Виды административно-правовых норм.

По целевому назначению:

· регулятивные – содержащие правила созидательной, нормальной деятельности;

· охранительные – призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений.

И соответственно административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполнительной власти и ее охранительную деятельность.

По содержанию (порядку реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений) – материальные и процессуальные:

· Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей, прав, а также ответственность участников регулируемых общественных отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус. Например, ФЗ-79 «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 определяет государственную службу в качестве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Эта норма статична, т. к. лишь фиксирует возможность приобрести охарактеризованный в ней в общей форме статус государственного служащего.

· Процессуальные административно-правовые нормы по своему назначению определяют (регламентируют) процедуру или порядок реализации обязанностей и прав, устанавливаемых нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. В частности, они определяют порядок поступления на государственную службу и ее прохождения.

По методу воздействия на субъекты отношения:

· обязывающие, т.е. содержащие юридическое предписание действовать в предусмотренных нормой условиях должным образом. Например, для совершения определенных видов работ необходимо получить лицензию (официальное разрешение); при приеме на государственную службу соответствующие должностные лица обязаны издать приказ; возникающее коммерческое объединение обязано пройти государственную регистрацию в органах юстиции и т.п.;

· запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Например, общим является запрещение действий (бездействия), подпадающих под признаки административных правонарушений (КоАП РФ); запрещается рассмотрение жалобы должностным лицом, чьи действия являются предметом жалобы гражданина и т.п.;

· уполномочивающие (дозволительные), т.е. предусматривающие возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Налицо разрешение, дающее возможность выбора того или иного варианта действий (бездействия), но в рамках определенного правового режима, создаваемого данной нормой. Например, гражданину предоставлена возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав и свобод в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностных лиц). Если речь идет, например, о должностных лицах, то применительно к ним дозволительные нормы означают самостоятельный выбор определенного варианта поведения, но не произвольного, а одного из предлагаемых данной нормой.

Так, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные полномочия, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных административно-правовой нормой меру административного принуждения. Например, должностные лица Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) при осуществлении государственного контроля за соблюдением природоохранительного законодательства вправе давать обязательные предписания по устранению обнаруженных нарушений законодательства; ограничивать или приостанавливать хозяйственную или иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства; давать предписания о прекращении финансирования этой деятельности; рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды; аннулировать лицензии; запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением экологических норм и т.п. Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые, по мнению полномочного должностного лица, являются наиболее эффективными.

· стимулирующие (поощрительные), т.е. обеспечивающие должное поведение с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия на участников регулируемых управленческих отношений (например, налоговые или иные льготы, применение льготного кредитования и т. д.).

· рекомендательные, т. е. дающие возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач (например, рекомендации по наиболее эффективной организации работы государственных налоговых инспекций по применению санкций за нарушения налогового законодательства).

По предметам действия:

· по действию в пространстве (территориальному масштабу): общефедеральные, действующие на территории субъекта РФ или региона, межотраслевые, отраслевые, локальные (внутриорганизационные)

Действие административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего акт.

· по кругу лиц: общеобязательные для всех субъектов, для специальных субъектов (отдельных групп лиц)

По кругу физических лиц действие административно-правовых норм связано с распространением устанавливаемых ими правил на всех граждан либо на отдельные их группы (военнослужащие, беженцы, работники определенного министерства и т.д.) – это так называемые специальные субъекты.

По юридической силе:

· законодательные акты

· подзаконные акты – могут содержаться в указах Президента, постановлениях Правительства, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.

Решения Конституционного и других судов имеют большую юридическую силу, чем подзаконные акты и даже законы.

По сроку действия:

· временные. Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Срочная норма, если её досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает заранее названная дата.

· постоянные. Постоянные нормы действуют неопределенное время, срок их действия заранее не определяется, они имеют силу до тех пор, пока не будут отменены.

 

Источники административного права

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права Российской Феде рации. В их числе нормативные акты органов законодательной (пред­ставительной) власти, органов исполнительной власти, а также раз­личного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т.п.

К числуисточников административного права относятся;

1. Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из со держащихся в ней общих норм имеют прямую административно-пра­вовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органон исполнительной власти (ст. 77, 110—117), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации (ст. 71—73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24—25, 27, 30—35) и т.д. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.

2. Административно-правовые нормы содержатся также в законо­дательных актах. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации. В качестве примера можно назвать Федераль­ные Законы: от 14 апреля 1995 года “Об общественных объединениях”1; от 31 июля 1995 года “Об основах государственной службы Российской Федерации”2; от 12 августа 1995 года “Об общих принципах организации местного самоуправления”; от 22 августа 1996 года “О высшем и послевузовском профессиональном образова­нии” и т.п.

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и рес­публиканском уровнях, как это было и раньше, но и представитель­ными органами государственной власти всех субъектов федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

3. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции Российской Федерации), а также утверждаемые его указами поло­жения (например, Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденное 3 октября 1994 года).

Принципиальное значение имеют указы Президента: от 17 марта

1997 года “О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти”; от 25 июля 1996 года “О мерах по обеспе­чению государственного финансового контроля в Российской Феде­рации”.

4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федера­ции (ст. 115 Конституции Российской Федерации). Примером норма­тивных актов Правительства могут служить постановления: от 24 де­кабря 1994 года “О лицензировании отдельных видов деятельности”; от 12 января 1996 года “Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации” и т.п. Правительство также утвер­ждает различного рода нормативные акты типа правил или поло­жений, являющихся источниками административного права. Им ут­верждены: Положение о воинском учете; Правила учета дорожно-транспортных происшествий; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации; Правила регистрации без­работных граждан и т.д.

Однако, необходимо иметь в виду, что вопреки принципам разде­ления властей постановления Правительства по-прежнему относят к числу законодательных актов, что не соответствует их юридической природе.

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источником административного права служат нормативные акты государст­венных комитетов, министерств, комитетов и служб Российской Феде­рации.

6. На республиканском уровне роль источников административного права выполняют Конституции республик, их законодательство, президентские (там, где таковые избраны) и правительст­венные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.

7. В краях, областях, городах федерального значения, автоном­ных областях и округах источниками административного права помимо законодательных актов служат уставы субъектов федерации, а также издаваемые органами государственной власти и государствен­ного управления этих образований нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав администрации).

8. Источниками административного права являются также нор­мативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации),

9. Административно-правовые нормы могут найти свое выра­жение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

10. Наконец, источниками административного права внутри организационного характера можно назвать нормативные акты руко­водителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых хаотичных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во мно­гом это объясняется его многопрофильностью. Во всяком случае советская юридическая наука не смогла выработать достаточно четких подходов к его систематизации,

В современных же условиях административное право отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификации). После распада СССР Россия фактически стала создавать новую систему административного права, многие аспекты которой оказались, однако, концептуально не продуманными. Естест­венно, что это существенно тормозит ее реальное совершенствование. Новая Конституция Российской Федерации создает прочную право­вую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам органи­зации и функционирования механизма исполнительной власти, упо­рядочение обильного массива действующих административно-право­вых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречащих друг другу.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действу­ющего российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы ма­териального и процессуального административного права. Но это — лишь частичная кодификация. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план выдвигается задача систе­матизации административно-правовых норм, приведения их в соот­ветствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой экономической реформы, с институтами, закрепленными в новой российской Конституции. Разумеется, что при этом требуется сущест­венное обновление соответствующего, административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробе­лов в административно-правовом регулировании управленческих об­щественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (например, в Водном, Таможенном Кодексах Российской Федерации). Их можно было бы свести в единый кодификационный акт типа Основ административного законодательства Российской Федерации, на базе которых была бы возможной проблемная (отраслевая) кодификация типа той, которая осуществлена в отношении норм по борьбе с административными правонарушениями. Но ситуация усложняется в связи со значительным расширением объема и масштабов законотворческой деятельности. При этом Конституция Российской Федерации относит административное и административно-процессуальное право к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Налицо — многоступенчатость законодательства, что не может не сказаться на попытках сформировать единые для всей страны правовые основы государственно-управленческой деятельности. С учетом разделения властей было бы обоснованным отказаться от (фрагментар ного включения в законы, посвященные организации и деятельности представительных органов государственной власти, норм, отно­сящихся к органам исполнительной власти.

Таким образом, очевидны перспективы работ по систематизации административного права, связанные с решением глобальной задачи становления прочных основ российского правового государства.

 

Источники: