Положение русского провинциального чиновничества в середине XIX века: закон и жизнь
Н.П.Матханова
Местному чиновничеству Российской империи уделено немало внимания в трудах отечественных и зарубежных ученых 1. Однако все еще остается недостаточно изученным такой аспект темы, как расхождение официального, определенного законом и служебными инструкциями статуса, прав и обязанностей, размеров жалованья, места в служебной иерархии русского провинциального чиновничества и его реального положения, круга деятельности и
финансовой обеспеченности.
Сопоставление нормативной базы, определявшей должное состояние, и реальной картины, зафиксированной в
мемуарах и эпистолярном наследии современников, а также в некоторых источниках официального происхождения, позволяет выявить как те основные параметры, по которым существовали наиболее заметные расхождения, так и действительное положение вещей. Особый интерес представляют ранее почти не использовавшиеся исследователями истории чиновничества виды источников - регулярные донесения губернских агентов корпуса жандармов. Всего нами было изучено 230 донесений жандармских штаб-офицеров из 12 губерний за ]845-1865 гг.'
Сопоставление различных источников позволило сделать вывод о несовпадении закона и административной практики. Речь идет не о выдающихся, выходящих из ряда вон злоупотреблениях, а об обычных, вошедших в практику и негласно признанных общественным мнением, а порой и властями, отступлениях от закона.
Законодательство николаевской эпохи регламентировало все сферы жизни провинциальной бюрократии, начиная от формы мундира и границ рабочего времени и кончая местом в строго размеченной иерархической лестнице. Однако на деле закон и действительность не совпадали буквально во всех аспектах жизни и деятельности чиновничества.
По закону статус чиновника определялся его местом в формальной иерархии, в основе которой лежали критерии формально-юридического характера, четко фиксировавшиеся и признанные официально. Важнейшими из них были, как известно, чины и должности определенных классов. Иная иерархия выстраивается при подходе к этому вопросу с точки зрения не официальных критериев, а реального участия в административной деятельности. Место чиновника в этой, негласной и неформальной иерархии определялось прежде всего его личными качествами, близостью к высшему начальнику. Существовал ряд должностей, которые, официально считаясь невысокими, на деле предоставляли занимавшим их людям весьма широкие возможности влиять на принятие управленческих решений. Это прежде всего должности секретарей и правителей канцелярий, а также чиновников особых поручений'. Влияние канцелярий вытекало из самого существа системы управления николаевской эпохи, предусматривавщей "со стороны нижестоящих учреждений лишь беспрекословное повиновение и строгую исполнительскую дисциплину?",
Известный историк права Н.И.ЛазаревскиЙ убедительно объяснял возможности чиновников канцелярий: "Судьба многих дел, в особенности тех, которыми начальство не слишком интересуется, в значительной степени зависит от того, как доложить .... Подчиненные могут систематически задерживать одни дела, ускорять другие, затушевывать одни, раздувать цругие'". О подоплеке реальной власти и влияния столоначальников и правителей канцелярий свидетельствовал и многоопытный канцелярист В.И.Глориантов. По его воспоминаниям, управляющие, председатели и советники губернских учреждений "нисколько не занимались... своими служебными обязанностями и всегда беспрекословно подписывали все, что приходило к ним из канцелярий, где вся мудрость и творилась в то время?". Важным свидетельством подлинного значения той или ИНОЙ должности были размеры выплат, получаемые занимавшим ее чиновником от откупщика. "Откупщик вернее, чем табель о рангах или штатные положения, определял удельный вес каждой должности, _ отмечал сенатор М.В.ВеселовскиЙ. - Тот, кому откупщик платил много, высоко стоял в служебной иерархии; кому он платил мало, стоял низко; кому вовсе не платил, представлялся не более как мелкою сошкою".
Важно отметить, что в связи с проведением серьезных преобразований эпохи Великих реформ кое-что менялось и в этой сфере. Тот же Н.И.ЛазаревскиЙ утверждал, что после судебной реформы] 864 г. роль канцелярских чиновников в судебных учреждениях снизилась: "Подготовка дел к докладу и самый доклад дел, ранее лежавшие на канцелярских чиновниках, были возложены" на более высокопоставленных и образованных чиновников, и в результате именно они оказались главной рабочей силой, "совершенно оттеснив (на чисто механические обязанности") канцелярских
чиновников'".
Пресгижиость службы зависела также от ведомства и от местонахождения учреждения. Бесспорной удачей
считалось попасть в столичные министерства, даже на формально менее высокую должность". Среди губерний также одни
считались более важными, другие - менее.
Закон определял сферу деятельности каждого должностного лица, его полномочия, круг его прав и обязанностей. На
деле же известно, например, что основной законодательный акт, определявший права и обязанности губернаторов ("Общий наказ гражданским губернаторам" 1837 г.) в полном объеме никогда и никем не выполнялся. В жизни деятельность губернаторов и их отношения с другими чиновниками определялись существовавшим в сфере управления
обычным (неписаным) правом.
Формально каждое учреждение и каждый служивший в нем чиновник имели строго очерченный круг компетенции,
прав и обязанностей. На деле практическая деятельность большинства провинциальных учреждений «своцилась лишь к четкому реагированию на каждую бумагу "сверху" соответствующей, по всем правилам составленной бумагой. Поэтому в губернских учреждениях особенно ценилось умение чиновника писать, а точнее, "отписываться"» 11.
Закон фиксировал и границы рабочего дня чиновников. На деле они могли заметно варьироваться в зависимости от характера и требовательности начальника и других факторов. "Мы собирались на службу в 9-1 О утра, - вспоминал служивший в конце 1840-х П. в канцелярии нижегородского губернатора М.В.ВеселовскиЙ, - наиболее прилежные сидели до 3-4 часов, я же уходил во 2-м ... Кроме утренних занятий, многие ходили в канцелярию еще вечером, часа на два, или на три, а переписчики брали работу и на дом,,12. Через несколько лет, служа в комиссии народного продовольствия, Веселовский вспоминал как о чем-то редкостном и непривычном, как чиновники "приходили в контору с раннего утра и сидели там до обеда, затем являлись после обеда и оставались до поздней ночи. Все комнаты были заняты чиновниками,
слышались усиленное скрипенье перьев и щелканье счетов:'. В 60-е годы писцы Курской казенной палаты находились на службе с 9 утра до 2 дня и с 7 до 11-12 вечера".
Закон определял размеры жалованья, полагавшиеся чиновнику в зависимости от его чина и занимаемой им
должности. На деле же существовали - и это было всем известно - дополнительные выплаты чиновникам из средств откупа, сборы с населения для увеличения нищенских окладов рядовых канцелярских служителей и чиновников среднего звена, получавших несколько большее, но все же не обеспечивавшее средств к жизни жалованье. Взяточничество было столь распространенным и общепринятым, что необходимо его учитывать при установлении материального положения чиновничества, независимо от того, были ли взятки "способом увеличения своего состояния" или "средством к существованию, своеобразными милостынями и подачками местного населения?".
Источником дополнительных доходов в ряде случаев была устойчивая и отлаженная система взимания взяток с подчиненных и просителей. "Вся полицейская служба, - вспоминал Веселовский, - была организована таким образом, что низший делал приношения высшему, а тот - поставленному над ним"!", Источником наживы были также "всякого рода
,,17 Б ~ б
о щественные ра оты, заготовления и подряды . ольшая или меньшая доходность определеннои должности ыла,
разумеется, хорошо известна самим чиновникам. В одном из уездных судов столоначальники гражданского и уголовного столов даже прибегали к своеобразному способу выравнивания доходов: они еженедельно менялись местами, т.к. только в гражданском столе просители уплачивали при совершении нотариальных актов по несколько рублей'", Среди наиболее доходных были, в частности, должности, связанные с соляными операциями". Одна из мемуаристок обобщала: "Доходы считались принадлежностыо той или другой должности, которая сообразно этому и оценивалась не по окладу жалованья, а по количеству доходов, какие на том или другом месте можно было извлечь=".
Размеры подобных доходов были весьма различны и заметно отличались от должностных окладов. При очень незначительных размерах жалованья начальника рекрутского стола занимавший эту должность в Нижегородской губернии чиновник, по свидетельству осведомленного мемуариста, определил размеры побора по рекрутским делам в 200 руб. с просителя. Получавшиеся таким образом средства позволяли ему вести поистине роскошную жизнь". При этом начальнику разбогатевшего взяточника полагалось лишь по 5 руб. с того же просителя (именно это обстоятельство и привело в конце концов к крушению столь выгодного дела). В ряде случаев размеры выплат были установлены сложившейся практикой, Так, уездный стряпчий на рубеже 1850--60-х годов обычно получал 1 О руб. за выезд для ввода во владение землей". Тогда же уездный судья получал от откупа ежемесячно 35 руб. и 2-3 ведра лучшей водки в год, уездный стряпчий - 25 руб., столоначальник уездного суда - 5 руб. в месяц и 1 ведро водки и т.д.".
Вообще получение денег с откупов в общественном мнении даже не считалось обычным взяточничеством, чему способствовала и всеобщая распространенность этого явления. В приватной беседе симбирский губернатор И.с.Жиркевич и товарищ министра внутренних дел гр. Строганов сошлись во мнении, что все чины полиции, "от мала до велика" находятся на жалованье у откупа, и что "в одном месте начальство и чиновники не берут с откупа ... - там, где его нет,,24. М.В.ВеселовскиЙ также утверждал, что в 30-40-е годы "губернская администрация была на жалованье У откупшика'У", Подобных свидетельств источники сохранили множество. Важно отметить еще одно обстоятельство: "Это негласное содержание выдавалось от откупа без всякого вымогательства, оно ... было ... искони унормировано'Г", Т.е. вошло в обычную практику, стало общепризнанной, хотя и незаконной, нормой административного быта.
Для губернской администрации самым распространенным видом злоупотреблений было предоставление выгодных мест за взятки и последующее получение регулярной дани е подчиненных. Нередко о существовании этой системы было известно и губернаторам, и органам центральной власти, но для ее ликвидации или хотя бы уменьшения коррумпированности была необходима серьезная административная реформа. Общество склонно было оправдывать чиновников, если их взяточничество не выходило из признанных рамок. "Человек, не берущий взяток, был чем-то вроде белой вороны ... Взятки брались почти открыто, и это считалось явлением вполне нормальным, никого не возмущавшим. Взятки просто считались благодарностью за труд, недостаточно оплачиваемый государством. Берущих без вымогательства даже не считали за взяточников, а за таковых признавали только вымогателей?". Признавая распространенность взяточничества, мемуаристы отмечали те случаи, когда оно выходило из неких признанных рамок, нарушало признававшиеся общественным мнением пределы. Л.А.Хитрово вспоминал: с детства он слышал разговоры о том, что н.п.Бибиков "совершенно распустил губернию, что при нем чиновники обнаглели до последних пределов, ... что, за немногими исключениями, все, стоявшие у какого бы то ни было кормила правления в губернии, кормились совершенно беззастенчиво,,28. Наряду с банальным вымогательством и вошедшими в обычай поборами, чиновники порой проявляли недюжинную изобретательность в получении незаконных доходов: в Курской губернии, например, почтмейстер заставлял станционных смотрителей расписываться в получении полагавшейся им казенной амуниции, но не выдавал ее29.
Еще П. А. Зайончковский обратил внимание на то, что жандармские донесения рисовали картину всеобщей коррумпированности чиновничества". Нам представляется, что в донесениях примерно до середины 1850-х ГГ. жандармы ограничивались описанием конкретных злоупотреблений и замечаниями о взяточничестве и произволе отдельных чиновников. Высказывания обобщающего и более критического характера появляются со второй половины 50-х годов. Донося о всеобщем взяточничестве чиновничества, жандармы теперь подчеркивают недопустимость этого явления - в данном случае можно говорить скорее не об изменении в общественном сознании, а о более жесткой (если не на деле, то на словах) позиции власти. Жандармы в своих донесениях подчеркивали, что новые времена не допускают такого процветания взяточничества, как прежде. Так, в январе 1859 г. подполковник корпуса жандармов Лосев указывал, что в прежние времена взяточничество в Витебской губернии "развилось до крайности, чиновников избирали на места не по достоинствам, а за приношение, ... сколько-нибудь честные люди преследовались, поощрялись только те, которые были
, 1
изобретательны в извлечении интересов'" . Но все это, по мнению жандармов, осталось в прошлом. Через несколько лет
жандармский полковник Лобановский также утверждал, что "взяточничество на исходе уже в России, оно и не в духе времени и давно заклеймено общественным мнением, но, к сожалению, в Костромской губернии зло это не вполне искоренилось"З2. Хотя "зло это" совсем не искоренилось и не только в Костромской губернии, но отношение к нему
общества действительно стало несколько иным.
| Известный сдвиг в общественном мнении накануне и в годы Великих реформ отразили и воспоминания современников. Так, Л.А.Хитрово писал: назначение губернатором в Курск В.И.Дена "с самыми широкими полномочиями" объяснялось желанием власти "подтянуть" губернию и «водворить в ней строгую законность "сообразно с требованиями времени=в ", Об этой пере мене в отношении общества к взяточничеству косвенно свидетельствуют и другие мемуаристы, которые в пореформенные годы, вспоминая о ЧИНОВничьих нравах дореформенного периода, подчеркивали размах и всеобщий характер коррупции и снисходительное отношение к этим явлениям общества, противопоставляя дух того времени более поздней эпохе. И в жандармских донесениях, и в воспоминаниях современников зафиксировано появление в составе чиновничества новой категории - молодых, образованных людей, как правило, выпускников Училища правоведения и университетов. Для них были характерны довольно либеральные взгляды и новая, по сравнению с традиционным чиновничеством, система норм и ценностей. Непременными свойствами чиновников, склонных к "прогрессистскому направлению", считались бескорыстие и безукоризненность в служебном отношении. Особенно хорошей репутацией пользовались члены губернских по крестьянским делам присутствий и судебные следователи, Т.е. служащие новых, возникших в результате реформ учреждений". Значительная часть их была чужда взяточничеству и прочим типичным для старого чиновничества злоупотреблениям. Таким образом, можно констатировать, что образ жизни и служебной деятельности провинциального чиновничества в России середины XIX века определялся не только писаными законами, но и нормами неписаного, но всем хорошо известного права, которое можно было бы именовать "обычным административным правом". В отличие от закона, оно допускало дополнительные выплаты чиновникам из средств откупа и за счет сборов с населения, осуждая лишь явное вымогательство и несоразмерные чину и должности запросы. В действительности положение чиновника в обществе и даже на службе определялись не столько местом в официальной иерархии, сколько реальными возможностями влиять на решение важных дел - в частности, серьезную роль в управлении губернией мог играть правитель канцелярии губернатора. В годы реформ происходят некоторые изменения в отношении общества к таким распространенным в чиновничьей среде явлениям, как взяточничество. Появляется и новая группа в составе бюрократии _ молодые образованные люди, проникнутые типичными для новой эпохи либеральными идеями. |
| Чины военные | |||
| Чины гражданские | Классы | ||
| Морские | Сухопутные | ||
| ----- | Генералиссимус | ----- | |
| Генерал-адмирал | Фельдмаршал | Канцлер или | |
| Генерал от | действительны й | ||
| артиллерии | тайный советник | ||
| Генерал от | |||
| кавалерии | |||
| Адмирал | Генерал от | Действительный | |
| инфантерии | тайный советник | ||
| Вице-адмирал | Генерал-лейтенант | Тайный советник | Ш |
| Контр-адмирал | Генерал-майор | Действительный | 'У |
| статский советник | |||
| Капитан командор | Бригадир | Статский советник | V |
| Капитан | Полковник | Коллежский | УI |
| '-го ранга | советник | ||
| Капитан | Подполковник | Надворный | VII |
| 2-го ранга | советник | ||
| Флота | |||
| капитанлейтенант | |||
| Артилл. капитан | Майор | Коллежский | VШ |
| 3-го ранга | ассессор | ||
| Флота лейтенант | |||
| Артиллерии | Капитан или | Титулярный | 'Х |
| капитан-лейтенат | ротмистр | советник | |
| Артиллерии | Штабе-капитан | Коллежский | Х |
| лейтенант | или штабс- | секретарь | |
| ротмистр | |||
| ----- | ----- | Сенатский | ХI |
| секретарь | |||
| Флота мичман | Поручик | Губернский | ХН |
| секретарь | |||
| Артиллерии | Подпоручик | Сенатский | ХIII |
| констапель | регистратор | ||
| ----- | Прапорщик или | Коллежский | XIV |
| корнет | регистратор |