ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ФИНАНСЫ В ИСТОРИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ МЫСЛИ
Источник: П.В. Савченко, И.А. Погосов, Е.Н. Жильцов. Экономика общественного сектора: Учебник / Под ред. П.В. Савченко, И.А. Погосова, Е.Н. Жильцова. — М.: ИНФРА-М,2010. — 763 с.. 2010
В современной российской экономической литературе и практике преподавания курса финансов в высших учебных заведениях страны просматриваются два не всегда связанных между собой подхода к определению круга проблем, относящихся к категории финансов (и соответственно, два типа учебных программ по данной специальности).
С одной стороны, финансы рассматриваются как наука о формировании и использовании фондов денежных средств. В рамках данного подхода выделяются государственные и муниципальные финансы, финансы отраслей экономики и финансы предприятий, финансы домашних хозяйств (или финансы на селения) и международные финансы. В основу такой группировки объектов исследования положен принцип (или право) собственности на те или иные «фонды денежных средств». Это направление традиционно сложилось в рамках отечественной экономической литературы и развивалось как в досоветский, так и в советский период отечественной истории (с рядом оговорок, которые отчасти будут рассмотрены ниже).
Альтернативный подход предлагается неоклассическим направлением в теории финансов, также прошедшим достаточно длительный путь формирования и становления в западной экономической литературе и представленным преимущественно дисциплинами, связанными (в большей или меньшей степени) с проблемами управления финансами (финансовый менеджмент, финансовые риски, портфельные инвестиции и другие дисциплины), что в значительной мере было предопределено неоклассическими концепциями и моделями, лежащими в их основе.
Если в рамках первого подхода (будем условно называть его традиционно российским) теория государственных финансов является органической составляющей общей теории финансов, более того, ключевым элементом всей теории финансов, то в рамках второго направления сложилась принципиально иная ситуация.
Теория государственных финансов в зарубежной экономической литературной традиции, с одной стороны, стоит особняком - в перечне основных финансовых дисциплин ее просто нет, а с другой — оказывается органически связана с ними в силу используемой ею неоклассической методологии. По сути, в рамках межклассического подхода теория государственных финансов вообще, строго говоря, не является финансовой дисциплиной.
Неизбежен вопрос о причинах формирования различных подходов к проблемам финансов, государственных финансов и налогов традиционной российской (и советской) и зарубежной экономической литературе. Очевидно, что в советский период развития экономической науки изолированность ее от мировой и изначально негативное отношение к научным результатам, полученным зарубежными авторами, сыграли существенную роль. Однако не только «советский этап» виноват в сложившейся ситуации, были и иные причины формирования этих направлений.
В настоящее время в российской экономической литературе происходит абсорбирование достижений неоклассических теорий финансов и предпринимаются попытки их органичного включения и традиционную для России теорию финансов в составе преимущественно раздела теории финансов частного сектора и управления финансами. В зарубежной экономической литературе аналогичного явления не наблюдается.
Возникает вопрос о возможности и правомерности такого объединения и смысле попыток сформировать относительно единый подход к проблемам дисциплины «финансы», если таковой в принципе возможен. Или же финансы сами по себе представляют определенный перечень разнородных дисциплин, в большей или меньшей степени объединенный объектом исследования, инструментами анализа и применяемыми моделями или чем-то еще.
Рассмотрим вкратце основные этапы развития теории финансов и экономической литературе.
Возникновение финансовой науки принято датировать XV— XVI вв. и связывать с работами писателей-меркантилистов, в частности Д. Карафа (ум. в 1478 г.) и Ж. Бодена (1530-1597). В известной степени завершили оформление финансов в относительно самостоятельное направление научной мысли работы немецких камералистов XVII—XVIII вв., в частности фон Секендорфа (1626—1692), Ф. Юсти и И. Зонненфельса (1733—1817) и др. Начиная с этого времени просматриваются два основных направления и развитии теории финансов, четко описанные классиком финансовой литературы XIX в. К.Г. Рауl, — английское и германское.
Если для английского направления исследований было характерно рассмотрение финансов как составной части общей экономической теории (А. Смит, Ж.-Б. Сэй. С. Сисмонди, Д. Рикардо, Дж.Ст. Милль), то германское направление рассматривало финансы как самостоятельную науку (либо как полноценную самостоятельную часть политической экономии). Если работы представителей первого направления хорошо знакомы российским читателям, то работы германских исследователей начала XIX современному российскому читателю практически неизвестны [90].
Однако вплоть до конца XIX в. основные вопросы теории финансов, равно как и вопросы налогообложения, рассматривались в значительной мере в рамках общей экономической теории. При этом представление о налогах на протяжении рассматриваемого исторического интервала различалось у разных авторов и периодически менялось [91].
Вторая половина XIX в. характеризуется еще более выраженным разграничением в направлении исследования тех явлений, которые мы сегодня относим к сфере финансов. С одной стороны — это маржиналистская революция с доминированием микроэкономических подходов в анализе, а с другой — выросшие отчасти на отрицании классических подходов, а отчасти на их развитии марксизм и немецкая историческая школа. Если в рамках маржинализма финансовая проблематика в этот период не получила широкого освещения, то в рамках немецкой исторической школы эти вопросы рассматривались довольно активно с акцентом на их социальной составляющей.
Российская экономическая мысль и ее «финансовое» крыло и XIX в. развивались под сильным влиянием именно этих двух направлений западных экономических течений. В известной степени это было связано вообще с доминированием экономических и культурных связей России этого периода именно с Германией (германскими княжествами) и наличием определенных противоречий в отношениях с Англией. Элементы (или отдельные признаки) маржинализма в отечественной экономической мысли принято связывать в основном с влиянием австрийской экономической школы на работы П. Струве (что является скорее исключением, чем правилом). Существует мнение, что маржинализм остался незамеченным российской экономической наукой [92]. О степени влияния маржинализма на российскую экономическую мысль того периода отчасти можно судить по высказыванию С. Франка, который отмечал, что «все развитие теории политической экономии в последние 20—30 лет прошло незамеченным для нас...; учения Кейнса, Менгера, Бем-Баверка, Джевонса, Маршалла и многих других остались до сих пор китайской грамотой для огромнейшей части нашей образованной публики...» [93]. Хотя категоричность этого утверждения и оспаривается, тем не менее следует признать, что влияние маржинализма в России было незначительно по сравнению с другими научными школами.
Именно в этот момент формируется разрыв в направлениях развития отечественной и западной экономической мысли, который не мог не сказаться и на формировании базовых концепций финансовой науки. Так, западная экономическая мысль далее базируется на методологии индивидуализма и теории предельной полезности, а российская экономическая наука сосредоточивается на марксизме с его классовым подходом, анализе явлений хозяйственной жизни с национально-государственных позиций, что было свойственно немецкой исторической школе. То есть постепенно побеждает не индивидуализированный, а некий общественный подход и социальные оценки экономических явлений и процессов. Именно эта комбинация направлений экономической мысли оказала чрезвычайно существенное, чтобы не сказать решающее, влияние на формирование отечественной финансовой науки.
Соответственно, в рамках этих различающихся подходов идет и дальнейшее исследование теории налогов. С одной стороны, это использование предельных оценок, подходы с точки зрения позиции индивида, а с другой — общественные оценки, описательность и историческая конкретность.
Существенное влияние на российскую финансовую мысль оказали также работы итальянских авторов JI. Коссы и Ф. Нитти, переведенные на русский язык на рубеже XIX—XX вв. Заметим, что и конце XIX в. получила свое развитие и научное признание итальянская школа государственных финансов (М. Панталеоне, У. Maццола, А. де Вити де Марко), которая, хотя и использовала в своих работах предельные оценки, однако акцент все-таки делала на описании конкретных явлений во всем их многообразии, что роднило данное направление с немецкой исторической школой и привлекало к этим работам внимание российских ученых этого периода. Так, У. Маццола (1863—1899) впервые дал определение общественных благ, а А. де Вити де Марко (1858-1943) принято считать основателем теории «общественных финансов» как самостоятельной науки.
Именно этими авторами впервые было сформулировано положение о коллективных потребностях, а роль финансовой науки связывалась ими с феноменом удовлетворения коллективных потребностей. Эти потребности удовлетворяются услугами, полезность которых чувствуется всеми жителями и по самой природе своей неделима. Отсюда и определение налога как той части богатства, которую граждане принудительно отдают государству и местным общественно-правовым органам на цели удовлетворения коллективных потребностей [94]. Положение о коллективных потребностях и услугах, их удовлетворяющих, является краеугольным камнем современной теории государственных финансов (финансов общественного сектора). Такое понимание финансов было господствующим для экономической литературы всего Старого Света. Так, в определении T. Косса, «финансовая наука есть теория государственного хозяйства» [95].
Этот подход к определению предмета финансов был господствующим на начальных стадиях относительно самостоятельного существования финансовой науки. Так, уже у К.Г. Рау в работе, изданной в Германии в 1832 г., мы находим, что под финансами следует понимать науку «о лучшем устройстве правительственного хозяйства или о лучшем способе удовлетворения государственных потребностей материальными ценностями...» [96]. И. Горлов (1845) считает, что «наука ... рассуждающая о получении и употреблении средств для удовлетворения государственных потребностей, есть философия финансов» [97]. И.И. Янжул (1898) называет науку о финансах наукой о государственном хозяйстве и отмечает, что она имеет своим предметом «исследование способов наилучшего удовлетворения материальных потребностей государства» [98]. И наконец, И.Х. Озеров (1923) дает следующее определение финансов: «Финансовая наука изучает финансовое хозяйство, т.е. совокупность отношений, которые возникают на почве добывания союзами публичного характера материальных средств...» [99].
Список известных авторов и перечень цитат с определением финансовой науки как науки о государственном хозяйстве (в том или ином виде) можно продолжать довольно долго. Существенным обстоятельством здесь является то, что в большинстве случаев в круг вопросов, изучаемых финансовой наукой, не включались государственные расходы — финансовая наука «принимает эти расходы как величину данную, и от нее уже исходит, признавая необходимость покрытия этих расходов собираемыми доходами» [100]. Крайне неохотное включение вопросов государственных расходов и состав предмета финансовой науки в этот период наложило серьезный отпечаток на весь ход последующих исследований в финансовой сфере.
Существенной особенностью финансовой науки в России (и в Германии, в первую очередь Пруссии) в XIX и XX вв. было ее развитие в непосредственной связи с правом, точнее с финансовым правом. Так, профессор В.А. Лебедев фактически читал один и тот же курс под различными названиями: «Финансовое право», «Теория финансов», «Теория финансов и русское финансовое право». Такой подход к проблеме финансов не мог не отразиться на содержании науки и тех дисциплин, которые преподавались в российских университетах на ее основе. В рамках теории финансов рассматривались такие вопросы, как государственные доходы, включающие промышленные доходы правительств, регалии, доходы от пошлин, налоговые доходы (подати), при этом доходы классифицировались на обыкновенные и чрезвычайные; вопросы государственного долга и др. Государственные расходы появляются в составе предмета исследования именно в работах (лекциях) В.А. Лебедева как постановка проблемы государственных потребностей, определение которых предшествует определению государственных доходов.
Специфика большинства работ этого периода (как российских, так и зарубежных) в рамках описываемого научного направления привносится исследованием национального законодательства и данной области и фактического положения дел с формированием доходов и расходов государственных бюджетов различных стран. В пристальном внимании к национальным особенностям сказывалось влияние исторической школы, которая требовала точного и достоверного знания конкретных условий, подчеркивала важность статистических наблюдений. В значительной мере данная традиция продолжается и в современных работах большинства российских авторов по проблемам финансов и налогов, последних, правда, в меньшей степени.
Таким образом, в начале XX в. наука о финансах фактически представляла собой то, что сегодня мы имеем в виду, когда говорим о государственных финансах, а именно государственные расходы, государственные доходы (обыкновенные доходы, чрезвычайные доходы), государственный кредит (госзаймы).
Понятия «финансы» и «государственные финансы» по сути совпадали и использовались как синонимы.
Ни о каких финансах, кроме государственных, речь не шла.
Даже если мы обратимся к работам, посвященным финансам на начальных этапах советского периода, таких авторов, например, как Н.К. Меньков (1924), Д. Боголепов (1925), А.И. Буковецкий (1929), то и здесь речь идет все о тех же проблемах государственных финансов. Большая часть работ этого периода базировалась на достижениях дореволюционной науки, и лишь немногое было привнесено в постреволюционное десятилетие.
Новое представление о том, что такое финансы и какова суть налогообложения, стало складываться уже к началу налоговой реформы 1930—1931 гг. и нашло свое отражение в учебнике «Финансы СССР» под редакцией В.П. Дьяченко [101], вышедшем в свет и 1933 г. Начиная с этого момента в отечественной литературе просматривается постепенное расширение представления о финансах за пределы собственно государственных финансов, что было связано с национализацией экономики и включением оборота финансовых ресурсов национализированных (государственных) предприятий в оборот государственных, и в первую очередь бюджетных ресурсов. Просматривается следующая логика развития событий. Финансы — это государственное хозяйство, национализированный (обобществленный) сектор представляет собой часть государственного хозяйства, а значит, и формирует предмет финансовой науки.
В этих условиях национализированный (или обобществленный) сектор органически включается в предмет исследования теории финансов, поскольку в его рамках формируются и образуются денежные фонды государства. «Здесь (в СССР) вся крупная промышленность национализирована, изъята из рук частных предпринимателей и, таким образом, как промышленность государственная входит в круг финансового хозяйства» [102]. Необходимо отметить, что уже в начале 30-х гг. XX в. возникают работы, посвященные практическим вопросам организации финансовой деятельности государственных предприятий и использующие термин «финансы промышленности» [103]. В учебнике «Финансы и кредит СССР» 1938 г. самостоятельная глава посвящена вопросам организации финансов отраслей народного хозяйства. Ключевыми проблемами здесь являются хозрасчет, основные и оборотные фонды предприятий, амортизационный фонд и его использование, образование и использование накоплений, отраслевые финансовые планы и др .[104]
Первоначально оборот денежных средств вне общественного сектора, т.е. в рамках частного сектора, еще не рассматривается в качестве предмета финансовой науки, однако постепенно с сужением данного сегмента и изменением отношения к нему как явлению временному и отчасти переходному он также начинает рассматриваться как составная часть предмета финансовой науки.
Тем не менее в советской экономической мысли еще довольно долго сохраняется, хотя и в неявном виде, идея о связи финансов с государством. Так, по совершенно другому поводу (в рамках дискуссии о том, являются ли финансы элементом базиса или надстройки) еще в 1961 г. указывается, что «финансы, безотносительно к конкретной общественно-экономической формации, обусловлены существованием (функциями) государства, т.е. надстроечным элементом» [105]. Фактически распространение понятия «финансы» мл весь тот круг отношений, который мы сегодня понимаем под этим термином, происходит в результате огосударствления экономики советского типа.
К середине XX в. в отечественной экономической литературе в общем и целом уже складывается то определение предмета финансовой науки и понятия финансов, которым мы пользуемся и в настоящее время. Так, под финансами начинают пониматься «осуществляемые посредством оборота денег экономические отношения (денежные отношения), в результате которых образуются и используются централизованные (общегосударственные) и децентрализованные (предприятий, организаций и учреждений) фонды денежных средств» [106]. Такое определение финансов с незначительными его корректировками используется и поныне в большинстве традиционных отечественных учебников. Это определение расширило понятие финансов за пределы государственных финансов по сравнению с российской научной традицией XIX — начала XX в. и советской традицией вплоть до конца 40-х гг. прошлого века.
Распространение понятия финансов на денежные фонды предприятий обосновывалось тем, что в условиях социализма предприятия (организации и учреждения) являются объектами государственной собственности, поэтому экономические отношения, связанные с формированием и использованием их фондов денежных средств, органически входят в состав финансов. На этом основании постановка вопроса о финансах предприятий и отраслей народного хозяйства считалась правомерной исключительно для социалистической модели хозяйствования и неприменимой для условий капитализма.
Однако, поскольку все-таки имело место различие между государственными финансами в части системы отношений в рамках бюджета и теми финансами, которые относились к обороту денежных средств государственных предприятий, возникла необходимость их разграничения. Отсюда возникает вопрос о разграничении собственно государственных финансов, понимаемых как оборот фондов денежных средств в бюджетной сфере (централизованные фонды денежных средств), и финансов предприятий (децентрализованные фонды денежных средств).
Развитием данной концепции (подхода к определению понятия) финансов является сформировавшееся в современной российской традиционной теории финансов членение финансов на государственные (или общественные) финансы, финансы предприятий (и отраслей экономики) и финансы населения, а также выделение и качестве самостоятельного блока вопросов международных финансов.
В результате подобной трансформации государственные финансы из сути предмета финансов становятся лишь частью этого предмета. Впоследствии в советской экономической литературе появляются уже постановки о финансах капиталистических стран (под которыми первоначально понимались лишь финансовые ресурсы бюджетной сферы капиталистических стран), международных финансах и т.д. В итоге сегодня мы имеем следующую картину предмета финансов, представленную в том или ином виде в основных российских учебниках по данной дисциплине и фактически утвержденную образовательным стандартом.
Раздел «Финансы» включает следующие основные позиции: сущность и функции финансов; основы использования финансов в общественном воспроизводстве; финансовая политика, управление финансами, финансовое планирование и прогнозирование; финансовая система страны; принципы организации финансов экономических субъектов в разных сферах деятельности; государственные и муниципальные финансы; государственный и муниципальный кредит; внебюджетные фонды; роль финансов в развитии международного сотрудничества и некоторые другие вопросы.
Если попытаться схематично проследить становление в зарубежной экономической литературе того соотношения между понятиями «финансы» и «государственные финансы», которое сегодня сложилось в рамках господствующего направления экономической мысли, то представляется, что можно выделить следующие основные линии развития [107]. Строго говоря, сегодня в зарубежной экономической литературе (англоязычной в первую очередь) термин «финансы» можно встретить либо в его бытовом или повседневном значении для обозначения «фондов из любых источников, предназначенных для осуществления любых затрат» [108], либо дли обозначения раздела такой научной дисциплины, как экономике, где речь идет о «теории финансов».
На основе достижений итальянской школы государственных финансов, использовавшей инструменты предельного анализа и сформировавшей теорию цены для изучения бюджетного процесса и соотношения спроса и предложения на рынке коллективных или общественных благ, развиваются такие направления, как экономическая теория благосостояния, представленная работами В. Парето и А. Пигу, стокгольмская школа — работы К. Виксели, а позднее и теория общественного выбора. Так или иначе, эти на правления научной мысли в сочетании с более поздними достижениями в области макроэкономики сформировали методологические основы той модели теории государственных финансов, кото рая сложилась к середине XX в. и была представлена работами Р.А. Масгрейва (1959), Дж. Стиглица (1986) и др. Сегодня к числу признанных классиков теории общественных (государственных) финансов смело можно отнести не только вышеназванных автором, но и А. Вагнера, М. Панталеоне, У. Маццолу, П. Леруа-Болья, Э. Линдаля, Ф. фон Визера и некоторых других. [109] Большинство из этих имен хорошо знакомо российскому читателю.
В современных работах данного направления рассматриваются не столько налоги как таковые, сколько влияние того или иного налога или проводимой налоговой политики на различные аспекты экономической активности и экономическое положение хозяйствующих субъектов (индивидов и фирм). Здесь просматривается довольно четкое разделение в исследовании вопросов налоговой политики как макропроцесса, которое имеет место в рамках раз личных направлений экономической мысли. Наиболее широкую известность (и практическое признание, воплощенное в конкретных инструментах налоговой политики отдельных стран) в различные исторические отрезки имели работы, относящиеся к кейнсианству, «экономике предложения», монетаризму, неокейнсианству.
Использование неоклассической методологии и предельного анализа с его акцентами на исследовании поведения индивида и фирмы сформировало к настоящему времени относительно независимое от основного блока общеэкономических теорий научное направление, называемое «теорией финансов». Конец 50-х — начало 60-х гг. XX в. были ознаменованы завершением процесса «отпочкования» от прикладной микроэкономики относительно самостоятельного направления — современной теории финансов. Это направление в экономической литературе представлено несколькими относительно самостоятельными блоками, которые положены в основу широкого спектра прикладных инструментов анализа и управления.
В рамках данного направления под финансами понимается наука, изучающая рынки капитала, а также предложение капитальных активов и ценообразование на них [110]. К числу блоков теории финансов следует отнести такие, как: модель оценки стоимости финансового актива Дж. Вильямса; работы Г. Марковица, заложившие основы современной теории инвестиционного портфеля; модель оценки доходности финансовых активов CAMP (У. Шарп, Дж. Линтер, Дж. Моссин); теория арбитражного ценообразования; теория ценообразования опционов, теория преференций состояний а условиях неопределенности (Дж. Хиршмофер); теория взаимосвязи цены финансовых активов и информации, циркулирующей на рынке (Ю. Фома); теория структуры капитала и цены источников финансирования (Дж. Вильямс, Д. Дюран, Ф. Модильяни, М. Миллер) [111].
В рамках этих исследований вопросы налогообложения играют существенную, но второстепенную роль. Налоги в этих моделях рассматриваются как один из важных, но внешних факторов, воздействующих в большей или меньшей мере на поведение экономических агентов. Это и влияние налогообложения прибыли (доходов) и капитала на стоимость финансовых активов и их структуру, влияние налогообложения на финансовую политику фирмы и многие другие проблемы. Это направление научной мысли исповедует традиционный для неоклассики микроэкономический подход, и соответственно, вопросы налогообложения здесь исследуются с точки зрения того влияния, которое различные налоговые схемы оказывают на экономических агентов. Вопросы макроэкономики и воздействия различных налоговых режимов на формирование доходов бюджетов находятся за пределами анализа. Эти вопросы рассматриваются, как это было показано выше, с одной стороны, в рамках теории государственных финансов, сформированной в значительной мере на базе той же неоклассической методологии, но примененной уже к макропроцессам, а с другой — в работах большинства научных школ макроэкономического направления.
Подводя итоги сказанному выше, заметим, что традиционно российский подход к определению круга явлений, составляющих предмет финансовой науки, довольно близок к своему зарубежному аналогу. Так, если в рамках первого речь идет о формировании и использовании фондов денежных средств, то во втором — о рынках капитальных активов во всем их многообразии. При таком подходе предмет отечественной теории финансов оказывается несколько шире того, что рассматривается как таковой западной традицией. При этом если последняя позволяет рассматривать этот предмет с использованием методологически единого подхода - условно назовем его рыночным, то российская предполагает двойственность подхода, поскольку включает два сегмента — как рыночный, так и нерыночный (государственные финансы). Это является следствием того, что государственные финансы являются полноправным блоком в рамках российской традиции и не включаются в состав микроэкономической «теории финансов», поскольку находятся за пределами собственно рынков капитальных активов. При этом некоторые частные вопросы государственных финансов все-таки попадают в поле зрения этой теории, но лишь в той мере, в какой государство участвует в функционировании рынков или пользуется их результатами.