Президент Российской Федерации, главы администрации
ТЕМА 6 ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ГЛАВЫ АДМИНИСТРАЦИИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Некоторые стороны правового положения Президента РФ и глав субъектов Федерации (глав исполнительной власти, глав администрации субъектов РФ) являются сходными, хотя и осуществляются на разных уровнях государственной власти. Другие стороны, напротив, отличаются весьма существенно. С этим связана структура данной главы. В целях сокращения объема и сведения дублирования к минимуму, некоторые вопросы объединены, другие рассматриваются отдельно. Такой подход используется и в других главах при характеристике сходных органов государства.
Президент Российской Федерации, главы администрации
субъектов Российской Федерации в системе государственной власти
Президент РФ, главы субъектов РФ и ветви государственной власти.
Должность Президента в СССР была учреждена в 1990 г., в России — в 1991 г. Тогда же первым Президентом РФ был в первом туре избран Б.Н. Ельцин. Он был переизбран на второй срок в 1996 г. во втором туре и досрочно ушел в отставку 31 декабря 1999 г. Исполняющим обязанности Президента РФ стал, в соответствии с Конституцией РФ, Председатель Правительства РФ В.В. Путин, который затем (26 марта 2000 г.) был в первом туре избран Президентом РФ.
Выше уже говорилось, что Президент РФ не входит в какую-либо из традиционных ветвей власти и занимает особое положение главы государства. Так же обстоит дело и с некоторыми президентами тех республик в составе РФ, где исполнительная власть по их конституциям принадлежит другому органу — правительству. В связи с этим в научной литературе обсуждается вопрос об особой президентской власти. В иных субъектах Федерации обычно правительства нет, а если оно есть, его возглавляет губернатор (есть иные названия глав субъектов РФ), и в этом случае губернатор относится к ветви исполнительной власти. Впрочем, на практике Президент РФ, которому непосредственно подчинены «силовые» министры, и президенты республик в составе РФ (в том числе тех субъектов, где есть правительства, возглавляемые премьер-министром) также осуществляют важнейшие полномочия исполнительной власти. В некоторых конституциях республик в составе РФ президент назван и главой государства, и главой исполнительной власти (подробнее об этом — ниже).
Президент РФ сочетает два качества: органа государства (президентство федеративной республики) и высшего должностного лица. Как орган государства, Президент РФ, например, подписывает или отклоняет законы, распускает при определенных условиях Государственную Думу (с назначением даты выборов), назначает судей, осуществляет помилование). В качестве высшего должностного лица он председательствует на заседаниях Совета Безопасности, является Верховным главнокомандующим, руководит государственной службой и т.д. На практике, однако, строго разграничить эти два качества почти невозможно.
Президент РФ осуществляет роль арбитра в отношении других органов государственной власти РФ и в отношениях Федерации с ее субъектами (согласительные процедуры), обеспечивает взаимодействие органов государственной власти, выполняет роль гаранта Конституции, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране государственного суверенитета, независимости РФ и ее территориальной целостности.
Подобным является двухкачественное положение главы субъекта Федерации с учетом того, что речь идет о государстве или государственном образовании, являющемся составной частью РФ. Прежде всего это относится к тем республикам, где существует должность президента или главы государства (например, Республика Коми) и вместе с тем имеется правительство, возглавляемое премьер-министром. В конституциях Адыгеи, Бурятии, Кабардино-Балкарии и др. есть положения о праве вето президента, о возможности роспуска парламента, о роли президента республики как гаранта, о том, что он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов власти данной республики, о защите суверенитета, безопасности и территориальной целостности республики (например, Конституция Кабардино-Балкарии в редакции 1994 г.). Иногда говорится также о президенте как гаранте соблюдения международных договоров республики (Татарстан). Во многих республиках в составе РФ президент одновременно является по конституции главой государства и главой исполнительной власти (такая формулировка не употребляется по отношению к Президенту РФ).
В тех республиках в составе РФ, где должности президента нет (Дагестан, Карелия и др.), положение высшего должностного лица (председателя Государственного совета, Председателя Правительства, избираемого путем всеобщего голосования) является иным, хотя многие полномочия типичного главы государства сохраняются за главой субъекта Федерации и вэтих республиках.
В других субъектах Федерации — краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах существуют разные подходы к статусу главы субъекта РФ, в конституциях используется множество неодинаковых формулировок. Многие из них сочетают положения о главе субъекта РФ (обычно говорится: глава администрации, губернатор) и одновременно — о главе исполнительной власти. Такой глава субъекта Федерации одновременно возглавляет местное правительство, существующее отдельно как коллегиальный орган (Ставропольский край и др.). В других случаях губернатор характеризуется как глава исполнительной власти и высшее должностное лицо (Ленинградская область), в Иркутской области — только как глава исполнительной власти. Такой губернатор отдельного правительства субъекта РФ обычно не создает, должностей министров не учреждает, а сам непосредственно руководит департаментами. Есть и такая система управления, когда правительство субъекта РФ создается, но «премьер-министра» нет, глава субъекта Федерации руководит правительством непосредственно. Существуют и другие характеристики положения главы субъекта РФ.
На практике Президент РФ, главы субъектов Федерации занимают центральное место в механизме государственной власти. Это может усиливать президентский авторитаризм, авторитаризм исполнительной власти. Некоторые главы субъектов Федерации стали почти «удельными князьями» в своих вотчинах. Они оказывают решающее влияние на обычно немногочисленный законодательный орган, пытаются подчинить себе суды и прокуратуру (а иногда и принимали указы о таком подчинении), поскольку в ряде случаев эти органы материально зависят от местных властей.
Должности вице-президента в РФ нет (упразднена в 1993 г.), но в некоторых субъектах Федерации такая должность существует. Правовой статус президента, главы субъекта РФ детально раскрывается ниже в системе прав, обязанностей и ответственности Президента РФ, главы субъекта Федерации.
Роль Президента РФ в системе управления государством.Исходным положением для определения роли Президента РФ в системе управления Российской Федерацией является положение ст. 80 Конституции РФ, которая устанавливает, что он является главой государства.
Как отмечалось, по Конституции РФ Президент РФ не входит ни в одну из традиционных ветвей государственной власти (законодательную, исполнительную, судебную). Вместе с тем, он не стоит над другими ветвями власти, они не подконтрольны ему. Роль президентской власти — обеспечивать сбалансированное взаимодействие властей, осуществлять арбитраж путем согласительных процедур, систему сдержек и противовесов, субсидиарность деятельности ветвей власти.
Аналогичные формулировки о роли президента, другого главы субъекта РФ содержатся в конституциях и уставах субъекта РФ применительно к главе субъекта РФ.
В системе высших органов государства Президент РФ выполняет особые функции, которые не могут осуществлять другие органы. Во-первых, Президент РФ представляет российское государство внутри страны и в международных отношениях. Внутри страны он имеет полномочных представителей в субъектах (их группах), семи федеральных округах, в важнейших органах государства (палатах парламента, конституционном суде, которые обеспечивают осуществление полномочий Президента). Он назначает в другие страны и международные организации дипломатических представителей, действующих от имени РФ. Во-вторых, Президент РФ является гарантом Конституции РФ. Действуя в этом качестве, Президент следит за соблюдением Конституции, в том числе и при подписании законов, принятых парламентом. В-третьих, он — гарант прав и свобод человека и гражданина. Он является в частности последней инстанцией, куда может обратиться осужденный для помилования. В-четвертых, Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности. Выполняя эти задачи, Президент действует в частности в качестве Верховного главнокомандующего, в случае угроз безопасности государства он вводит военное и чрезвычайное положение. В-пятых, Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В этих целях он обращается с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию. Право определять основные направления внешней и внутренней политики государства — излишне широкое полномочие Президента РФ. Правда, Президент должен делать это в соответствии с Конституцией и федеральными законами (ч. 3 ст. 80). В-шестых, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Для выполнения функций Президента при нем существует множество различных структур: Администрация Президента РФ, Управление делами, несколько десятков различных советов (по местному самоуправлению, по делам казачества и т.д.). последние являются совещательными органами Президента РФ. Часть из них в 2000 г. упразднена.
Важнейший совещательный орган при Президенте РФ — Государственный совет, созданный Указом Президента от 1 сентября 2000 г.1 (бездействовавший Президентский совет упразднен). В соответствии с Положением о Государственном Совете, утвержденным этим же указом, председатель Совета — Президент РФ, члены — высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), занимающие места в нем по должности. Кроме того, Президент РФ может включить в состав Совета лиц, замещавших должности высших должностных лиц субъектов РФ два и более срока подряд. Для решения оперативных вопросов в составе Государственного совета формируется его президиум из семи членов, назначаемых Президентом РФ. Состав президиума подлежит ротации (обновлению) один раз в полгода. Основными задачами Государственного совета являются содействие реализации полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значение проблем, касающихся взаимоотношений РФ и ее субъектов; обсуждение вопросов, касающихся исполнения органами государственной власти Федерации и субъектов, органами местного самоуправления, их должностными лицами Конституции РФ, законов Федерации, актов Президента РФ и Правительства РФ; обсуждение (по предложению Президента РФ) проектов федеральных законов и указов Президента, имеющих общегосударственное значение; обсуждение проекта федерального бюджета и информации Правительства РФ о ходе его исполнения; обсуждение основных вопросов кадровой политики в РФ, а по предложению президента РФ иных важных вопросов, имеющих важное государственное значение. Организационными вопросами ведает секретарь Государственного совета, который не входит в его состав. Заседания Совета проводятся регулярно, как правило, не реже одного раза в три месяца.
Как глава государства, Президент обладает неприкосновенностью (ст. 91)2. Против Президента нельзя возбудить уголовное дело (оно может быть возбуждено только после отрешения Президента от должности), он не может быть принудительно доставлен в суд, например в качестве свидетеля, он не подлежит административной ответственности. Дисциплинарная ответственность вообще исключена, так как он в иерархии самое высшее должностное лицо. Президент не может быть задержан, подвергнут личному досмотру. Неприкосновенность не означает, однако, отсутствия всякой ответственности, о чем говорится ниже1.
Выполнение функций Президента РФ требует соответствующего обеспечения, в том числе материального. Заработная плата Президента РФ составляла 12 тыс. руб., но представительские расходы в 10 раз больше. Необходимы расходы на телохранителей (до 2000 г. одновременно работали 44 телохранителя), на Администрацию Президента (2 тыс. чел.), Управление делами, обслуживание апартаментов главы государства (75 чел.) и т.д. В целом на исполнение функций Президента РФ расходуется около 55 млн. руб. в месяц2.
Функции президентов республик в составе РФ, глав других субъектов РФ в чем-то аналогичны функциям Президента РФ. Дублируя формулировку Конституции РФ, некоторые конституции республик и уставы других субъектов РФ говорят об определении основных направлений политики субъекта РФ, о представительстве субъекта РФ, роли Президента субъекта РФ как гаранта и т.д. Нужно однако учитывать, что речь идет о составной части государства РФ.
Ограничения президентской власти. Широкие функции Президента предполагают необходимые ограничения. Без них президентская власть может перерасти в авторитарное правление. Эти ограничения заложены в Конституции системой сдержек и противовесов, которая относится и к президентской власти. Во-первых, Президент РФ осуществляет свои функции в установленном Конституцией РФ порядке (ст. 80). Он действует в рамках Конституции и законов РФ. Во-вторых, деятельность Президента ограничена сроком. Установлен четырехлетний срок президентства с возможностью выборов еще на один срок. Президент РФ может быть и не избран на второй срок, если он выполнял свои функции, по мнению избирателей, не должным образом. В-третьих, акты Президента РФ имеют подзаконный характер. Они не должны противоречить законам, принятым парламентом. В-четвертых, акты Президента РФ могут быть обжалованы в Конституционный Суд, что имело место, и Суд признавал отдельные положения таких актов неконституционными, а это лишало их действия (например, по поводу указов, относящихся к Коммунистической партии). Наконец,
как отмечалось выше, Президент может быть отрешен от должности в порядке импичмента или иных процедур, рассматриваемых ниже.
Все эти принципиальные положения действуют и в отношении главы субъекта РФ.
Конституция РФ налагает на Президента определенные обязанности и устанавливает некоторые запреты. При формировании Правительства он обязан кандидатуру премьер-министра согласовывать с Государственной Думой. Президент назначает Председателя Правительства «с согласия Государственной Думы» (ч. 1 ст. 111 Конституции РФ). Установлен срок, в течение которого Президент РФ обязан подписать или возвратить в парламент со своими замечаниями закон (право вето), он обязан его обнародовать в определенный срок, если право вето преодолено. После избрания Президент должен принести присягу, без этого он не вступает в должность. Есть и другие процедурные обязанности Президента, связанные со сроками. Он должен назначить в течение 15 дней референдум, если Конституционный Суд установил, что все документы оформлены правильно, ежегодно обращаться с посланиями к парламенту и т.д. Президенту РФ запрещается любое совмещение должностей и мандатов. Он не может быть членом парламента и депутатом местного законодательного органа или органа самоуправления, его главой, не вправе заниматься другой оплачиваемой работой, кроме преподавательской, научной, иной творческой. Он не может занимать должности в общественных объединениях, коммерческих организациях, заниматься предпринимательской деятельностью. На время президентства он приостанавливает членство в политических партиях и иных общественно-политических объединениях. Все эти положения вытекают из положений Конституции 1993 г., законов, принятых на ее основе, а также более раннего закона России о Президенте РФ 1991 г.
Аналогичными являются запреты и для глав субъектов Федерации в большинстве из них.
2. Выборы и вступление в должность Президента Российской Федерации, глав субъектов Российской Федерации
Выборы Президента РФ, глав субъектов РФ осуществляются в соответствии с общими принципами, рассмотренными выше. В данном параграфе речь идет лишь об особенностях выборов главы государства, республики в составе РФ, государственного образования РФ.
Президент РФ избирается в соответствии с федеральным законом о выборах Президента РФ от 31 декабря 1999 г.1 В республиках в составе РФ, других субъектах Федерации действуют местные законы о выборах главы субъекта (Президента, губернатора, мэра в г. Москве), принятые после 1993 г. Выборы Президента РФ, подавляющего большинства глав субъектов РФ могут быть проведены только на альтернативной основе. Они откладываются, если будет выдвинут только один кандидат, их должно быть по крайней мере два. На практике на выборах Президента РФ было от 6 до 11 кандидатов. Однако в некоторых субъектах РФ (например, в Татарии) возможно голосование избирателей и по одной кандидатуре, но кандидат считается избранным, если наберет не менее 50% поданных и признанных действительными голосов. Как правило, Президент РФ, губернаторы субъектов РФ избираются на четыре года.
Условия для кандидата на должность Президента РФ и главы субъекта РФ в ряде случаев совпадают: гражданство РФ (а в республиках в составе РФ — также гражданство данной республики), обладание избирательными правами, повышенный возраст (обычно не менее 35 лет), постоянное проживание в РФ не менее 10 лет (такой же срок установлен в некоторых республиках). Одно и то же лицо в РФ и в подавляющем большинстве субъектов Федерации может быть избрано не более чем на два срока подряд. Согласно постановлению Конституционного Суда от 5 ноября 1998 г. принятие в этот период новой Конституции не дает оснований для нового исчисления президентского срока. Однако Закон от 8 февраля 2001 г. устанавливает исчисление срока пребывания в должности для высшего должностного лица субъекта РФ с 16 октября 1999 г. (с даты принятия прежнего закона об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти субъекта РФ), и теперь такое лицо может избираться практически на третий или даже четвертый срок подряд. Выборы Президента РФ и всех глав субъектов РФ являются прямыми: они избираются непосредственно гражданами.
Вместе с тем, в некоторых субъектах Федерации конкретные Данные этих условий изменены или включены дополнительные условия:
1) как правило, понижен возраст до 30 лет (губернаторы Рязанской области, Корякского автономного округа и др.);
2) иногда установлен предельный возраст (не старше 60 лет в Республике Марий Эл, 65 лет в Башкирии);
3) срок проживания сформулирован в ряде случаев иначе: постоянное или преимущественно постоянное проживание на территории субъекта РФ (Рязанская область), просто проживание на территории субъекта РФ (Мурманская область) или вообще не указаны какие-либо условия, связанные с проживанием (Чукотский автономный округ, Саратовская область);
4) знание наряду с русским языка титульной нации, давшей имя субъекту РФ (Башкирия, Марий Эл и др.);
5) в некоторых субъектах РФ установлен пятилетний срок полномочий главы субъекта РФ (например, Калининградская область с 2000 г.);
6) наряду с президентом субъекта Федерации, губернатором и др. бывает должность вице-президента, вице-губернатора, вице-мэра, который избирается в паре с главой субъекта и является его заместителем. Должности вице-президента РФ не существует (она была до 1993 г.), и есть предложения о ее восстановлении;
7) в ряде субъектов РФ применяются выборы главы субъекта РФ в один тур без требования получить в этом туре абсолютное большинство голосов (более 50%). Так, в Приморском крае выборы в 1999 г. проходили в один тур, но победителю требовалось получить не менее 35% голосов избирателей (было 11 кандидатов, победил прежний глава администрации).
Порядок выдвижения кандидата на должность главы государства, главы администрации субъекта РФ является сходным. Кандидат на должность Президента РФ может быть выдвинут избирателями или избирательными объединениями (блоками), т.е. политическими партиями, политическими объединениями, зарегистрированными соответствующим образом. Аналогичные положения предусмотрены и при выдвижении кандидатов на должность глав большинства субъектов РФ. Если кандидат выдвигается непосредственно избирателями, то для официального выдвижения они должны создать инициативную группу численностью не менее 100 чел. (в субъектах Федерации эта численность может быть меньше). Группа регистрируется в соответствующей избирательной комиссии, она может выдвинуть только одного кандидата. При выдвижении кандидата избирательным объединением это осуществляется тайным голосованием на его съезде (конференции), при выдвижении кандидата блоком — на съезде (конференции) каждой из входящих в блок организаций. Избирательное объединение или блок могут выдвинуть только одного кандидата.
После выдвижения кандидата в его поддержку для его регистрации происходит сбор подписей избирателей. Кандидат на выборах Президента РФ должен собрать 1 млн. подписей (при досрочных выборах — половину). Для того чтобы кандидат на должность Президента РФ представлял население разных частей страны, число подписей от одного субъекта РФ не должно превышать 70 тыс. Это должны быть граждане, постоянно или преимущественно постоянно проживающие в данном субъекте. Если подписи собираются среди граждан РФ, проживающих за границей, их число также не должно превышать 70 тыс. В законах о выборах глав субъектов указаны меньшие цифры (разные в разных субъектах), нет оговорок о числе голосов в различных районах субъекта и о гражданах, проживающих за границей. Вместе с тем, взамен сбора подписей иногда предусмотрен избирательный залог, и довольно высокий (например, для губернатора Приморского края). Для кандидата на должность Президента РФ избирательный залог не предусмотрен.
Кандидат на должность Президента РФ обязан представить в Центральную избирательную комиссию сведения о своем имуществе и доходах, а также аналогичные данные о членах семьи за два года, предшествующие выборам. Подобные положения есть в некоторых субъектах РФ, но далеко не во всех. На досрочных выборах Президента РФ 2000 г. среди кандидатов наиболее состоятельными оказались В.В. Жириновский (10,4 млн. руб.) и У.М. Джабраилов (8,6 млн. руб.), самыми «бедными» — Е.В. Савостьянов — 179 тыс. и А.М. Тулеев — 201 тыс. руб. Самыми состоятельными были члены семьи кандидата К.А. Титова (сын кандидата — 25,7 млн. руб.).
Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему всю территорию России. Это значит, что от Владивостока до Калининграда все избиратели подают свой голос за какого-либо одного кандидата из баллотируемого списка кандидатов (иначе бюллетень недействителен). В субъекте РФ при выборах его главы (главы исполнительной власти) также создается единый избирательный округ субъекта.
Выборы признаются несостоявшимися, если в них участвовало менее половины избирателей, внесенных в списки для голосования. Избранным Президентом РФ признается кандидат, получивший абсолютное большинство, т.е. более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не получит по меньшей мере 50% + 1 голос, назначается повторное голосование по двум кандидатам, набравшим большинство голосов. В случае повторного голосования избранным считается кандидат, получивший относительное большинство по сравнению с другим кандидатом, при условии, что число голосов, поданных за победившего кандидата, больше числа голосов, поданных против всех кандидатов (иначе получится, что и по кандидатуре победившего кандидата против подано большинство голосов). В условиях повторных выборов не действует норма о Необходимости участия в выборах более половины зарегистрированных избирателей (учитывается, что второй раз явка избирателей на голосование может быть ниже). В некоторых субъектах РФ, как отмечалось, есть и другой порядок признания кандидата избранным.
Избранный Президент РФ, глава субъекта Федерации вступают в должность в момента принесения присяги. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии депутатов парламента, высших должностных лиц, судей органов конституционного контроля, руководителей общественных объединений, деятелей различных конфессий. Эта процедура называется инаугурация — введение в должность (для обозначения процедуры введения в должность и наделения полномочиями иногда в других странах употребляется также термин «инвеститура»). В ходе инаугурации Президент РФ передает преемнику орден «За заслуги перед Отечеством 1-й степени». Этот орден имеется в единственном числе и является символом высшей государственной власти. Вступление в должность Президента РФ происходит на 30-й день после официального объявления Центральной избирательной комиссией результатов выборов. В отношении Президента РФ уже сложился определенный ритуал этой процедуры, которая проходит в московском Кремле. Хотя в менее торжественной обстановке, такая процедура бывает и в субъектах РФ.
Полномочия Президента РФ, главы субъекта РФ заканчиваются в день принесения присяги избранным Президентом РФ, главой субъекта (до этого, в более чем месячный промежуток времени от избрания до вступления в должность, избранный, но не вступивший в должность президент называется «избранный президент»). Если же Президент РФ временно прекращает исполнение своих полномочий (например, Б.Н. Ельцин во время операции на сердце в 1996 г.), досрочно уходит в отставку или смещается со своего поста, его полномочия немедленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему обязанности Президента. Промежуточного срока в данном случае нет. Так было 31 декабря 1999 г. в связи с отставкой Б.Н. Ельцина. В соответствии с общими принципами российского конституционного права такой порядок применим в этих случаях и к главе субъекта Федерации.