Распоряжение имуществом, в том числе полученными доходами.
Е. Игнатьева
Об изменении правового положения учреждений в сфере культуры*
С середины 2000-х годов в стране проводится бюджетная реформа, направленная на повышение эффективности расходования бюджетных средств, в том числе и в сфере культуры. Суть реформы заключается в переходе от управления затратами к управлению результатами. Это обусловливает необходимость применения новых форм хозяйствования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и результатами культурной деятельности. Одним из важнейших направлений бюджетной реформы является изменение правового положения бюджетных учреждений, их перевод в другие типы государственных (муниципальных) учреждений.
Первым шагом в этом направлении стало принятие федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее-Закон №174-ФЗ), который вступил в силу в январе 2007 года.
Закон предусматривал добровольный переход бюджетных учреждений в автономные и предоставление им большей свободы в распоряжении имуществом при отмене субсидиарной ответственности собственников по обязательствам автономных учреждений.
Однако за прошедший четырехлетний период, в силу ряда объективных и субъективный причин, на федеральном уровне в статус автономного не перешло ни одно учреждение культуры, да и в регионах переход бюджетных учреждений культуры в автономные не получил широкого распространения.
Следующим шагом государства на пути создания условий для использования различных форм хозяйствования было принятие Федерального закона от 08.05.2010 №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее - Закон № 83-ФЗ). Согласно этому закону бюджетные учреждения, не перешедшие в форму автономных, станут либо казенными, либо бюджетными учреждениями нового типа. Следовательно, условия функционирования бюджетных учреждений культуры изменятся в обязательном порядке.
В законодательстве предусмотрен переходный период для внедрения новых типов государственных (муниципальных) учреждений, установленный с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г. Однако в ряде территорий перевод будет осуществлен раньше. Пять федеральных государственных учреждений культуры, в 2010 г. участвовавших в пилотном проекте Министерства культуры РФ, предполагается перевести на финансирование в виде субсидий со второй половины 2011 г.
*Из журнала «Дом культуры» , 2011, №4.
Перечни бюджетных учреждений культуры, подлежащих переводу в казенные, должны были утвердить на федеральном уровне не позднее 1 ноября 2010 г., а на региональном и муниципальном уровне – до 1 декабря 2010 г. Во многих случаях эти сроки не были выдержаны. К тому же ряд органов исполнительной власти, ответственных за реализацию положений Закона №83-ФЗ на местах, сделали вывод, что в сфере культуры не может быть казенных учреждений. Эта позиция основана на содержащемся в Законе № 83-ФЗ перечне казенных учреждений, в котором нет учреждений культуры. Такой подход не соответствует действительности.
Приведенный перечень свидетельствует лишь о том, что некоторые виды учреждений государство намеренно оставить только в статусе казенных. Формирование конкретных перечней казенных учреждений на региональном и муниципальном уровне относится к компетенции субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, решение вопроса о наделении учреждений культуры статусом казенных отдается на откуп органам власти определенного уровня. Более того, впоследствии эти перечни могут быть пересмотрены.
Бюджетные учреждения, не переведенные в статус казенных и не изъявившие желания стать автономными, останутся бюджетными учреждениями, но уже нового типа.
Итак, в ближайшее время будет три типа государственных (муниципальных) учреждений: казенные, автономные, бюджетные учреждения нового типа.
Названия их очень симптоматичны:
-казенные учреждения (КУ) – слово «казенный» исторически имеет негативный оттенок;
-автономные учреждения (АУ) – понятие «автономное учреждение» воспринимается как что-то неизведанное и пугающее[1];
-бюджетные учреждения нового типа (БУНТы) – аббревиатура говорит сама за себя. Перефразируя слова классика, можно сказать «русский бунт осмысленный, но беспощадный».
Применительно к учреждениям культуры ставить вопрос об использовании какого-то одного типа государственного (муниципального) учреждения представляется неконструктивным, так как они существенно различаются по условиям и результатам своей деятельности. Поэтому для осознанного выбора модели хозяйствования следует проанализировать общие и отличительные черты всех трех типов – казенных, «новых» бюджетных и автономных учреждений.
Сходство основных характеристик всех типов государственных (муниципальных) учреждений довольно значительно. При любом типе сохраняется:
· орган, выполняющий функции учредителя;
· форма собственности (государственная или муниципальная);
· организационно-правовая форма (учреждение);
· цели и виды основной деятельности;
· имущество и земельные участки, закрепленные ранее за бюджетным учреждением;
· гарантированное финансирование из соответствующего бюджета;
· действие разрешительных документов.
Изменение типа государственного (муниципального) учреждения не является приватизацией (остается та же форма собственности) и переходом на самоокупаемость (сохраняется гарантированное финансирование, но меняются его принципы).
Поскольку все типы рассматриваемых учреждений обладают ограниченной правоспособностью, в их уставах должен быть приведен исчерпывающий перечень осуществляемых видов деятельности.
Руководитель любого типа учреждения назначается и освобождается от должности органом, осуществляющим функции учредителя. Подчеркнем, что при изменении правового статуса учреждения переназначения руководителя казенного или бюджетного учреждения не требуется.
В то же время различные модели хозяйствования обладают рядом специфических черт.
Обратим внимание, что деятельность каждого из типов учреждений, помимо общего законодательства, регулируется своим законом:
· казенных учреждений – Бюджетным кодексом РФ;
· бюджетных учреждений - Федеральным законом «О некоммерческих организациях»;
· автономных учреждений – Федеральным законом «Об автономных учреждениях».
Во все эти законодательные акты Закон № 83-ФЗ внес существенные изменения, особенно, на взгляд автора, в Федеральный закон «О некоммерческих организациях».
Действие Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ) распространяется на бюджетные и автономные учреждения лишь частично, путем формирования понятийного аппарата, например определения государственного (муниципального) задания. В целом же бюджетные и автономные учреждения не попадают под действие БК РФ, поскольку, выражаясь юридическим языком, не являются участниками бюджетного процесса, или иными словами, субъектами бюджетно-правовых отношений. Таким образом, складывается парадоксальная ситуация, когда, называясь бюджетными, учреждения не «живут» по БК РФ.
Модель казенного учреждения наиболее приближена к механизму хозяйствования нынешнего бюджетного учреждения, но с той разницей, что полученные доходы будут поступать в соответствующий бюджет (т.е. изыматься, а не просто отражаться в бюджете).
Бюджетные учреждения нового типа по многим характеристикам приближаются к автономным учреждениям, однако есть и некоторые отличия.
Рассмотрим основные характеристики всех типов государственных (муниципальных) учреждений.
Бюджетное финансирование.
Финансовое обеспечение деятельности казенных учреждений будет осуществляться учредителем на основе статей бюджетной сметы, бюджетное финансирование бюджетных и автономных учреждений - в виде субсидии, выделяемой на выполнение государственного (муниципального) задания. Величина субсидии определяется с учетом расходов на содержание имущества, закрепленного за учреждением собственником.
Субсидия выделяется на:
· возмещение затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в рамках выполнения государственного (муниципального) задания;
· содержание имущества, закрепленного за учреждением собственником или приобретенного за счет выделенных им средств, в т.ч.:
o содержание недвижимого имущества (средства не выделяются, если имущество сдано в аренду по согласованию с собственником);
o содержание особо ценного движимого имущества (далее-ОЦДИ);
o уплату налогов на имущество и на землю.
Отдельно остановимся на понятии ОЦДИ, которое применяется только для бюджетных и автономных учреждений. Категория ОЦДИ определена в Постановлении Правительства РФ от 26.07.2010 №538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества».
ОЦДИ учреждения культуры может состоять из трех частей:
· движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает установленный размер[2];
· иное движимое имущество, без которого осуществление основной деятельности будет затруднено;
· движимое имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке (музейные, библиотечные фонды и т.д.).
Как правило, учредитель при составлении конкретных перечней ОЦДИ запрашивает предложения учреждений культуры. Наибольшие расхождения наблюдаются при определении состава иного движимого имущества, без которого осуществление основной деятельности будет затруднено. Значительная доля руководителей стремится максимально увеличить эту часть в целях получения гарантированного бюджетного финансирования на ее содержание и возмещение затрат на уплату соответствующих налогов. В то же время множатся ряды руководителей, желающих минимизировать объем «иного движимого имущества». В качестве аргументов выдвигаются свобода в распоряжении этим имуществом, в том числе простота его списания, а также сомнения в том, что ОЦДИ будет финансироваться учредителем надлежащим образом.
Альтернативой бюджетной сметы для бюджетных и автономных учреждений является план финансово-хозяйственной деятельности (далее-ПФХД). Порядок утверждения ПФХД для бюджетного учреждения определяется нормативным актом учредителя. ПФХД автономного учреждения утверждается его руководителем после получения заключения наблюдательного совета.
Помимо субсидий, выделяемых на выполнение государственного (муниципального) задания, бюджетным и автономным учреждениям могут быть предусмотрены субсидии на иные цели, бюджетные инвестиции.
Переход от сметного финансирования учреждений к финансированию путем предоставления субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий обладает рядом преимуществ. Такой подход может позволить более тесно увязать объем бюджетного финансирования учреждений культуры с результатами их деятельности. Важно, что субсидия предоставляется единой суммой, без разбивки по статьям, и это дает возможность маневрировать средствами[3].
Однако все перечисленные преимущества ухода от сметного финансирования будут иметь место только в случае, если государственное (муниципальное) задание действительно станет инструментом управления, а определение нормативных затрат для расчета субсидий будет осуществляться на основе реальных потребностей учреждения, а не путем формального закрепления сложившихся объемов финансирования.
Таким образом, приоритетной задачей при реализации норм Закона № 83-ФЗ является разработка соответствующего управленческого инструментария - формирование государственного (муниципального) задания и определение нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг и содержание закрепленного за учреждением имущества. В виду особой важности данные вопросы должны быть рассмотрены в рамках отдельной статьи.
Распоряжение имуществом, в том числе полученными доходами.
Казенные учреждения не могут самостоятельно распоряжаться своим имуществом (ни движимым, ни недвижимым), их доходы поступают в бюджет.
Бюджетные учреждения, как и автономные, самостоятельно распоряжаются доходами от своей деятельности и другим имуществом. Однако это не означает, что имущество находится у них в собственности. Закрепленным имуществом учреждения распоряжаются на праве оперативного управления. Кроме того, законодательством предусмотрены существенные исключения из этой нормы.
Бюджетное учреждение не вправе самостоятельно распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным собственником или приобретенным за счет выделенных им средств, а также всем недвижимым имуществом. Автономное учреждение не вправе самостоятельно распоряжаться ОЦДИ и недвижимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет выделенных им средств. Расшифруем данную позицию.
Бюджетное учреждение нового типа может самостоятельно распоряжаться:
· грантами;
· полученными доходами;
· приобретенным на эти доходы движимым имуществом;
· движимым имуществом, закрепленным собственником и не имеющим статуса ОЦДИ;
· благотворительными взносами и спонсорскими вкладами.
Автономные учреждения, помимо этого, самостоятельны и в распоряжении недвижимым имуществом, приобретенным за счет полученных доходов. Однако, думается, что для многих учреждений культуры реализация указанной нормы на практике в обозримый период будет затруднена.
Конкретизируем тезис о самостоятельности бюджетных и автономных учреждений в распоряжении имуществом и одновременно выявим различия в степени самостоятельности этих типов.
Согласно базовому тексту Закона №174-ФЗ, все полученные автономным учреждением средства, включая бюджетные, хранятся на расчетных счетах в коммерческих банках. В соответствии с поправками, внесенными в данную норму Законом № 83-ФЗ, автономные учреждения вправе открывать расчетные счета в банках или лицевые счета в органах казначейства (финансовых органах).
На этом основании во многих территориях перестали «выпускать» бюджетные учреждения, переходящие в статус автономных, из органов казначейства, а кое-где вернули «в лоно» ранее получившие статус автономных учреждения. В принципе, приведенная формулировка допускает неоднозначное толкование, однако понятно, что на практике решения будут принимать органы власти.
Возможно, получит распространение смешанный вариант, когда бюджетные средства автономных учреждений в виде субсидий хранятся на лицевых счетах в органах казначейства, а так называемые доходы от платных услуг – на расчетных счетах в банках.
Все финансовые средства бюджетных учреждений, равно как и казенных, находятся только в органах казначейства (финансовых органах).
Автономные учреждения не попадают под действие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 20.04.2007) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 94-ФЗ). На бюджетные и казенные учреждения действие Закона № 94-ФЗ распространяется в полной мере. Однако казенные учреждения выступают от лица Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, в то время как бюджетные учреждения выступают от своего имени.
И казенные, и бюджетные учреждения не имеют права на привлечение заемных средств. Автономные учреждения могут получать кредиты, однако реализовать эту норму на практике не так просто: ограниченная имущественная ответственность (о чем речь пойдет ниже) делает их нежелательными партнерами для кредиторов.
И бюджетные, и автономные учреждения, в отличие от казенных, вправе совершать крупные сделки[4]: бюджетные учреждения - с предварительного согласия учредителя, а автономные учреждения - наблюдательного совета. При этом только автономные учреждения могут совершать сделки с ценными бумагами и размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях.
Порядок предварительного согласования совершения подведомственным бюджетным учреждением крупных сделок утверждается нормативным актом учредителя.
Бюджетные и автономные учреждения с согласия собственника (учредителя) могут выступать в качестве учредителя или участника других юридических лиц; бюджетные учреждения – только некоммерческих, а автономные учреждения – как некоммерческих, так и коммерческих организаций. В качестве учредителя или участника других юридических лиц бюджетные и автономные учреждения могут передавать им денежные средства и иное имущество.
Исключение составляют:
· для автономных учреждений – объекты культурного наследия народов РФ, предметы и документы, входящие в состав Музейного фонда РФ, Архивного фонда РФ, национального библиотечного фонда;
· для бюджетных учреждений – ОЦДИ, закрепленное за ними собственником или приобретенное за счет выделенных им средств, а также недвижимое имущество.
Порядок согласования передачи имущества другим юридическим лицам также регламентируется соответствующим нормативным актом учредителя.
Среди казенных учреждений учредителями других юридических лиц могут выступать только органы управления в сфере культуры.