Лиссабонский договор: как меняется Европейский союз

Кавешников Николай Юрьевич – заведующий Центром политической интеграции Института Европы РАН, доцент МГИМО(У).

1 декабря 2009 г. вступил в силу Лиссабонский договор, завершивший мучительную череду реформ в системе Европейского союза. Этот документ – не желанное дитя общих целей и стремления к европейскому единству, а скорее плод необходимости, появившийся на свет из-за провала Конституции ЕС. В чем отличия Лиссабонского договора? Какие новшества он вносит в практику функционирования ЕС? О чем свидетельствует? Как скажется на перспективах европейской интеграции, на эффективности и потенциале Евросоюза? Суть и значение Лиссабонского договора анализирует заведующий центром Института Европы РАН Н.Кавешников.

1 декабря 2009 г. вступил в силу Лиссабонский договор (ЛД). Закончилась мучительная череда институциональных реформ, которые шли в Евросоюзе с середины 1990-х годов. Достаточно вспомнить основные вехи этого процесса: Амстердамский договор 1997 г., Ниццкий договор 2000 г., Конституция ЕС 2004 г. и Лиссабонский договор 2007 г. Если бы Евросоюз был государством, то пришлось бы сказать, что каждые три-четыре года менялась конституция этого государства. В истории редко найдешь примеры такой конституционной нестабильности. Хотя определенное оправдание этому есть – за двадцать лет принципиально изменился и сам Евросоюз: число входящих в него стран выросло с 12 до 27, введена единая валюта, помимо экономической интеграции идет (пока не очень успешно) процесс интеграции внешней политики и создания политического союза.

Для понимания роли и значения Лиссабонского договора прежде всего отметим, что он – не желанное дитя общих целей и стремления упрочить европейское единство, а скорее пасынок или плод необходимости, появившийся на свет из-за провала Конституции ЕС.

На референдуме 29 мая 2005 г. во Франции 54,9% французов проголосовало против ратификации Конституции ЕС. Через два дня, 1 июня, свое «нет» сказала Голландия: 61,7% «против» при очень высокой для страны явке (63%). Прецеденты, когда народ отказывался поддержать интеграционные планы политиков, еще раньше были в Дании (1993 г.) и Ирландии (2001 г.). Малым странам хватило небольших уступок, чтобы их правительства с готовностью провели повторные референдумы, давшие «правильный» результат. С Францией такой вариант пройти не мог. Как сказал один из французских депутатов в Европарламенте, «ни один президент Франции не согласится получить на сегодняшний обед вчерашний ужин!» [1].

В конце концов было решено изъять из текста Конституции ЕС те положения, которые кого-либо не устраивают, избавиться от «конституционного» пафоса, чтобы не раздражать приверженцев национального суверенитета, и представить новый документ как нечто техническое, не стоящее широкой общественной дискуссии. По сути, Лиссабонский договор – это Конституция lights. Ряд дополнительных исключений «шагов назад» был сделан в 2009 г., чтобы обеспечить положительный итог второго референдума в Ирландии [2].

Спектр оценок Лиссабонского договора чрезвычайно широк – от крайне негативных до хвалебных. Причем похвала и критика зачастую относятся к одним и тем же его положениям.

При анализе этого договора прежде всего встает вопрос: с чем его сравнивать – с ныне действующими учредительными договорами или с провалившимся Конституционным договором? С одной стороны, сами авторы ЛД уже на этапе подготовительных документов тщательно вычеркнули любые упоминания о Конституции ЕС, оформив его как набор поправок в действующие договоры. С другой стороны, большинство положений Лиссабонского договора повторяют нормы Конституции ЕС, а другие положения отражают реакцию на ее провал.

Дадим вначале краткий анализ нововведений, которые Лиссабонский договор вносит в действующие договоры [3], а затем покажем, почему ЛД знаменует собой шаг назад в интеграционном процессе, – какие именно положения Конституции ЕС были при его подготовке исключены или существенно трансформированы. Разумеется, мы не ставим задачи проанализировать все содержание Лиссабонского договора – нас интересуют лишь основные аспекты институциональной реформы [4].

Суть реформ

Как и в чем меняется реальная практика функционирования Евросоюза с вступлением в силу Лиссабонского договора?

1) Упразднена созданная в Маастрихте структура трех опор и, соответственно, прекратили существование Европейское сообщество и Евратом [5]. Европейский союз стал единственной интеграционной структурой и получил статус юридического лица, в том числе и широкую международную правосубъектность [6]. При этом сохранятся два учредительных договора: Договор о Европейском союзе и Договор о функционировании Европейского союза (так отныне называется Договор об учреждении Европейского сообщества). Союз стал более единым с точки зрения его функционирования. Однако отказ от трех опор не отменяет в ЕС разнообразия методов управления, особенно нараставшего в 1990-е годы. ЛД выделяет около 30 сфер компетенции, причем некоторые из них столь обширны, что распадаются на несколько отдельных частей. Так что реально ЕС состоял не из трех опор, а из 20-30 «опорок»; все они в той или иной степени сохранены ЛД. В подтверждение половинчатого характера отказа от структуры трех опор упомянем, что Суд ЕС по-прежнему лишен компетенции в сфере ОВПБ/ЕПБО и существенно ограничен в возможностях контролировать действия государств-членов, вытекающие из коммунитарных обязательств по поддержанию порядка, безопасности и законности.

2) ЛД дает четкий и исчерпывающий перечень компетенций Евросоюза, внося ясность в один из самых запутанных вопросов европейской интеграции. При составлении этого перечня существенную роль сыграла обеспокоенность ряда стран в связи с беспрецедентным расширением полномочий ЕС. (В 1990-е годы все шире распространялось мнение, что сферы компетенции Сообщества вообще ничем не ограничены [7]). Однако разработанная в ЛД классификация полномочий вносит ясность, но не ведет к фундаментальному перераспределению компетенций. Более того, авторы ЛД не справились даже с поставленной задачей четкого разграничения полномочий ЕС и государств-членов.

ЛД предусматривает пять типов компетенции ЕС: исключительная; совместная; координирующая; полномочия действовать в целях поддержки, координации или дополнения действий государств-членов; специфическая компетенция в сфере ОВПБ/ЕПБО. Четко определено, к какому типу относится каждое направление политики ЕС.

По сути, данная типология не расширяет, а лишь фиксирует исторически сложившийся объем компетенции ЕС. Лишь в двух сферах Евросоюз получает новые полномочия, да и то не очень отличающиеся от имеющихся ныне: в энергетической политике и в вопросах борьбы с глобальным потеплением климата.

3) Европейский совет в полной мере стал институтом ЕС. Хотя он и выведен за рамки законодательного процесса, его решения из политических деклараций фактически превращаются в нормативные акты ЕС. Эти решения теперь принимаются не консенсусом, а голосованием. Впрочем, Совет министров имел такое право давно, но пользовался им чрезвычайно редко. И теперь вряд ли Европейский совет будет активно использовать процедуру голосования. В определенной степени решения Европейского совета подпадают под контроль Суда ЕС.

Главное то, что Европейский совет получил постоянного руководителя. Вместо чехарды сменяющих друг друга каждые полгода председательств учрежден пост председателя Европейского совета (его по ошибке часто называют президентом Евросоюза), который будет избираться на 2,5 года с возможностью переизбрания. Это должно способствовать эффективности и последовательности работы Европейского совета и всего ЕС. Однако данная реформа, как и большинство других в Евросоюзе, страдает непоследовательностью: сохранена ротация председательств в Совете министров. Как эти две руководящие структуры будут координировать свою деятельность, покажет будущее. Введение поста председателя Европейского совета создаст и другую проблему: он неизбежно оттянет на себя часть функций председателя Европейской комиссии и в целом ослабит Комиссию.

4) Два новых момента имеют определяющее значение для эффективности функционирования Совета министров в качестве законодателя – это отказ от права вето и изменение системы голосования квалифицированным большинством (ГКБ).

Расширение сферы ГКБ было одной из наиболее значимых тенденций развития ЕС в 1990-е годы. Эта тенденция была обусловлена синхронным действием двух факторов. Во-первых, Маастрихтский и (в меньшей степени) Амстердамский договоры значительно расширили компетенцию Евросоюза. Во-вторых, уже в ЕС-12/15 стала очевидной невозможность эффективной политики на основе единогласного принятия решений. Положение еще более обострилось бы после расширения – в составе 25/27 государств достичь компромисса и вовсе нереально. Если бы сфера ГКБ не была расширена, это означало бы, по сути, сокращение компетенции Сообщества, поскольку при сохранении принципа единогласия многими его полномочиями нельзя было бы воспользоваться.

Лиссабонский договор - очередная ступень в процессе постепенного отказа от права вето; процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов распространилась еще на 51 область. Однако цифру 51 следует воспринимать без экзальтации - по преимуществу речь идет не о широких сферах деятельности, а об отдельных вопросах. В неприкосновенности остались классические «красные линии» – в частности, право вето сохраняется в сфере ОВПБ/ЕПБО, социальной политике, налоговой политике, в вопросах борьбы с финансовыми нарушениями, в сотрудничестве по вопросам уголовного права и ключевых аспектах экологической политики.

Что касается механизма голосования квалифицированным большинством, то его реформа была самым сложным из стоявших на повестке дня вопросов, поскольку речь шла о степени влияния отдельных государств-членов. Ныне действующий «ниццкий» механизм голосования в Совете был подвергнут критике практически сразу после подписания Ниццкого договора – как чрезмерно сложный и не обеспечивающий баланса между странами. Лиссабонский договор подтверждает решительный шаг, сделанный при разработке Конституции ЕС, отменяя всю систему взвешенных голосов. Решения в Совете будут приниматься, если «за» проголосовали более 55% стран (числом не менее 15), представляющих, как минимум, 65% населения Союза. Однако эта система начнет применяться с 2014 г., а в полную силу заработает только после 2017 г. (в 2014–2017 гг. любая страна может потребовать применять не «двойное большинство», а правила Ниццкого договора).

5) ЛД первоначально предусматривал такую необходимую для повышения эффективности деятельности ЕС меру, как реформа Комиссии. Однако из-за провала первого референдума в Ирландии эта реформа была отменена (см. ниже). Фактически ЛД вводит в деятельность Комиссии лишь одно значимое изменение: председатель Комиссии получает dejure полную свободу в распределении портфелей членов Комиссии. Однако defacto он по-прежнему связан политическими соображениями и необходимостью учитывать «пожелания» стран-членов.

6) В определенной степени усиливается роль Европарламента. Процедура совместного принятия решения будет применяться примерно к 80 переданным в компетенцию ЕС вопросам (в настоящее время – 37). Кроме того, Европарламент отныне на равных с Советом министров будет иметь право участвовать в утверждении бюджета ЕС.

7) Национальные парламенты встраиваются в процесс принятия решений в ЕС. Они получают возможность осуществлять мониторинг законодательных предложений Комиссии с целью контроля за соблюдением принципа субсидиарности. Если в течение восьми недель после обнародования предложения Комиссии более трети парламентов стран ЕС заявят, что оно не соответствует принципу субсидиарности, и представят обоснование этого, такое предложение должно быть пересмотрено (так называемый механизм «желтой карточки»).

8) Среди отдельных направлений политики ЕС в наибольшей степени реформирована ОВПБ/ЕПБО. Укрепление ОВПБ является необходимым условием превращения ЕС в «силу, стремящуюся изменить направление мировой политики... и ограничить глобализацию моральными рамками» [8]. В этой связи особое значение имеет учреждение поста избираемого на 2,5 года председателя Европейского совета. Это имеет особое значение для внешней политики, поскольку она до сих пор осуществляется на основе межправительственного сотрудничества. Введен также пост высокого представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, которому передаются все функции и полномочия высокого представителя по ОВПБ и комиссара по внешним связям. В его подчинение переходит служба внешних сношений, включая все посольства ЕС в третьих странах и при международных организациях [9]. Он будет постоянно председательствовать в Совете министров иностранных дел. Правда, этот высокий представитель одновременно подчинен председателю Комиссии и Европейскому совету, что может существенно осложнить его деятельность.

Как и ожидалось, ОВПБ/ЕПБО сохранилась в своем нынешнем виде – как форма межправительственного сотрудничества. Но все же в этой сфере произошли серьезные изменения. В ЛД не только подтверждена возможность превращения ЕПБО в общую оборону, но и появилось положение об обязательности совместных действий по отражению агрессии против одного из государств-членов. Однако, учитывая серьезные разногласия по целому ряду внешнеполитических вопросов, развитие ОВПБ/ЕПБО, скорее всего, будет происходить в формате постоянного структурированного сотрудничества, то есть с участием не всех 27 стран ЕС.

В целом проведенные реформы дают шанс, что внешняя политика ЕС станет если не единой, то более согласованной, что, при прочих равных условиях, будет способствовать усилению роли ЕС в мире.

Шаг назад

В то же время Лиссабонский договор представляет собой шаг назад по сравнению с Конституцией ЕС. Целый ряд существенных новелл Конституции исключен или обставлен серьезными оговорками. Остановимся лишь на наиболее значимых.

Во-первых, на наш взгляд, главное достижение Конституции ЕС заключалось в её символическом значении: в самом термине «конституция», в использовании «государственной» терминологии («европейский закон», «министр иностранных дел ЕС» и т.п.), в принятой символике (гимн, флаг и девиз ЕС). Все это должно было способствовать созданию (именно созданию, а не возникновению) у населения чувства европейской идентичности. И все было тщательно вычищено из текста ЛД. Даже невинная символика показалась нежелательной; лишь 16 стран ЕС, особенно приверженные европейской идее, в отдельной декларации заявили, что будут считать указанные гимн, флаг и девиз символами Европейского союза. Текст Хартии фундаментальных прав также исключили из договоров, чтоб не проводить параллелей между ЕС и государством.

Во-вторых, в очередной раз сорвалась реформа Комиссии. Состав и порядок формирования Комиссии изначально были основаны на двух условиях, принципиально важных для ее позиций в системе институтов ЕС и ее легитимности: 1) в Комиссии участвует по крайней мере один представитель от каждого государства-члена; 2) Комиссия является относительно небольшой группой людей, способных действовать коллегиально. В связи с расширением ЕС стала очевидной невозможность сохранить оба эти принципа – надо было выбирать между национальными интересами и эффективностью. Реформирование Комиссии стояло в повестке дня и Амстердама, и Ниццы, и Конвента, но согласовать реформу не удалось до сих пор; в Лиссабонском договоре говорится лишь об обязательстве к 2014 г. сократить состав Комиссии и выработать систему ротации комиссаров. Но уже после подписания ЛД, для того чтобы обеспечить его ратификацию в Ирландии, от реформы Комиссии пришлось отказаться. Одна страна – один комиссар; принцип равного представительства опять получил приоритет над соображениями эффективности.

В-третьих, голосование квалифицированным большинством в Совете министров ограничено введением новой версии знаменитого Янинского компромисса. Если против решения выступает определенное число государств, то голосование не проводится, а переговоры продолжаются еще какое-то разумное время. Это дает возможность нескольким странам ЕС замедлить принятие решения, даже если эти страны не составляют блокирующего меньшинства.

Наконец, в отличие от Конституции ЕС, в тексте Лиссабонского договора отсутствует давно признанный юристами принцип верховенства права ЕС. Максимум, на что согласились евроскептики, – упомянуть его в отдельной декларации, да и то в весьма нечеткой формулировке: «согласно сформировавшемуся прецедентному праву Суда ЕС, договоры и право, принятое Союзом на основе договоров, имеют приоритет над правом государств-членов на условиях, установленных названным прецедентным правом».

Следует также упомянуть два важных случая, в которых Лиссабонский договор сделал шаг назад уже не в сравнении с Конституцией ЕС, а по отношению к существующему statusquo. Впервые предусмотрена возможность не только передачи Евросоюзу новых компетенций, но и возврата полномочий на национальный уровень. А фундамент единого внутреннего рынка утратил один из краеугольных камней: свобода конкуренции исключена из перечня целей ЕС. Учитывая телеологический характер толкования договоров, который практикует Суд ЕС, это может не только поставить под сомнение прогресс в «достройке» единого внутреннего рынка, но и способно размыть уже сложившиеся правила.

Долгосрочные последствия

Уже в ходе переговоров по Конституции ЕС государства-члены стремились не допустить углубления интеграционных процессов [10]. Подобные «оборонительные» действия получили широкое распространение в 1990-е годы. Можно упомянуть принципы субсидиарности и пропорциональности, законодательную технику минимальной гармонизации, различные формы дифференциации, подключение национальных парламентов к законодательному процессу ЕС. Все это и многое другое было в полной мере использовано при разработке Конституции. Да и главный конфликт Конституции – вокруг реформы системы квалифицированного большинства – связан с желанием Испании и Польши отстоять свое влияние не при принятии решений, а при их блокировании [11].

Еще более активные «оборонительные» действия начались после провала референдумов 2005 г. в ходе подготовки Лиссабонского договора. Их результатом стали исчезновение «государственной» риторики (применительно к ЕС), отмена новой системы актов вторичного права, возврат к «полуобязательному» статусу Хартии фундаментальных прав, отказ включить в текст Договора положение о примате права ЕС, отказ от проведения в обозримом будущем масштабной реформы Комиссии, отсрочка введения в действие «двойного большинства» в Совете, появление второго Янинского компромисса, многочисленные исключения из общих правил, которые буквально вырывали для себя отдельные страны ЕС.

Поможет ли Лиссабонский договор обеспечить легитимность Евросоюза в глазах граждан, преодолеть так называемый демократический дефицит? Никоим образом. Не случайно при разработке Договора существовал негласный консенсус – референдумов не проводить. И лишь Ирландия была вынуждена сделать это в соответствии с национальной конституцией.

Граждане по-прежнему ощущают себя не способными влиять на деятельность Евросоюза, что порождает апатию и даже раздражение. На каждые новые выборы в Европарламент приходит все меньше избирателей, летом 2009 г. явка составила лишь 43%. Еще по итогам выборов 2004 г. член КЕС от Швеции Марго Валльстрём заявила: «Эти итоги – четкий сигнал нашим политикам о том, что… мы должны медленнее двигаться вперед по пути европейской интеграции». Референдумы, когда они проводятся, все чаще дают отрицательный результат.

Причина тому – в смене поколений. Для пожилых жителей Западной Европы ЕС мог быть бюрократичным, недемократичным, мог быть источником множества правил, затрудняющих жизнь бизнесу, но они прекрасно помнили: главная заслуга Европейского союза – разрешение внутриевропейских противоречий, предотвращение еще одной войны в Европе. Смена поколений привела к обесцениванию тезиса об интеграции как средстве предотвращения военных конфликтов. С исчезновением «советской угрозы» отпал еще один очень сильный мотив интеграции. Для молодежи мир в Европе – состояние естественное, так же как свобода пересечения границ, возможность учиться за рубежом и т.д. А вот недостатки Евросоюза никуда не делись. Общественная поддержка интеграции стала основываться не на ценностных критериях (идеал мира в Европе), а на прагматичном подходе к эффективности ЕС, которая в глазах населения весьма невелика.

Именно Конституция могла бы стать прорывом – не столько с точки зрения реального углубления интеграции, сколько с точки зрения создания европейской символики. Подготовленный еще в 1994 г. доклад Хермана [12] упоминал необходимость создания фикции государственного суверенитета Союза. Конституция напоминала правительствам и гражданам государств-членов, что Европейский союз – это не только единый рынок, но и система политического управления, основанная на общепризнанных ценностях и принципах.

Наличие такого мощного символа «государственности» могло бы повлиять на самосознание населения стран ЕС. Ведь только из осознания единства может вырасти солидарность, при наличии которой не страшно оказаться в меньшинстве, когда принимаются решения, и не жалко отдавать деньги в региональные фонды, заранее зная, что они будут потрачены на благо другой страны. Но все получилось наоборот – провал Конституции дал евроскептикам возможность, опираясь на волю народа, убрать из текста все, что хоть как-то ассоциировалось с квазигосударственной природой ЕС.

Лиссабонский договор, формально сохраняя принцип институционального баланса между наднациональными и межправительственными элементами, сдвигает центр влияния в сторону межправительственных институтов: Европейского совета и Совета министров. Введение поста председателя Европейского совета; введение поста высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, хотя и имеющего двойную подчиненность, но более всего связанного с Европейским советом; подчинение этому высокому представителю службы внешних связей, что фактически привело к выводу из структуры Комиссии подразделений, ранее подчиненных комиссару по внешним связям, – вот лишь некоторые примеры этой тенденции. «Тектонический сдвиг» в пользу межправительственных институтов осознан всеми политическими акторами, а это дает возможность странам-членам еще более маргинализировать наднациональные институты ЕС.

Станет ли Евросоюз более эффективным? В определенной степени – да: возрастет эффективность и оперативность решения текущих, тактических задач. Однако ЕС не получает практически никаких новых полномочий, скорее наоборот. Помимо текста Лиссабонского договора и писаных правил функционирования ЕС, чрезвычайно важны ощущение общности судьбы, дух солидарности, который, как смазка в колесах бюрократического механизма, помогает объединить разнородные интересы 27 стран. Но именно этот дух солидарности в ходе переговоров 2003–2009 гг. стал жертвой национальных приоритетов.

Многие страны ЕС с радостью воспользовались провалом референдумов 2005 г., чтобы вычеркнуть из Лиссабонского договора те положения, с которыми они согласились на волне «конституционного энтузиазма». В этом растаскивании нововведений Конституции приняло участие подавляющее большинство стран ЕС. Переговорщики заботились прежде всего не о будущей эффективности Евросоюза как такового, а о сохранении влияния своих стран (распределении мест в Европарламенте, правилах голосования в Совете, наличии национальных представителей на ключевых постах) и свободе рук в жизненно важных для каждой конкретной страны сферах политики (праве вето).

Эрозия солидарности очевидна. Не случайно в последнее десятилетие все чаще в ЕС раздаются призывы к дифференцированной интеграции. Это означает: пусть те, кто хочет и готов, объединяются теснее и создают «твердое ядро», а прочие останутся на периферии. Чаще всего речь идет о создании «авангарда» в сфере юстиции и внешней политики, о более тесной координации экономической политики. В том же Лиссабонском договоре прописаны механизмы создания «твердого ядра». Возможно, очень скоро мы увидим то, что Стефан Коллиньон образно назвал «зданием политического союза (ядро) в саду политического союза (периферия)» [13]. Но это означает отказ от базового принципа европейской интеграции – совместного движения к общим целям. Для реализации этого принципа Евросоюз стал слишком велик и слишком разнороден; то, что было возможно в формате 6 и даже 15 стран, стало практически невозможно в формате 27.

Даст ли Лиссабонский договор Евросоюзу возможность играть более важную роль на мировой арене? Новые структуры и механизмы позволят более эффективно и последовательно исполнять принятые решения. Но само принятие решений по-прежнему требует единогласия. А ведь именно в вопросах внешней политики странам ЕС особенно трудно этого достичь. Характерно, что на пост «внешнеполитического лица» Евросоюза избран премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпей. Он мало известен на международной арене, но зато пользуется славой мастера компромиссов. В Бельгии, где между общинами фламандцев и валлонов имеются серьезные разногласия, политик просто вынужден владеть этим мастерством. Его назначение означает, что основной функцией председателя Европейского совета будет не внешнеполитическая деятельность, а гармонизация позиций стран ЕС.

Евросоюзу как интеграционной группировке более чем когда бы то ни было необходимы укрепление солидарности и готовность поступаться национальными интересами в пользу интересов общеевропейских, более эффективная и гибкая система управления, активная экономическая политика и повышенное внимание к выравниванию экономического развития стран-членов. Без убедительной легитимации ЕС будет не в состоянии проводить активную политику. Поможет ли в этом Лиссабонский договор? Если бы он был подписан в 2004 г. по итогам работы Конвента, все – и политики и эксперты – приветствовали бы его как очередной решительный шаг на пути к интеграции. Но в наши дни Лиссабонский договор стал свидетельством непреодоленных противоречий и заставляет задуматься о стагнации интеграционных процессов.

Европейский союз часто сравнивают с велосипедом, который упадет, если не будет двигаться вперед [14]. Сегодня этот велосипед почти остановился.