Традиционная модель управления таможенными органами и ее специфика
В теории управления существует множество подходов и методов управления: управление по целям, управление по результатам, управление по отклонениям, ситуационное управление. В этих подходах управление представляет собой некоторое воздействие на систему как часть среды, призванное скорректировать функционирование этой системы, определяемое начальными условиями, исходным состоянием и обменными процессами в системе и с внешней средой ради достижения определенной цели.
Для формирования и реализации управляющего воздействия необходимо наличие субъекта управления, объекта управления и определенным образом организованных взаимосвязей между ними.
В базовой принципиальной модели управления таможенными органами в качестве объектов управления выступают собственно таможенные органы (ЦА ФТС России, РТУ, таможни, таможенные посты), специалисты таможенного дела, таможенные коллективы, технологические таможенные процедуры, ресурсы таможенной деятельности (финансовые, материальные, трудовые, информационные и др.), а также звенья инфраструктуры таможенной деятельности. Обеспечение согласованности (единодействия) различных элементов (частей, подсистем) таможенной системы для достижения целей деятельности таможенных органов и предопределяет роль управления.
К субъектам управления таможенными органамиотносятся все субъекты таможенного поста, таможни, регионального таможенного управления и ЦА ФТС России, обеспечивающие процесс управления, т. е. процесс целенаправленного воздействия на коллективы сотрудников, занятых в управляемой системе.
В совокупности субъект управления, объект управления и взаимосвязи между ними образуют систему управления таможенными органами. Базовая формализованная модель системы управления таможенными органами представлена на рис. 1.10.
Для уяснения вопроса о субъекте и объекте управления важно понять, что различные уровни управления в таможенной системе одновременно выступают и как субъекты, и как объекты управления, а также что управление таможенными органами носит ступенчатый, иерархический характер. Каждой ступени или уровню управления соответствуют свой субъект и объект управления.
Каждый таможенный орган также состоит из целого ряда структурных подразделений. Эти подразделения и составляют требуемый набор компонентов (элементов) системы, в качестве которой рассматривается любой таможенный орган. Вместе с тем следует иметь в виду, что своеобразным элементом этой системы выступают и отдельные сотрудники таможенных органов, поскольку они способны самостоятельно решать ряд задач и осуществлять ряд функций, присущих рассматриваемым органам.
Все элементы (структурные подразделения) таможенного органа определенным образом связаны между собой и системой в целом. Они оказывают друг на друга различное по степени значимости воздействие, которое может носить управляющий либо информационный характер.
Непосредственное управляющее воздействие, необходимым условием которого являются отношения соподчиненности, оказывается вышестоящим органом либо его структурным подразделением на нижестоящий таможенный орган либо его структурное подразделение. Следовательно, воздействие данного вида является формой взаимосвязи субъекта и объекта управления.
В отличие от него информационное воздействие — это форма взаимосвязи несоподчиненных структурных элементов одного таможенного органа либо элементов (подразделений) самостоятельных систем управления.
Одновременно каждый таможенный орган, равно как и любое его структурное подразделение, обладает системными признаками, т. е. определенным комплексом свойств и качеств, которые не могут быть сведены к сумме качеств и свойств составляющих их элементов. Так, отделы оперативного, экономического и правоохранительного блоков имеют свои задачи и функции. Однако лишь таможня как целостная система способна решать задачи, возложенные на таможенный орган, в полном объеме.
Таким образом, поскольку каждый таможенный орган любого уровня обладает признаками, присущими системным образованиям, он является управляемой системой. Функциональное (целевое) назначение этой системы определяется кругом задач, для выполнения которых, собственно, и создается таможенный орган.
Вместе с тем все таможенные органы, являясь управляемыми социальными системами, в целом выступают как совокупность субъектов и объектов управления, взаимосвязанных каналами прямой и обратной связи. При этом таможенные органы, входящие в единую таможенную систему РФ, испытывают управляющее воздействие «сверху».
Наряду с этим, функционируя в окружении других социальных систем и в определенной внешней среде, они постоянно подвергаются разнообразным управляющим и информационным воздействиям. Следовательно, в силу отмеченных обстоятельств каждый таможенный орган одновременно является не только управляемой системой, но и системой управления, т. е. субъектом и объектом управления.
Так, по отношению к Правительству РФ ФТС России является управляемой системой. В то же время она сама осуществляет управление входящими в ее структуру элементами.
Системой управления таможенными органами является совокупность элементов, функционирование которых обеспечивает эффективную деятельность, направленную на достижение цели таможенных органов. Это система, в которой реализуются функции управления и которая включает:
• специалистов, объединенных в органы управления;
• используемый комплекс методов управления;
• организационную и вычислительную технику;
• связи между органами управления, объектом управления и внешней средой, которые определяются различными способами взаимодействия и потоками управленческой информации;
• документооборот, необходимый для выполнения функций, распределенных между органами управления в интересах достижения целей, поставленных перед таможенной системой.
Система управления таможенными органами обладает свойством иерархичности, которое проявляется при осуществлении любых управленческих воздействий. Наиболее выпукло это свойство заметно в отношениях между таможенными органами, стоящими на разных ступенях иерархической лестницы, где органы наделены различной компетенцией и более сложная вышестоящая таможенная система является субъектом управления по отношению к менее сложной нижестоящей.
Строгая иерархичность системы управления таможенными органами находит свое выражение и в принципе единоначалия, необходимость осуществления которого обусловливается сложностью и спецификой решаемых таможенными органами задач, а также обстановки, в которой они функционируют (повышенная ответственность в принятии конкретных решений, динамика оперативной обстановки, требующая высокой мобильности и максимальной управляемости, и т. д.). Эффективной реализации этого принципа призвана способствовать и строгая субординация между структурными элементами таможенных органов.
Осуществление принципов единоначалия и субординации обусловливает существование достаточно жесткой системы прямых связей субъектов с объектами управления. Это выражается, прежде всего, в том, что различная управляющая информация в виде команд, приказов, распоряжений и т. п. поступает по каналам прямой связи от субъектов к объектам управления сверху вниз, последовательно опускаясь по ступеням иерархии управления.
Такой порядок несколько снижает скорость прохождения команд и не исключает возможность их искажения. Однако благодаря этому порядку достаточно надежно обеспечивается необходимая централизация управления, согласованность деятельности многочисленных структурных подразделений по решению возникающих задач.
Система обратных связей, по которой к субъектам управления поступает осведомительная информация, в отличие от системы прямых связей является более гибкой и подвижной.
Такое ее свойство не случайно и объясняется следующими обстоятельствами. Во-первых, необходимо иметь в виду несомненную заинтересованность субъекта управления любого уровня в максимально полной информации осведомительного характера. Практика неоднократно убеждала в том, что эффективность управления выше у того субъекта, который лучше информирован о среде функционирования, состоянии управляемых объектов, результатах собственного управляющего воздействия. Во-вторых, гибкость и подвижность системы обратных связей — это одно из проявлений демократичности в государственном управлении, обусловливающей развернутую систему связей объектов с субъектами управлений.
Внешнюю среду, в которой функционируют таможенные органы, прежде всего, составляют все иные социальные системы, выходящие за рамки федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, — участники ВЭД, таможенные брокеры, перевозчики, владельцы складов и т. д.
Во внешней среде существуют различные объективные условия и факторы, в которых протекает деятельность таможенных органов и которые оказывают существенное влияние на эту деятельность.
С внешней средой таможенные органы также связаны каналами прямой и обратной связи. Так, по каналам прямой связи ими оказывается информационное, а при необходимости в установленном законом порядке — и прямое управляющее воздействие на участников ВЭД, * организации, граждан и должностных лиц.
Важными компонентами внешней среды функционирования таможенных органов и объектами воздействия являются внешнеэкономическая деятельность, государственная и экономическая безопасность, а также такие негативные социальные явления, как коррупция и преступность в сфере таможенного дела.
Своей деятельностью таможенные органы влияют на эти объекты внешней среды, добиваясь их желаемого состояния.
По каналам обратной связи в таможенные органы поступает необходимая осведомительная информация о состоянии внешней среды, которая позволяет придать внешним управляющим воздействиям целенаправленный характер.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что, являясь управляемой системой, таможенный орган в сфере внешнего управления выступает в качестве системы управления, которая оказывает на среду функционирования информационные и управляющие воздействия.
Таким образом, управление таможенными органами осуществляется в специфических условиях, во многом отличных от управления в других областях общественной жизни. Как и всякий сложный социальный объект, таможенная система включает в себя множество различных элементов, подсистем, которые находятся между собой в определенных отношениях и взаимодействуют друг с другом. Задача управления — поддержание их в оптимальном соответствии друг другу и задачам таможенной службы как социально-экономической организации, выполняющей специфические задачи.
Общая схема управления таможенными процессами и системами включает следующие этапы: получение и уяснение задачи; сбор и обработка информации; формирование гипотезы о состоянии таможенной системы; выбор критерия общего плана действий; определение общего плана действий; определение плановых мероприятий; определение и реализация управляющих воздействий. Все приведенные этапы являются характерными и для процедуры управления таможенными процессами и системами.