось расширение прав союзных республик. В 1957 г. был принят закон СССР о том, что все вопросы административно-территориального устройства, кроме образования новых автономий, относятся к компетенции союзных республик. Конституция 1977 г. не изменила этого положения, но внесла дополнение, что территория автономной республики не могла быть изменена без ее согласия.
В послевоенное время вСССР сложилось 3 уровня административно-территориального устройства:
· высшее звено - области, края, города республиканского подчинения. Область – основная территориальная единица в СССР. Она включает районы и города областного подчинения. К областям приравнены края (включавшие автономные области или округа). К городам республиканского подчинения в РСФСР относились те, что имели 500 тыс. населения;
· среднее звено – район в республиках с областным делением, районы в городах, города областного подчинения. Район был связующим звеном между областью и республикой с одной стороны и селами и поселками с другой стороны. Каждый район представлял собой единый экономический комплекс. Нормы численности городов областного подчинения составляли 30–50 тыс. Города, имевшие более 100 тыс. населения, образовывали районы;
· низовое звено – территория сельских и поселковых Советов, города районного подчинения. Поселковые сельсоветы включали окружающую их территорию. Поселки городского типа служили базой для формирования новых городов. К низовому звену относились города районного подчинения, населенные пункты, имевшие промышленные предприятия, сеть учебных заведений, жилой фонд - не менее 12 тыс. жителей.
C 1936 г. Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов стали называться Советами депутатов трудящихся. Областные советы были вышестоящими звеньями системы местных органов власти. Они обладали широкими полномочиями и большей материальной базой. Районные Советы наблюдали за точным исполнением устава сельхозартели, вели государственную книгу регистрации земель.
Городские Советы руководили развитием промышленности и госпредприятиями. Сельские Советы занимались развитием сельского хозяйства и культурно-бытовым обслуживанием населения. Исполкомы сельсоветов насчитывали 5-7 чел., городских – 9-15, районных – 7-11, областных – 11–23 человек. Для непосредственного руководства отдельными отраслями госуправления местные Советы создавали отделы и управления исполкомов. Они находились в двойном подчинении: местному Совету и соответствующему отделу вышестоящего Совета. В период Великой Отечественной войны на Советы всех уровней налагалась обязанность содействовать военному командованию. Советы занимались оборонным строительством, мобилизацией населения, размещением эвакуированных предприятий и т.д. На временно оккупированной территории в условиях подполья возрождались и продолжали действовать советские органы власти. Опираясь на партизанские формирования, они налаживали связи с местным населением, создавали лагеря для спасения населения от угона в Германию, отряды самообороны.
В период после 1945г. прошли выборы в Советы, в результате которых пришли люди, прошедшие войну. Однако демократические начала в работе Советов не получили развития. Обсуждение вопросов часто было формальным, предложения, вносимые депутатами, часто оставались без внимания, а критика работы предприятий и учреждений не имела последствий. Был предан забвению один из основных принципов – гласность и отчетность депутатов. Отчеты их происходили лишь во время очередных перевыборов. К концу 1956 г. насчитывалось 60 тыс. Советов и 1,5 млн. депутатов.
Административно-командный стиль управления привел к фактическому отстранению Советов и депутатов от участия в принятии важных управленческих решений. Практически ничего не изменилось и после XX съезда КПСС. По Конституции 1977 г. срок полномочий депутатов продлевался до 2,5 лет, а созыв сессий должен был происходить 4 раза в год.
Перестройка местных органов управления в 1985–1991 гг. После апрельского пленума ЦК КПСС 1985 г. началась демократизация всех сфер общественной жизни, в том числе она коснулась местных органов власти. По закону от 1 декабря 1988 г. устанавливались единые сроки полномочий всех Советов – 5 лет. Учреждался институт Председателей Советов всех уровней, и создавались президиумы в местных советах, которые организовывали всю работу Советов. В свою очередь исполкомы эту функцию утрачивали. Таким образом, начался процесс разделения властей: лица, входившие в состав исполкомов, не могли быть в составах Советов. Вводилось правило, что должностные лица не могли занимать свои посты более 2 сроков подряд. Право выдвигать своих депутатов получили не только трудовые коллективы, но и избиратели по месту жительства.
Следующим этапом демократизации Советов стало принятие 9 апреля 1990 г. закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». По этому закону вводилось понятие «коммунальная собственность» – предприятия, организации учреждения и пр., расположенные на территории данного Совета. В законе было закреплено, что экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы и коммунальная собственность, служащая источником получения доходов. Местные Советы получили право облагать коммунальные предприятия своими налогами, вводить местные налоги и пошлины.
Советы сами стали разрабатывать и утверждать бюджет, получили право на валютные счета, право на внешнеэкономическую деятельность, создание совместных предприятий с зарубежными партнерами. Все это создавало реальные возможности для Советов удовлетворять социально-экономические потребности населения, обеспечивать охрану окружающей среды.
Таким образом, в течение десятилетий Советы контролировались партийным аппаратом, а избиратели были отчуждены от власти. Реальное расширение прав Советов началось только перед их окончательным упразднением.