Конвенции Совета Европы и их влияние на внутреннее право государств-участников
Как уже упоминалось, в рамках Совета Европы принято около 200 конвенций. Как и любые международные договоры, они налагают на ратифицировавшие их государства определенные обязательства в различных областях. В соответствии с целями Совета Европы (статья 1 Устава) конвенции служат делу гармонизации национальных систем права, что во многом достигается за счет непосредственного применения их положений в государствах-участниках.
После того как Комитет Министров одобряет текст конвенции, Генеральный секретарь Совета Европы передает его всем государствам-членам. За редким исключением государства самостоятельно решают, какие конвенции они обязуются выполнять и в какие сроки они их ратифицируют. Каждая конвенция устанавливает минимальное число ратификаций, необходимое для ее вступления в силу. Своеобразная практика сложилась в отношении Конвенции о защите прав человека и осноных свобод. Любая страна, вступающая в Совет Европы, обязана подписать и в кратчайшие сроки ратифицировать эту Конвенцию. В последнее время при вступлении в Совет Европы новых государств Парламентская Ассамблея предлагает странам список конвенций, которые они должны подписать для вступления в организацию. Выбор документов, обязательных для подписания, обусловливается теми проблемами, которые актуальны для страны.
Совет Европы - региональная организация, ее полноправными членами могут быть только европейские страны, для которых и разрабатывается основная масса конвенций. Тем не менее в последнее время все чаще появляются так называемые открытые конвенции. Если Комитет Министров решает, что какой-либо документ является "открытым", то любое государство, изъявившее такое желание, может стать его участником. Такими документами являются, например, Конвенция о сохранении дикой флоры и фауны и естественных сред обитания от 19 сентября 1979 года21, Конвенция против применения допинга от 16 ноября 1989 года, Конвенция о защите прав человека и человеческого достоинства в связи с применением биологии и медицины: Конвенция о правах человека и биомедицине от 4 апреля 1997 года и ряд других.
Все конвенции Совета Европы условно можно разделить на две категории. К первой относятся классические конвенции, которые не устанавливают систему независимых органов, призванных контролировать их выполнение. После ратификации применение конвенций и толкование содержащихся в них норм целиком и полностью отдается на усмотрение властей государств-участников. Специальные органы, созданные в рамках Совета Европы, на которые иногда возлагается функция надзора за исполнением таких конвенций, состоят из представителей правительств государств-участников и не располагают полномочиями для того, чтобы принимать меры правового характера в отношении государства-нарушителя. Так, например, Европейский комитет по проблемам преступности Совета Европы лишь информируется государствами о выполнении положений Европейской конвенции о пресечении терроризма от 27 января 1977 года (статья 9 Конвенции) или Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 года (статья 42 Конвенции). Аналогичные функции у Европейского комитета экспертов в рамках Европейской культурной конвенции от 19 декабря 1954 года.
Можно предположить, что в случае, если нарушение какой-либо конвенции носит систематический характер, последней контрольной инстанцией будет Комитет Министров, который рассмотрит вопрос о нарушении и примет меры политического характера в соответствии со статьей 15 Устава Совета Европы.
Вторая группа - это конвенции, механизм реализации которых предполагает особые процедуры контроля и создание специальных органов, обладающих полномочиями принимать решения о соблюдении или несоблюдении государствами-участниками своих обязательств. Подписывая подобный договор, государство соглашается на более или менее существенное ограничение своего суверенитета в определенной области. Это ограничение особенно значительно, если, как это имеет место применительно к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, государства признают юри-дическую обязательность решений контрольных органов, учрежденных конвенцией. Такие конвенции особенно интересны, и именно они, будучи беспрецедентными по своей эффективности, делают конвенционное право Совета Европы уникальным.
Особенности конвенционного права Совета Европы мы рассмотрим на примере трех конвенций, в рамках которых были созданы специфические механизмы контроля за их соблюдением, - Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 года и Европейской социальной хартии. Нормы, содержащиеся в Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Европейской социальной хартии, вместе с практикой их контрольных органов стали главной правовой базой для достижения целей, провозглашенных в Уставе Совета Европы. Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания показывает, как может быть расширена защита конкретного права, закрепленного лишь в одной статье Конвенции о защите прав человека.
Конвенция о защите прав человека и основных свободбыла открыта для подписания Комитетом Министров Совета Европы 4 ноября 1950 года. За время ее существования она пополнилась двенадцатью Протоколами, которые расширили список гарантируемых прав и усовершенствовали ее контрольный механизм.
Данная Конвенция коренным образом изменила представления о допустимых пределах вмешательства во внутренние дела государств и распространила международно-правовое регулирование на некоторые области внутригосударственных отношений, находившиеся прежде под исключительным контролем национальных властей. В частности, она существенно ограничила меру свободы национальных властей в обращении с лицами, находящимися под их юрисдикцией, как с собственными гражданами, так и с иностранцами и лицами без гражданства. Конвенция одна из первых в международном праве признала процессуальную правосубъектность личности (статья 34).
После вступления в силу Протокола № 11 к Конвенции единственным органом, который осуществляет контроль за выполнением положений Конвенции, является Европейский Суд по правам человека. Благодаря решениям Европейского Суда, разъясняющим, в чем заключаются права и свободы, признаваемые Конвенцией, ее текст перестал быть самодостаточным и превратился в один из элементов особой системы права, часто называемой "правом Конвенции".
Строго говоря, решения Европейского Суда обязательны только для государств-ответчиков, которые должны обеспечить их выполнение на национальном уровне. Поскольку Европейский Суд рассматривает дела после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты (статья 35 Конвенции)22, во многих случаях национальные суды бывают вынуждены пересмотреть дело для устранения последствий установленного нарушения Конвенции. Для того чтобы избежать связанных с этим трудностей, все больше государств - участников Конвенции предусматривают во внутреннем праве необходимые юридические основания такого пересмотра, чаще путем принятия законодательных актов, но также и посредством толкования действующих правовых норм.
При рассмотрении каждого дела Суд руководствуется правовыми позициями, выраженными в его предыдущих решениях по аналогичным делам. Поскольку многие вопросы, рассматриваемые Судом, актуальны для большинства европейских государств, правительства учитывают решения Суда в своей законотворческой деятельности и изменяют национальное право в упреждающем порядке, чтобы избежать привлечения к международной судебной ответственности. В качестве примера можно привести решение по делу Броуган и другие против Соединенного Королевства от 29 ноября 1988 года23, под влиянием которого власти Нидерландов ввели в национальное законодательство ранее отсутствовавшую норму, устанавливающую срок, в течение которого задержанный по подозрению в совершении уголовного преступления должен предстать перед судьей.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод через прецедентное право Европейского Суда оказывает постоянное и эффективное влияние на национальное право. Более того, на сегодняшний день Конвенция зачастую рассматривается как "конституционный инструмент европейского правопорядка" (instrument constitutionnel de l'ordrepublic europeen)24, в рамках которого права человека уникальным образом превращаются из категории чисто политической в категорию правовую. Такой феномен пока не имеет аналогов в международном праве.
Необходимо упомянуть и воздействие права Конвенции на развитие сотрудничества в рамках других механизмов Совета Европы. Под ее влиянием был принят целый ряд многосторонних соглашений и рекомендаций, призванных способствовать признанию и соблюдению прав человека, которые не были зафиксированы в Конвенции.
Успешная деятельность контрольных органов Конвенции способствовала развитию соответствующих механизмов в рамках других многосторонних соглашений Совета Европы.
Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказаниябыла принята в развитие статьи 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Она преследует цели превентивного характера. В соответствии с Конвенцией создан орган, который призван не только осуществлять контроль, но и помогать национальным властям соблюдать их обязательства. В частности, в преамбуле Конвенции говорится, что подписавшие ее государства решили создать Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, будучи убежденными, что защита лиц, лишенных свободы, от пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания могла бы быть усилена внесудебными средствами превентивного характера.
В Комитет входят по одному представителю от каждого государства-участника. Данные лица должны обладать высокими моральными качествами и быть известными своей компетентностью в области прав человека или иметь профессиональный опыт в областях, охватываемых Конвенцией (пункт 2 статьи 4 Конвенции). Члены Комитета выступают в личном качестве, они должны быть независимы и беспристрастны (пункт 4 статьи 4). Для того чтобы обеспечить независимость членов Комитета от национальных властей, они избираются Комитетом Министров на четыре года абсолютным большинством голосов из списка, включающего трех кандидатов, по рекомендации Бюро Парламентской Ассамблеи. Списки кандидатов вносятся в Бюро национальными парламентскими делегациями в ПАСЕ.
Этот Комитет по своим полномочиям отличается от контрольных органов, действующих в рамках других конвенций. Ратифицируя данную Конвенцию, каждая Сторона разрешает Комитету посещение любого места в пределах своей юрисдикции и встречу с любыми лицами, причем не имеет значения, основано лишение свободы этих лиц на формальном решении или нет. Комитет может также встречаться с любыми третьими лицами и неправительственными организациями с целью получения необходимой информации. В обязанность Комитета входит лишь предварительное уведомление страны о посещении25.
После посещения страны Комитет направляет национальным властям доклад, в котором могут содержаться запрос о предоставлении дополнительной информации, рекомендации или комментарии. Государство должно официально ответить на такой документ в течение года. Доклады и ответы стран конфиденциальны, но в последние годы национальные власти обычно дают согласие на их публикацию (такая возможность предусмотрена статьей 11 Конвенции).
В исключительных случаях, когда государство не выполняет обязательства по сотрудничеству с Комитетом, последний может сделать публичное заявление (пункт 2 статьи 10 Конвенции).
В силу превентивного характера деятельности Комитета в его задачу входит не осуждение государства за нарушение, а сотрудничество с ним в целях защиты лиц, лишенных свободы. Выполнение рекомендаций Комитета отвечает интересам самого государства, поскольку такое сотрудничество позволяет исправить ситуацию, которая могла бы повлечь за собой разбирательство в Европейском Суде по правам человека.
Европейская социальная хартияслужит юридическим основанием деятельности Совета Европы в области обеспечения социальных, экономических и культурных прав человека. Она заложила правовые основы международной защиты социальных прав в Европе и во многом повлияла на дальнейшее развитие конвенционного права Совета Европы в этой области. Пример Хартии интересен тем, что этот инструмент находится в постоянном развитии. Сама Хартия от 18 октября 1961 года была дополнена тремя Протоколами: от 5 мая 1988 года, 21 октября 1991 года и 9 ноября 1995 года. Тем не менее правительства стран-участниц Хартии решили, что ее необходимо пересмотреть, расширив список защищаемых прав и снабдив более эффективным механизмом контроля. Пересмотренная Социальная хартия была открыта для подписания 3 мая 1996 года.
Одна из особенностей Хартии заключается в порядке ее ратификации. Как правило, конвенции принимаются государствами как единый документ, при ратификации которого они могут делать лишь допускаемые положениями конвенции оговорки. Социальная хартия же предписывает государствам определенное минимальное число обязательств, перечень которых дан в ее тексте. Всего Хартия содержит 31 статью, закрепляющую различные виды социальных прав (Часть II). При ратификации Хартии страна должна признать имеющими для себя обязательную силу по меньшей мере шесть из девяти статей - 1, 5, 6, 7, 12, 13, 16, 19 и 20, содержащихся в Части II, и такое дополнительное число статей или имеющих цифровое обозначение пунктов Части II (по своему выбору), чтобы общее число обязательных для нее статей составляло не менее 16 или общее число обязательных пунктов, имеющих цифровое обозначение, составляло не менее 63. Любой участник может затем расширить список обязательных для него положений, уведомив об этом Генерального секретаря Совета Европы (Статья А Части III). Этот довольно необычный механизм предоставляет государствам-участникам достаточно широкие пределы усмотрения, позволяя таким образом постепенно гармонизировать законодательство стран - членов Совета Европы в области защиты социальных прав, с учетом реальных экономических возможностей различных государств.
Социальная хартия предусматривает трехступенчатый механизм внесудебного контроля за выполнением ее положений. Государства представляют Совету Европы доклады о выполнении положений Хартии, которые рассматриваются Европейским комитетом по социальным правам. Данный Комитет состоит из девяти независимых и беспристрастных экспертов. Его выводы передаются в Правительственный комитет, состоящий из представителей государств, в рамках которого осуществляется контроль за применением положений Хартии на национальном уровне. В случае констатации нарушений вопрос передается на рассмотрение Комитета Министров Совета Европы, который рекомендует странам меры, необходимые для исправления сложившейся ситуации.
Протокол 1995 года к Хартии предусмотрел систему подачи коллективных жалоб на нарушения ее положений. Европейский комитет по социальным правам наделен полномочиями рассматривать обращения международных организаций работодателей и профсоюзов, международных неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при Совете Европы, а также национальных организаций работодателей и профсоюзов, не удовлетворенных выполнением положений Хартии. В случае когда Комитет устанавливает нарушение Хартии, вопрос передается на рассмотрение Комитета Министров Совета Европы.
Положения Хартии применяются государствами-участниками по-разному. В ряде стран на нее можно прямо ссылаться в национальных судах, в других государствах судьи опираются на внутреннее законодательство, принятое во исполнение положений Хартии.
Выдвигались предложения, чтобы некоторые права, предусмотренные Социальной хартией, были включены в Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Однако на сегодняшний день это не нашло поддержки у большинства членов Совета Европы.
За последние десять лет Совет Европы превратился в крупнейшую европейскую организацию. Вступление в него большинства стран Центральной и Восточной Европы открыло новые перспективы для его развития и создания поистине единого правового пространства на Европейском континенте.
Вместе с тем расширение Совета Европы поставило ряд новых сложных задач. Многие документы, принятые в его рамках, требуют усовершенствования. Поэтому с недавнего времени основные усилия государств-участников направлены не столько на разработку новых конвенций, сколько на повышение эффективности уже существующих инструментов, и особенно на совершенствование действующих механизмов контроля за соблюдением обязательств. Результативность этой работы будет зависеть от активности уставных органов Совета Европы, а также от инициативы государств-членов, их готовности сотрудничать на благо единой Европы.