г. Псков 06 апреля 2016 года

Р Е Ш Е Н И Е

Именем Российской Федерации

Псковский областной суд в составе:

председательствующего судьи Анашкиной М.М.,

при секретаре …………..

с участием:

прокурора Петровой Н.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление …….. об оспаривании подпункта 2 пункта 2 статьи 1 Закона Псковской области от 12 января 2016 г. № 1633-оз «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Псковской области и приостановлении действия статьи 9 Закона Псковской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» в части признания утратившим силу пункта 2 статьи 5 Закона Псковской области от 11 января 2005 г. № 401-оз «О мерах социальной поддержи отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области»,

У С Т А Н О В И Л:

Закон Псковской области от 11 января 2005 г. № 401-оз «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» (далее – Закон области № 401-оз) регулирует правоотношения, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан, проживающим в Псковской области, в том числе ветеранам труда.

До 01 января 2016 г. пункт 2 статьи 5 Закона области № 401-оз предусматривал такие меры социальной поддержки ветеранам труда, как: ежемесячное пособие на оплату жилого помещения (плата за содержание жилья, плата за ремонт жилья, а также плата за наем жилого помещения - для нанимателей жилых помещений) и коммунальных услуг (электроснабжение, газоснабжение, в том числе снабжение сетевым природным или сжиженным газом, газом в баллонах, водоснабжение, водоотведение (канализация), горячее водоснабжение и теплоснабжение (отопление)) в размере 50 процентов платы за жилое помещение в пределах социальной нормы площади жилья с учетом членов семьи ветерана труда, совместно с ним проживающих и не получающих меру социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг по этому же или иному основанию, и коммунальные услуги в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, установленных в соответствии с действующим законодательством. Ежемесячное пособие на оплату жилья и коммунальных услуг предоставляется указанным лицам, проживающим в жилых помещениях жилищного фонда независимо от формы собственности (далее – ежемесячное пособие на оплату жилого помещения и коммунальных услуг).

Подпунктом 2 пункта 2 статьи 1 Закона Псковской области от 12 января 2016 г. № 1633-оз «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Псковской области и приостановлении действия статьи 9 Закона Псковской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» (далее Закон области № 1633-оз) внесены изменения в Закон области 401-оз, в том числе пункт 2 статьи 5 Закона области № 401-оз признан утратившим силу.

Закон области № 1633-оз опубликован 12 января 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, а также 15 января 2016 г. в газете «Псковская правда».

Закон области № 1633-оз вступил в законную силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования (23 января 2016 г.) и распространяется на правоотношения, возникшие с 01 января 2016 г. (статья 4 Закона области № 1633-оз).

………….. обратился в Псковский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), о признании недействующим с момента принятия подпункта 2 пункта 2 статьи 1 Закона области № 1633-оз в части признания утратившим силу пункта 2 статьи 5 Закона области № 410-оз.

В обоснование иска указал, что до внесения изменений в Закон области № 401-оз он, являясь ветераном труда, получал меру социальной поддержки в виде ежемесячного пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Отмена данной меры противоречит действующему законодательству и нарушает его права на получение соответствующей меры, ухудшает его материальное положение.

Как указал истец, правовые гарантии социальной защиты ветеранов труда определены Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее ФЗ № 5-ФЗ). Согласно статье 13 ФЗ № 5-ФЗ социальная поддержка ветеранов предусматривает систему мер, включающую, в том числе, компенсацию расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Согласно статье 22 ФЗ № 5-ФЗ меры социальной поддержки ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В порядке реализации указанных полномочий в Псковской области принят Закон области № 401-оз, в статье 1 которого указано, что социальная поддержка за счет средств областного бюджета предусматривает осуществление системы мер, включающей, в том числе получение ежемесячного пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Пункт 2 статьи 2 Закона № 401-оз определяет категории граждан, которым предоставляется социальная поддержка, в том числе ветераны труда (подпункт 3).

Таким образом, по мнению административного истца, гражданам, имеющим социальный статус ветерана труда, должны предоставляться предусмотренные федеральным законодательством разнообразные меры социальной поддержки, в том числе и ежемесячное пособие на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Оспариваемое законоположение, исключившее указанную меру социальной поддержки из числа мер, предусмотренных для ветеранов труда, по мнению истца, противоречит абзацу 3 части 2 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее ФЗ № 122-ФЗ), статье 13 ФЗ № 5-ФЗ, статье 26.3-1 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее ФЗ № 184-ФЗ).

Истец привел правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в постановлениях от 16 декабря 1997 г. № 20-П, от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 9-П, в определениях от 04 декабря 2003 г. № 415-О, от 15 февраля 2005 г. № 17-О, от 01 декабря 2005 г. № 521-О, в части того, что изменение законодателем ранее установленных правил представления населению льгот и компенсаций должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты; Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказаться от исполнения взятых на себя публично-правовых обязательств, и отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не может уменьшаться.

В судебном заседании ……. и его представитель ……… поддержали заявленный иск. Указали, что истец …….. является ветераном боевых действий и ветераном труда, пользуется мерами социальной поддержки, для указанных категорий граждан. Ежемесячную денежную выплату, предусмотренную для ветеранов труда, он не получает, поскольку аналогичная выплата в большем размере ему производится как ветерану боевых действий. В связи с отменой меры социальной поддержки для ветеранов труда в виде ежемесячного пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, которой он ранее пользовался, с 01 января 2016 г. он получает меру социальной поддержки в виде компенсации расходов на оплату жилого помещения и взноса на капитальный ремонт общего имущества, предусмотренную для ветеранов боевых действий. Однако размер данной компенсации меньше получаемого ранее пособия, выплачиваемого ему как ветерану труда. В связи с этим, полагают, что нарушены права истца на получение меры социальной поддержки в виде ежемесячного пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; субъект Российской Федерации не вправе отменять меры социальной поддержки, предусмотренные федеральным законодательством, ухудшать положение ветерана труда.

Представитель Псковского областного Собрания депутатов Цыбулькина Л.М. с заявленными требованиями не согласилась, полагала, что Закон области № 1633-оз принят Собранием депутатов в пределах полномочий, оспариваемая норма положениям действующего законодательства не противоречит.

Указала, что в соответствии со статьей 22 ФЗ №5-ФЗ меры социальной поддержки ветеранов труда определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 153 ФЗ № 122-ФЗ при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, представлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Во исполнение указанных правовых норм Собранием депутатов принят Закон области № 401-оз, статья 5 которого предусматривала перечень мер социальной поддержки, а именно: ежемесячную денежную выплату в размере 200 рублей; ежемесячное пособие на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; ежегодную денежную выплату на приобретение и доставку твердого топлива при наличии печного отопления в размере 1800 рублей.

Статья 1 Закона области № 1633-оз внесла изменения в статью 5 Закона № 401-оз, заменила указанные меры социальной поддержки на одну - ежемесячную денежную выплату в размере 1 100 рублей.

Представитель Собрания депутатов считает, что предоставляемые ранее меры социальной поддержки ветеранам труда могут быть заменены единой денежной выплатой, поскольку федеральное законодательство не содержит норм, обязывающих предоставлять весь перечень мер социальной поддержки, предусмотренный в статье 13 ФЗ № 5-ФЗ; замена отдельных льгот на ежемесячную денежную выплату не противоречит федеральному законодательству, поскольку ни один из нормативных правовых актов федерального значения не содержит запрета, а также положений о размере компенсации; согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации (определения от 13 июля 2007 г. № 91-Г07-15 и от 09 сентября 2009 г. № 91-Г09-7) из преамбулы ФЗ № 122-ФЗ следует, что изменен принцип установления мер социальной поддержки – разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в соответствии со статьей 10 ФЗ № 5-ФЗ меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации для ветеранов труда, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации, поэтому с учетом статьи 26.3 ФЗ № 184-ФЗ предоставление мер социальной поддержки, указанных в статье 13 ФЗ № 5-ФЗ, отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации; требование федерального законодательства в части того, что при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат их размер не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены, соблюдено; объем финансирования компенсации льгот в Псковской области с 2004 г. возрос, в связи с заменой с 01 января 2016 г. трех мер социальной поддержки на одну – ежемесячную денежную выплату объем финансирования незначительно, но увеличился (в 2015 г. он составил 889 млн. рублей, на 2016 г. запланировано 914,1 млн. рублей); при замене льгот на ежемесячную выплату в размере 1100 рублей соблюден конституционный принцип равенства прав лиц, принадлежащих к одной и той же категории, справедливости и соразмерности.

Представитель Губернатора Псковской области Волкова Н.А. полагала заявленные исковые требования необоснованными, поддержала позицию представителя Собрания депутатов. Указала, что установление мер социальной поддержки ветеранам труда находится в компетенции Собрания депутатов. Замена льгот на ежемесячную денежную выплату не противоречит требованиям федерального законодательства, поскольку общий объем финансирования на предоставление мер социальной поддержки ветеранам труда не уменьшен. Субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры социальной поддержки ветеранов труда, форму, вид и порядок их предоставления, что подтверждается судебной практикой Верховного Суда РФ (определение от 06 октября 2010 г. № 51-Г10-28). Возврат к прежнему правому регулированию предоставления мер социальной поддержки нарушит права тех ветеранов труда, которые до 01 января 2016 г. получали меры социальной поддержки менее 1100 рублей в месяц.

Представитель заинтересованного лица - Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области Булгакова Н.В. полагала заявленные требования не подлежащими удовлетворению, выразила согласие с позицией представителей Собрания депутатов и Губернатора области. Указала, что запланированный на 2016 г. объем финансирования мер социальной поддержки для ветеранов труда увеличен по сравнению с предыдущими годами. До изменения правового регулирования предоставления мер социальной поддержки 55% граждан от общего числа ветеранов труда получали менее 1 100 рублей в месяц, поэтому их положение улучшилось. У 45% граждан от общего числа ветеранов труда размер мер социальной поддержки уменьшился. Однако те граждане, материальное положение которых ухудшилось, вправе воспользоваться иными мерами социальной поддержки в виде компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Прокурор Петрова Н.М. в заключении указала, что оснований для удовлетворения заявленных исковых требований не имеется. Закон области № 1633-оз принят в пределах полномочий Псковского областного Собрания депутатов, форма документа, порядок опубликования и вступления его в силу соответствует требованиям законодательства. Предусмотренные в статье 13 ФЗ № 5-ФЗ меры социальной поддержки являются общими для всех категорий ветеранов. Поскольку статья 22 ФЗ № 5-ФЗ передает полномочия по определению мер социальной поддержки для ветеранов труда субъектам Российской Федерации, а требований к виду, периодичности и срокам предоставления этих мер федеральный закон не содержит, то субъект Российской Федерации вправе самостоятельно определять меры, периодичность и сроки их предоставления. Пункт 2 статьи 10 ФЗ № 5-ФЗ относит меры социальной поддержки ветеранам труда к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации. При этом в силу абзаца 3 части 2 статьи 153 ФЗ № 122-ФЗ при изменении порядка реализации льгот и выплат совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены. Исходя из представленных Главным государственным управлением социальной защиты населения Псковской области сведений, общий объем финансирования с 01 января 2016 года в связи с заменой ранее предоставляемых ветеранам труда мер на ежемесячную денежную выплату в размере 1100 рублей не снижен, соответственно, произведенная замена мер денежной выплатой не противоречит действующему федеральному законодательству. По мнению прокурора, указанная оценка оспариваемой нормы закона области соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 15 июля 2015 г. № 91-АПГ15-6 и от 09 сентября 2015 г. № 91-АПГ15-8, по оспариванию норм, в соответствии с которыми произошла замена аналогичных мер социальной поддержки педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, и пенсионерам из их числа, на предоставление ежемесячной денежной выплаты в размере 1100 рублей.

Изучив материалы дела, выслушав административного истца …… и его представителя ……… представителей административных ответчиков - Псковского областного Собрания депутатов Цыбулькину Л.М. и Губернатора Псковской области Волкову Н.А., заинтересованного лица - Главного государственного управления социальной защиты населения Псковской области Булгакову Н.В., заключение прокурора Петровой Н.М., суд приходит к выводу о том, что оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (часть 2 статьи 215 КАС РФ).

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Статья 26.3 ФЗ N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета, относит решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а также социальной поддержки ветеранов труда (подпункт 24 пункта 2).

Учитывая заслуги по защите Отечества и продолжительный добросовестный труд, статьей 1 ФЗ № 5-ФЗ к категории ветеранов отнесены ветераны труда.

Меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 22 ФЗ № 5-ФЗ).

В Псковской области вопросы предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда регулируются Законом области N 401-оз. В указанный закон Законом области № 1633-оз внесены изменения.

Согласно п. «б» ст. 31 Устава Псковской области от 12 апреля 2001 года N 1-У (принят Псковским областным Собранием депутатов 29 марта 2001 года) Областное Собрание осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области в пределах полномочий области.

В силу ст. 64 Устава Псковской области областное Собрание депутатов принимает Устав, законы области о поправках в Устав, законы области, постановления, а также изменения и дополнения в указанные акты.

Губернатор области обнародует Устав, законы области о поправках в Устав, законы области, удостоверяет их обнародование путем подписания и опубликования либо отклоняет законы, принятые областным Собранием (ст. 43 Устава Псковской области).

Нормативно-правовые акты, принятые областным Собранием, направляются областным Собранием в течение пяти календарных дней Губернатору области, который в течение четырнадцати календарных дней со дня их поступления обязан их обнародовать, удостоверив обнародование путем подписания и официального опубликования (ст. 68 Устава Псковской области).

24 декабря 2015 года Псковским областным Собранием депутатов принят Закон области «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Псковской области и приостановлении действия статьи 9 Закона Псковской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» и направлен Губернатору Псковской области для обнародования.

Данный Закон области 12 января 2016 года подписан Губернатором области (за № 1633-оз) и официально опубликован, что соответствует требованиям статьям 3, 4 Закона Псковской области от 12 февраля 2003 года № 242-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу Устава и Законов области, иных нормативных правовых актов области».

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Псковского областного Собрания депутатов, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

До 01 января 2016 года статья 5 Закона области № 401-оз предусматривала для ветеранов труда следующие меры социальной поддержки: ежемесячная денежная выплата в размере 200 рублей (пункт 1); ежемесячное пособие на оплату жилого помещения (плата за содержание жилья, плата за ремонт жилья, а также плата за наем жилого помещения - для нанимателей жилых помещений) и коммунальных услуг (электроснабжение, газоснабжение, в том числе снабжение сетевым природным или сжиженным газом, газом в баллонах, водоснабжение, водоотведение (канализация), горячее водоснабжение и теплоснабжение (отопление)) в размере 50 процентов платы за жилое помещение в пределах социальной нормы площади жилья с учетом членов семьи ветерана труда, совместно с ним проживающих и не получающих меру социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг по этому же или иному основанию, и коммунальные услуги в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, установленных в соответствии с действующим законодательством (пункт 2); ежегодная денежная выплата на приобретение и доставку твердого топлива при наличии печного отопления в размере 1800 рублей (пункт 8).

С 01 января 2016 года в указанный нормативный правовой акт Законом области № 1633-оз внесены изменения.

Подпунктом 2 пункта 2 статьи 1 Закона области № 1633-оз признаны утратившими силу пункты 2 и 8 статьи 5 Закона области № 401-оз, при этом согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 1 Закона области № 1633-оз изложен в новой редакции пункт 1 статьи 5 Закона области № 401-оз – установлена ежемесячная денежная выплата в размере 1100 рублей.

Таким образом, в связи с принятием Закона области № 1633-оз изменилось правовое регулирование предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда, ранее предоставляемые меры в виде ежемесячной денежной выплаты, ежемесячного пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, ежегодной денежной выплаты на приобретение и доставку твердого топлива заменены на ежемесячную денежную выплату в размере 1100 рублей.

Административный истец ………. оспаривает подпункт 2 пункта 2 статьи 1 Закона области № 1633-оз в части признания утратившим силу пункта 2 статьи 5 Закона области № 401-оз, предусматривающего меры социальной поддержки в виде ежемесячного пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Как видно из материалов дела, ………. являющемуся ветераном труда, до 01 января 2016 года предоставлялась мера социальной поддержки в виде ежемесячного пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, в 2015 году данное пособие составило 12176, 32 рубля.

Поскольку в связи с принятием Закона области № 1633-оз указанная мера отменена, в 2016 году административному истцу отказано в ее предоставлении.

В связи с этим, …….. как ветерану боевых действий предоставлены в полном объеме меры социальной поддержки, предусмотренные для данной категории граждан, в том числе: ежемесячная денежная выплата в размере ….. рублей, компенсация расходов на оплату жилого помещения (в январе 2016 г. – …. рубля, в феврале 2016 г. – …… рубля) и взноса на капитальный ремонт общего имущества.

Суд находит обоснованными доводы административного истца, что в связи с отменой меры социальной поддержки ветеранам труда в виде ежемесячного пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, он лишен возможности пользоваться данной мерой, его материальное положение незначительно, но ухудшилось (не получает оплату за коммунальные услуги, вправе компенсировать расходы на капитальный ремонт), что не оспаривается сторонами по делу.

Между тем, оснований для удовлетворения заявленных исковых требований не имеется, поскольку оспариваемая норма не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в совокупности с иными положениями пункта 2 статьи 1 Закона области № 1633-оз, фактически вводит новое правовое регулирование предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда.

Согласно пункту 1 статьи 13 ФЗ № 5-ФЗ «О ветеранах» социальная поддержка ветеранов предусматривает осуществление системы мер, включающей: 1) пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации; 2) получение ежемесячной денежной выплаты; 3) предоставление жилых помещений; 4) компенсацию расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг; 5) оказание медицинской помощи и протезно-ортопедической помощи.

Данная норма содержит весь перечень мер, которые могут предоставляться разным категориям ветеранов.

Конкретные меры социальной поддержки, предусмотренные для определенных категорий ветеранов, указаны в статьях 14 – 21 ФЗ № 5-ФЗ. Данные нормы не содержат весь перечень мер, приведенных в пункте 1 статьи 13 ФЗ № 5-ФЗ, что свидетельствует об отсутствии требований в федеральном законе о сохранности за всеми категориями ветеранов названного перечня мер.

В связи с этим, доводы административного истца о необходимости сохранения ветеранам труда всей системы мер, указанной в пункте 1 статьи 13 ФЗ № 5-ФЗ, нельзя признать состоятельными.

Более того, федеральный закон не определяет перечень конкретных мер социальной поддержки для ветеранов труда, а также размер этих мер, порядок и условия их предоставления. Данные полномочия переданы субъектам Российской Федерации.

Так, в соответствии со статьей 22 ФЗ № 5-ФЗ меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 10 ФЗ № 5-ФЗ меры социальной поддержки, устанавливаемые законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии со статьями 20 и 22 настоящего Федерального закона, являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 ФЗ N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств регионального бюджета, относит решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а также социальной поддержки ветеранов труда.

В силу положений статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (статья 31 Кодекса).

Пунктом 2 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия субъекта Российской Федерации.

Таким образом, меры социальной поддержки, принимаемые с целью обеспечения к ним равной доступности отдельных категорий граждан, в том числе ветеранов труда, а также порядок, размер и условия реализации этих мер, относятся к полномочиям субъекта Российской Федерации и зависит от финансовых возможностей его бюджета.

Вместе с тем, ФЗ № 122-ФЗ принят, как указывается в его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, решения задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина и повышения материального благосостояния граждан, приведения системы социальной защиты лиц, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

Из положений преамбулы и статьи 153 данного Федерального закона следует, что при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки ветеранов труда, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже прежних размеров (по состоянию на 31 декабря 2004 года), а при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены; в случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 года (например, замена отдельных льгот на денежные компенсации), субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты указанных категорий граждан.

Таким образом, федеральным законодателем установлены как общие принципы перехода к новой системе обеспечения мерами социальной поддержки, так и гарантированный минимальный (базовый) уровень этих мер и тем самым - пределы усмотрения субъекта Российской Федерации при решении вопросов об объеме мер социальной поддержки ветеранов труда и условиях их предоставления.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 18 апреля 2006 г. № 85-О, приведенные положения свидетельствуют о сохранении обязанности государства по предоставлению мер социальной поддержки ветеранам труда, хотя порядок их предоставления меняется. Это согласуется с конституционным принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2005 года N 246-О, от 16 февраля 2006 года N 14-О).

Таким образом, государство гарантировало ветеранам труда как обеспечение мерами социальной поддержки, так и минимальный (базовый) уровень этих мер, однако решение вопросов об объеме этих мер и условиях предоставления передано на усмотрение субъекта Российской Федерации, исходя из денежных средств своего бюджета, при соблюдении условия о том, что при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся ветеранам труда до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Как следует из материалов дела, указанное условие, предусмотренное федеральным законом, при замене мер на ежемесячную денежную выплату соблюдено, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не уменьшен, а условия предоставления не ухудшены.

Так, в 2014 году из областного бюджета на меры социальной поддержки ветеранам труда, численностью 69583 человека, израсходовано 848181,7 тыс. рублей (средний размер предоставленных мер на 1 человека 1016 рублей);

в 2015 году из областного бюджета на меры социальной поддержки ветеранам труда, численностью 69300 человек, израсходовано 889043,8 тыс. рублей (323 000 тыс. рублей – ежемесячная денежная выплата; 537000,8 тыс. рублей – пособие на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; 28000,7 тыс. рублей – ежегодная выплата на приобретение и доставку топлива при наличии печного отопления), то есть средний размер предоставления мер социальной поддержки на 1 человека составил 1069 рублей;

на 2016 г. в областном бюджете запланировано 914090 тыс. рублей на 69 234 человек.

Ежегодное увеличение расходных обязательств областного бюджета на меры социальной поддержки, предусмотренные Законом области № 401-оз, подтверждается также представленными суду выписками из Законов Псковской области от 26 декабря 2013 г. № 1350-оз «Об областном бюджете на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 г.г.», от 02 июля 2015 г. № 1544-оз « Об утверждении отчета об исполнении областного бюджета на 2014 г.», от 29 декабря 2014 г. № 1475-оз «Об областном бюджете на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 г.г.», от 29 декабря 2015 г. № 1616-оз «Об областном бюджете на 2016 г.».

Таким образом, материалами дела подтвержден факт ежегодного увеличения совокупного объема финансирования мер социальной поддержки ветеранам труда.

При таких обстоятельствах, замена трех мер социальной поддержки единой ежемесячной денежной выплатой при увеличении совокупного объема финансирования льгот не противоречит нормам действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Согласно представленным Главным государственным управлением социальной защиты населения Псковской области сведениям в 2015 году 55 % граждан от общего числа ветеранов труда получали совокупный объем мер социальной поддержки менее 1100 рублей, что свидетельствует о повышении их уровня социальной поддержки.

Суд соглашается с доводами представителей административных ответчиков, что изменение правового регулирования соответствует конституционным принципам справедливости, соразмерности и равенства граждан, относящихся к одной категории.

Ранее действующее правовое регулирование обеспечивало в большем размере мерами социальной поддержки тех ветеранов труда, которые проживают в благоустроенном жилом помещении.

Те же ветераны труда, которые проживают в частном секторе в жилых домах с частичными удобствами либо без таковых, получали меры социальной поддержки в меньшем размере, за свой счет содержали жилые помещения, обеспечивали подачу воды и отопление.

Между тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе ее статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в силу которых такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а для достижения этих целей используются соразмерные правовые средства; из конституционных принципов справедливости, равенства и соразмерности вытекает обращенный к законодателю запрет вводить различия в правовом положении лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

Аналогичные позиции изложены в постановлениях Конституционного Суда РФ от 15 октября 2013 г. № 21-П, от 24 октября 2000 года N 13-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 15 июня 2006 года N 6-П, от 16 июля 2007 года N 12-П, от 22 октября 2009 года N 15-П, от 22 ноября 2011 года N 25-П и от 6 декабря 2012 года N 31-П.

Таким образом, неправомерны доводы административного истца в части того, что региональный законодатель обязан сохранить систему мер социальной поддержки, предусмотренную пунктом 1 статьи 13 ФЗ№ 5-ФЗ.

В этой связи, несостоятельны ссылки административного истца на пункт 1 статьи 1 Закона № 401-оз, предусматривающий систему мер социальной поддержки ветеранам, поскольку указанная система мер является общей для таких категорий граждан, как: труженики тыла в годы Великой Отечественной войны, участники разминирования территории Псковской области, ветераны труда, реабилитированные лица, лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, пенсионеры из числа бывших специалистов, проживающих в сельской местности.

Для каждой их этих категорий граждан предусмотрены конкретные меры социальной поддержки из приведенного в пункте 1 статьи 1 Закона № 401-оз перечня.

Например, статьей 7.1. Закона области № 411-ОЗ для пенсионеров, из числа бывших специалистов, проживающих в сельской местности, установлена единая мера социальной поддержки - ежемесячная денежная выплата в размере 1100 рублей.

Верховный Суд РФ в определениях от 15 июля 2015 г. № 91-АПГ15-6 и от 09 сентября 2015 г. № 91-АПГ15-8 признал для педагогических работников, и их пенсионеров, проживающих в сельской местности, замену ранее действующих мер, в том числе пособия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, на ежемесячную денежную выплату в указанном размере не противоречащей нормам, имеющим большую юридическую силу, поскольку соблюдено требование о том, что совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не уменьшен, а условия предоставления не ухудшены.

Административный истец приводит многочисленные акты Конституционного Суда Российской Федерации, полагая, что изложенные в них правовые позиции не допускают возможности органам государственной власти субъекта Российской Федерации отменять или изменять меры социальной поддержки ветеранам труда.

С данными аргументами суд не может согласиться, поскольку из анализа актов Конституционного Суда Российской Федерации (постановления от 16 декабря 1997 г. № 20-П, от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 19 июня 2002 г. № 11-П, от 23 апреля 2004 г. № 9-П, определения от 04 декабря 2003 г. № 415-О, от 15 февраля 2005 г. № 17-О, от 01 декабря 2005 г. № 521-О и др.) следует, что отмена выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не может уменьшаться.

При таких обстоятельствах оспариваемая норма не противоречит положениям абзаца 3 части 2 статьи 153 ФЗ № 122-ФЗ и статьи 13 ФЗ № 5-ФЗ.

Иные указанные истцом нормы федерального законодательства отношения к рассматриваемым правоотношениям не имеют, противоречить оспариваемой норме не могут, поэтому оставлены судом без внимания.

Поскольку суд пришел к выводу, что оспариваемая норма Закона Псковской области не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то заявленные Богдановым П.М. требования не подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

Р Е Ш И Л:

В удовлетворении административного искового заявления ……. о признании противоречащим и недействующим с момента принятия подпункта 2 пункта 2 статьи 1 Закона Псковской области от 12 января 2016 г. № 1633-оз «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Псковской области и приостановлении действия статьи 9 Закона Псковской области «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» в части признания утратившим силу пункта 2 статьи 5 Закона Псковской области от 11 января 2005 г. № 401-оз «О мерах социальной поддержи отдельных категорий граждан, проживающих в Псковской области» - отказать.

О принятом Псковским областным судом решении сообщить в газете «Псковская правда» в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Псковский областной суд в течение одного месяца со дня составления мотивированного решения.

Мотивированное решение изготовлено 11 апреля 2016 года.

Председательствующий судья М.М. Анашкина

Верховный суд РФ 17 августа 2016 года решение Псковского областного суда от 06 апреля 2016 года оставил без изменения.