Особенности правового режима недр

В юридическом смысле под недрами понимается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутст­вии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изу­чения и освоения.
Недра не имеют четко обозначенной нижней границы. С юри­дической точки зрения они простираются вглубь вплоть до ядра Земли.

Таким образом образуется конус, основанием которого яв­ляется поверхность земного шара в пределах территории России, заполненный органическими и неорганическими веществами, на­ходящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в про­стейших структурах или сложных соединениях. На поверхности земли недра, по существу, смыкаются с землей — открытые раз­работки угля. Что касается практически охраны недр, то такая деятельность ограничивается пределами глубины, которую чело­век может реально достичь (например, на Кольском полуострове бурение скважин до 15 км).

Полезность недр для человека и общества состоит в том, что они являются источником материального сырья, ископаемого топлива и других материалов. Недра удовлетворяют также науч­ные потребности. Они используются для устройства подземных сооружений и коммуникаций — таких, как склады, хранилища линии метро, трубопроводы и т.п. Все эти свойства недр прини­маются во внимание при разработке системы мер их правовой охраны.

Таким образом, обращаем внимание на то, что юридическое понятие «недра» не отождествляется с содержащимися в недрах полезными ископаемыми. Недра — более широкое понятие, чем полезные ископаемые.

Особый вопрос возникает в связи с правовым режимом подзем­ных вод. Согласно законодательству о недрах подземные воды -составная часть недр. Одновременно они входят в состав водного фонда. Подземные воды — своеобразный объект природы, поря­док использования и охраны которого регулируется одновремен­но горным и водным законодательством (ст. 5 и 17 ВК РФ).

Для горного права специфичны также отношения, связанные с захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ. Они регулируются как законодательством о недрах, так и други­ми федеральными законами, но с соблюдением принципов и по­ложений, установленных Законом о недрах.

Все используемые участки недр, представляющие собой гео­метрические блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шель­фа составляют государственный фонд недр. Это означает, что все недра находятся в государственной собственности. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории России в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов РФ осуществля­ются совместно Российской Федерацией и ее субъектами.

Закон о недрах устанавливает некоторые общие критерии от­несения части недр к объектам государственной собственности. На основании совместных решений федеральных государствен­ных органов и государственных органов субъектов РФ статус объ­ектов федерального значения могут получать отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископа­емых, для гарантированного обеспечения государственных по­требностей РФ стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность Российской Федерации, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по* международным догово­рам России.
^ Основными организационно-правовыми инструментами обес­печения рационального использования и охраны недр являются:
• лицензирование пользования недрами;
• геолого-экономическая и стоимостная оценки месторожде­ний полезных ископаемых и участков недр;
• государственный учет и государственная регистрация работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставлен­ных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не свя­занных с их добычей, и лицензии на пользование недрами;

• государственная экспертиза запасов полезных ископаемых;
• государственный кадастр месторождений и проявлений по­лезных ископаемых;
• государственный баланс запасов полезных ископаемых;
• государственный контроль за рациональным использовани­ем и охраной недр;
• государственный надзор за безопасным ведением работ, свя­занных с пользованием недрами;
• экономический механизм пользования недрами;
• ответственность за горные правонарушения.

В соответствии с Законом о недрах помимо общераспростра­ненных полезных ископаемых, которые могут добываться собст­венниками и владельцами земельных участков свободно, все дру­гие виды пользования недрами осуществляются лишь на основании лицензий.

Участки недр предоставляются в пользование на определен­ный срок или без ограничения срока. На определенный срок они предоставляются в пользование для:
• геологического изучения — на срок до пяти лет;
• добычи полезных ископаемых — на срок отработки место­рождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения по­лезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использова­ние и охрану недр;
• добычи подземных вод — на срок до 25 лет;
• добычи полезных ископаемых на основании предоставле­ния краткосрочного права пользования участками недр - - на срок до одного года.

Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объек­тов и иных целей.

Пользование отдельными участками недр может быть ограни­чено или запрещено в целях обеспечения национальной безопас­ности и охраны окружающей природной среды. На территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленнос­ти, транспорта и связи пользование недрами может быть частич­но или полностью запрещено в случаях, если это может создать угрозу жизни или здоровью людей, нанести ущерб хозяйствен­ным объектам или окружающей природной среде. Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соот­ветствии со статусом этих территорий.

Закон о недрах определяет основные требования по рацио­нальному использованию и охране недр. Ими являются:

• соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;
• обеспечение полноты геологического изучения, рациональ­ного комплексного использования и охраны недр;
• проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископа­емых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, ис­пользуемых в целях, не связанных с добычей полезных иско­паемых;
• обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;
• достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах за­пасов основных и совместно с ними залегающих полезных иско­паемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;

• охрана месторождений полезных ископаемых от затопле­ния, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих каче­ство полезных ископаемых и промышленную ценность месторож­дений или осложняющих их разработку;

• предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хра­нении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;

• соблюдение установленного порядка консервации и ликви­дации предприятий по добыче полезных ископаемых и подзем­ных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• предупреждение самовольной застройки площадей залега­ния полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;
• предотвращение накопления промышленных и бытовых от­ходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

Одной из правовых гарантий соблюдения этих требований слу­жит положение Закона о недрах, согласно которому в случае их нарушения право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено специально на то уполномочен­ными государственными органами.

Достижению задач обеспечения рационального использования и охраны недр служит также установление в горном законода­тельстве требований относительно первичной переработки мине­рального сырья пользователями недр. В частности, пользователи недр, осуществляющие первичную переработку получаемого ими из недр минерального сырья, обязаны обеспечить:
• строгое соблюдение технологических схем переработки ми­нерального сырья, обеспечивающих рациональное, комплексное извлечение содержащихся в нем полезных компонентов;
• учет и контроль распределения полезных компонентов на различных стадиях переработки и степени их извлечения из ми­нерального сырья;
• дальнейшее изучение технологических свойств и состава минерального сырья, проведение опытных технологических ис­пытаний с целью совершенствования технологий переработки ми­нерального сырья;

• наиболее полное использование продуктов и отходов пере­работки (шламов, пылей, сточных вод и др.);

• складирование, учет и сохранение временно не используе­мых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты.

Особенностью правового регулирования отношений по ис­пользованию ресурсов недр является заключение соглашений о разделе продукции. Соглашение о разделе продукции представ­ляет собой договор, в соответствии с которым Российская Фе­дерация предоставляет субъекту предпринимательской дея­тельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу мине­рального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осущест­вить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соот­ветствии с положениями Закона о соглашениях о разделе про­дукции.

Перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, устанавли­ваются, как правило, федеральными законами. В то же время Закон допускает исключение, когда перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями Федерального закона, устанавливаются на основании решения Правительства РФ и решения органа государственной власти соответствующего субъекта РФ без утверждения федеральными законами. Исклю­чение касается участков недр, включающих в себя следующие месторождения полезных ископаемых:

• месторождения нефти, извлекаемые запасы которых со­ставляют до 25 млн т;
• месторождения газа, запасы которых составляют до 250 млрд куб. м;
• месторождения коренного золота, запасы которых состав­ляют до 50 т;
• месторождения россыпного золота, запасы которых состав­ляют до 1 т;
• месторождения иных полезных ископаемых, не относя­щихся к стратегическим видам полезных ископаемых и не явля­ющихся валютными ценностями.

На условиях раздела продукции разрешается предоставление не более 30% разведанных и учтенных государственным балан­сом запасов полезных ископаемых.
Закон определяет основания для включения в перечни участ­ков недр, право пользования которыми может быть предоставле­но на условиях раздела продукции. К таким основаниям отно­сятся:
• обусловленная объективными факторами убыточность для недропользователя и государства продолжения разработки явля­ющихся градообразующими месторождений полезных ископае­мых, если разработка таких месторождений может обеспечить су­щественный объем добычи полезных ископаемых, а прекращение разработки повлечь за собой негативные социальные послед­ствия;
• отсутствие финансовых и технических средств для освое­ния новых крупных месторождений полезных ископаемых, за счет освоения которых обеспечивается поддержание необходимо­го для социального развития и экономической безопасности РФ уровня добычи полезных ископаемых в целом по Российской Фе­дерации, а также для строительства объектов производственной инфраструктуры (в том числе объектов транспортировки полез­ных ископаемых) в первую очередь на континентальном шельфе РФ, в удаленных и слабо освоенных районах;
• необходимость привлечения специальных высокозатрат­ных технологий разработки трудноизвлекаемых значительных по объему запасов полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях и являющихся остаточными для разрабатываемых месторождений, а также необходимость пред­отвращения потерь топливно-энергетического и минерального сырья в недрах;
• необходимость привлечения дополнительных финансовых и технических средств для обеспечения экологической безопас­ности и охраны недр при разработке расположенных на особо охраняемых природных территориях крупных месторождений полезных ископаемых;
• необходимость обеспечения регионов собственным топлив­но-энергетическим сырьем, создания новых рабочих мест, обеспе­чения благоприятных социально-экономических условий в дота­ционных регионах и районах, занятость населения в которых находится на низком уровне;
• наличие обязательств Российской Федерации о проведении переговоров об условиях соглашений, а также наличие результатов проведения конкурсов или аукционов по предоставлению участков недр в пользование на условиях раздела продукции.

Сторонами соглашения о разделе продукции являются Рос­сийская Федерация, от имени которой в соглашении выступают Правительство РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого расположен предоставляемый в пользова­ние участок недр, или уполномоченные ими органы и инвесто­ры — граждане РФ, иностранные граждане, юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных, заемных или при­влеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения.

Соглашения заключаются государством с победителем кон­курса или аукциона, проводимых в порядке, установленном зако­нодательством РФ, и в сроки, согласованные сторонами, но не позднее чем через год со дня объявления результатов конкурса или аукциона. В отдельных случаях по совместному решению Правительства РФ и органа исполнительной власти соответствую­щего субъекта РФ соглашения могут заключаться без проведения конкурсов или аукционов при условии, если:

• интересы обороны и безопасности государства требуют за­ключения соглашения с конкретным инвестором, если соответст­вующее положение предусмотрено федеральным законом, уста­навливающим перечни участков недр;
• объявленный конкурс или аукцион признан несостоявшим­ся в связи с участием в нем только одного инвестора. В этом слу­чае соглашение может быть заключено с этим инвестором, при­нявшим участие в этом конкурсе или аукционе, на условиях конкурса или аукциона;
• инвестор является пользователем недр для разведки и до­бычи полезных ископаемых на иных предусмотренных законода­тельством РФ условиях, отличных от условий соглашения;
• по согласованию с Правительством РФ и органом исполни­тельной власти соответствующего субъекта РФ переговоры с ин­вестором по подготовке проектов соглашений были начаты до вступления в силу Закона о соглашениях о разделе продукции.

В указанных случаях соглашения заключаются в сроки, со­гласованные сторонами, но не позднее чем через год со дня при­нятия Правительством РФ и органом исполнительной власти со­ответствующего субъекта РФ совместного решения.

4. Особенности правового режима вод

Юридическое понятие «воды» отличается от естественно-науч­ных и житейских представлений о воде как о химическом соеди­нении водорода и кислорода. В соответствии с Водным кодексом РФ воды это — природные запасы воды, находящиеся в преде­лах государственных границ России в поверхностных водных объектах, т.е. поверхностных водотоках и водоемах (реках и во­дохранилищах на них, ручьях, каналах, озерах, болотах, пру­дах), ледниках и снежниках, внутренних морях, территориаль­ном море Российской Федерации и подземных водных объектах. Это — юридическое понятие вод.

В соответствии с водным законодательством к водам не от­носится вода, изъятая из водных объектов. Речь идет о воде, которая течет из крана в наших домах или используется в тех­нологическом процессе. Отношения, связанные с использовани­ем такой воды, регламентируются гражданским, санитарным и иным законодательством РФ. К водам не относится и та вода, которая хотя и находится в природной среде, но не представля­ет самостоятельного естественного блага, а является структур­ным элементом других природных объектов (атмосферная влага, почвенная влага, вода, находящаяся в организмах расте­ний и животных).

Наиболее важные отношения собственности на водные объек­ты, водопользования и охраны водных ресурсов регулируются Водным кодексом РФ. Одновременно имеется значительный мас­сив подзаконных актов в данной сфере.

Основными организационно-правовыми инструментами обес­печения рационального использования и охраны вод и одновре­менно функциями государственного управления в данной сфере являются:• планирование рационального использования водных объ­ектов;
• установление лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения);
• ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и осуществление государст­венного учета поверхностных и подземных вод;
• проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хо­зяйственных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов;

• осуществление лицензирования в области использования и охраны водных объектов;
• осуществление государственного контроля за использова­нием и охраной водных объектов и соблюдением режима исполь­зования территорий их водоохранных зон;
• подготовка, заключение и реализация бассейновых согла­шений о восстановлении и охране водных объектов.

Согласно Водному кодексу РФ планирование рационального использования водных объектов осуществляется посредством со­ставления водохозяйственных балансов, разработки схем ком­плексного использования и охраны водных ресурсов и принятия государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Водохозяйственные балансы представ­ляют собой расчетные материалы, сопоставляющие потребность в воде с имеющимися на конкретной территории водными ресурса­ми. Они предназначены для оценки наличия и степени использо­вания водных ресурсов по бассейнам водных объектов и соответ­ствующим территориям субъектов РФ и используются для планирования и принятия решений по вопросам использования и охраны водных объектов.

Схемы комплексного использования и охраны вод разрабаты­ваются в целях определения водохозяйственных и иных меро­приятий для удовлетворения перспективных потребностей обще­ства в водных ресурсах, обеспечения рационального использова­ния и охраны водных объектов, а также для предотвращения и ликвидации вредного воздействия вод. На основе водохозяйст­венных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, данных государственного водного кадастра раз­рабатываются федеральные, в том числе бассейновые, и террито­риальные государственные программы рационального использо­вания, восстановления и охраны водных объектов. Разработка названных документов осуществляется специально уполномочен­ным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. При этом учитываются предложения спе­циально уполномоченных государственных органов в области ох­раны окружающей среды, других государственных органов уп­равления использованием и охраной природных ресурсов.

 

Государственный мониторинг водных объектов как составная часть системы государственного мониторинга окружающей среды —система регулярных наблюдений за гидрологическими или гидрогеологическими и гидрогеохимическими показателями их состояния, обеспечивающая сбор, передачу и обработку полученной информации в целях своевременного выявления негатив­ных процессов, прогнозирования их развития, предотвращения вредных последствий и определения степени эффективности осу­ществляемых водоохранных мероприятий. Государственный мо­ниторинг водных объектов ведется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда. В деятельности по ведению мониторинга поверх­ностных водных объектов участвуют специально уполномочен­ные государственные органы в области охраны окружающей среды и Росгидромета, а по подземным водным объектам — госу­дарственный орган управления использованием и охраной недр.

В целях обеспечения текущего и перспективного планирова­ния рационального использования водных объектов, их восста­новления и охраны ведется государственный учет поверхностных и подземных вод, т.е. систематическое определение в установлен­ном порядке количества и качества водных ресурсов, имеющихся на конкретной территории. Данные учета вод характеризуют со­стояние поверхностных и подземных водных объектов по качест­венным и количественным показателям, степени их изученности и использования. Основные источники государственного учета вод — данные, представляемые водопользователями, и данные государственного мониторинга водных объектов. На основе дан­ных государственного учета вод ведется государственный водный кадастр. В свою очередь, данные государственного водного када­стра служат основой для принятия решений при осуществлении государственного управления в области использования и охраны водных объектов.

Государственный учет вод и ведение государственного водного кадастра — обязанность специально уполномоченного государст­венного органа управления использованием и охраной водного фонда. В этой работе участвуют Росгидромет (по поверхностным водным объектам) и государственный орган управления исполь­зованием и охраной недр (по подземным водным объектам).

Наряду с проведением государственной экологической экспер­тизы, Водный кодекс РФ предусматривает проведение государст­венной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объек­тов, влияющих на состояние водных объектов. Такая экспертиза представляет собой проверку соответствия предпроектной и про­ектной документации исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проектированию и строительству. Проводит экспертизу специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охра­ной водного фонда.

Нормирование в области использования и охраны водных объектов заключается в установлении лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) и в разработке и принятии стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов.

Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается также установлением и соблюдением нормативов предельно до­пустимых вредных воздействий на водные объекты. Такие норма­тивы устанавливаются исходя из:

• предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосис­темы водного объекта;
• предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь.

Нормативы устанавливаются исходя из условия недопусти­мости превышения предельно допустимых концентраций вред­ных веществ в водных объектах с учетом целевого использования водного объекта.

Водный кодекс РФ достаточно подробно регулирует отношения по лицензированию в области использования и охраны поверхност­ных водных объектов. Важно обратить внимание на то, что такое лицензирование осуществляет специально уполномоченный госу­дарственный орган управления использованием и охраной водного фонда по согласованию со специально уполномоченными государ­ственными органами в области охраны окружающей природной среды. Кроме того, лицензирование в области использования и охраны подземных водных объектов осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления использова­нием и охраной водного фонда совместно с государственным орга­ном управления использованием и охраной недр.

В соответствии с Водным кодексом РФ все воды (водные объек­ты) подлежат охране от загрязнения, засорения и истощения. При использовании водных объектов граждане и юридические лица обя­заны осуществлять производственно-технологические, мелиора­тивные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных объектов.

Понятием «загрязнение» охватывается не только сброс сточ­ных вод, содержащих химические вещества в количествах свыше допустимых норм, но и так называемое тепловое загрязнение, а также появление в воде микроорганизмов в недопустимых кон­центрациях. Критерием загрязненности воды является ухудше­ние ее качества вследствие изменения физических (повышение температуры), химических, биологических, органолептических свойств (вкус, запах, цветность, прозрачность) и появления вред­ных веществ для человека, животного и растительного мира. На органы исполнительной власти РФ и ее субъектов возложена обязанность осуществлять охрану водных объектов от всех видов загрязнения, включая диффузное загрязнение (загрязнение через поверхность земли и воздух).

В отличие от загрязнения, которое затрагивает качество воды в водоемах, под засорением понимается поступление в водоем по­сторонних нерастворимых предметов (древесины, шлаков, метал­лолома, строительного мусора и т.п.), не изменяющих качество воды. Юридических критериев для определения засорения вод за­конодательство не устанавливает, предоставляя тем самым орга­нам по регулированию использования и охране вод в каждом кон­кретном случае с учетом местных условий решать вопрос о засорении водного объекта.

Под истощением понимается сокращение количества воды в водоеме, происходящее под влиянием человеческой деятельности и носящее устойчивый характер. Оно не относится к сезонным колебаниям стока воды в реках или естественным изменениям за­паса воды в морях и озерах и т.д.

В целях регулирования охраны водных объектов от загрязне­ния и засорения Водный кодекс РФ предусматривает ряд кон­кретных мер, в том числе запретительных. Так, запрещаются:
• сброс в водные объекты и захоронение в них производствен­ных, бытовых и других отходов;
• засорение ледяного покрова водных объектов, ледников и снежников производственными, бытовыми и иными отходами и отбросами, а также загрязнение их нефтяными продуктами, ядо­химикатами и другими вредными веществами. Забор льда не дол­жен влиять на состояние водных объектов и приводить к истоще­нию запасов поверхностных и подземных вод;
• захоронение и сброс радиоактивных и токсичных веществ (материалов) в водные объекты. Сброс сточных вод, содержащих токсичные вещества (материалы), в водные объекты допускается только после их очистки в установленном порядке;

• проведение на водных объектах взрывных работ, при кото­рых используются ядерная и иные виды технологий, сопровож­дающиеся выделением радиоактивных и токсичных веществ.
Не разрешается эксплуатация самоходных и несамоходных судов, а также иных объектов, находящихся на поверхности вод­ных объектов, без устройств по сбору сточных вод, отходов и от­бросов, образующихся на этих судах и объектах.

Добыча полезных ископаемых, торфа и сапропеля со дна вод­ных объектов или возведение сооружений с опорой на дно долж­ны осуществляться такими способами, которые не оказывали бы вредного воздействия на поверхностные воды, дно, берега водных объектов и водные биоресурсы.

Устанавливая в целях охраны вод требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплу­атацию хозяйственных и других объектов, а также к внедрению новых технологических процессов, Водный кодекс РФ запреща­ет ввод в эксплуатацию:

• хозяйственных и других объектов, в том числе фильтрую­щих накопителей, захоронений отходов, городских и других сва­лок, не оборудованных устройствами, очистными сооружениями, предотвращающими загрязнение, засорение, истощение водных объектов и вредное воздействие вод;
• водозаборных и сбросных сооружений без рыбозащитных устройств и устройств, обеспечивающих учет забираемых и сбра­сываемых вод;

• животноводческих ферм и других производственных ком­плексов, не имеющих очистных сооружений и санитарно-защит-ных зон;

• оросительных, обводнительных и осушительных систем, водохранилищ, плотин, каналов и других гидротехнических со­оружений до проведения мероприятий, предотвращающих вред­ное воздействие вод; ,

• гидротехнических сооружений без рыбозащитных уст­ройств, а также устройств для пропуска паводковых вод и рыбы;

• водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных вод, без оборудования их водорегулирующими устрой­ствами, водоучитывающими приборами;
• водозаборных и иных гидротехнических сооружений без ус­тановления зон санитарной охраны и создания пунктов наблюде­ния за показателями состояния водных объектов;
• сооружений и устройств для транспортирования и хране­ния нефтяных, химических и других продуктов без оборудования их средствами для предотвращения загрязнения водных объектов и контрольно-измерительной аппаратурой для обнаружения утеч­ки указанных продуктов.
При эксплуатации хозяйственных и других объектов, влия­ющих на состояние водных объектов, запрещается:
• осуществлять сброс в водные объекты не очищенных и не обезвреженных в соответствии с установленными нормативами сточных вод; '
• производить забор воды из водных объектов, существенно влияющий на их состояние;
• осуществлять сброс сточных вод, содержащих вещества, для которых не установлены предельно допустимые концентра­ции, или содержащих возбудителей инфекционных заболеваний.

В соответствии с Водным кодексом РФ нарушение требований по охране и рациональному использованию водных объектов вле­чет за собой ограничение, приостановление или запрещение экс­плуатации хозяйственных и других объектов, влияющих на со­стояние водных объектов.

Специфическим правовым средством регулирования восста­новления и охраны водных объектов являются бассейновые со­глашения. Заключаемые между специально уполномоченным го­сударственным органом управления использованием и охраной водного фонда и органами исполнительной власти субъектов РФ, расположенными в пределах бассейна водного объекта, бассейно­вые соглашения предназначаются для координации и объедине­ния деятельности, направленной на восстановление и охрану вод­ных объектов. В рамках бассейнового соглашения может создаваться координационный орган (бассейновый совет), поло­жение о котором утверждается Правительством РФ. В бассейно­вом совете могут участвовать представители государственных ор­ганов РФ, государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и водо­пользователей.

Водный кодекс РФ определяет правовой режим целевого ис­пользования водных объектов. При этом регулируется использо­вание водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в целях здравоохранения, для промышленности и энергетики, для сельского и лесного хозяйства, для гидроэнер­гетики, для рыбного, охотничьего хозяйства, для транспорта и лесосплава, для рекреации, для сброса сточных и дренажных вод, для добычи полезных ископаемых, строительных нужд и прове­дения иных работ и для обеспечения пожарной безопасности.

При этом приоритетным является использование водных объ­ектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Для этих целей должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты. Пригодность поверхностных и подземных водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения определяется государственным органом санитарно-эпидемиологического надзо­ра. Отнесение водного объекта к источникам питьевого водоснаб­жения должно осуществляться с учетом его надежности и воз­можности организации зон и округов санитарной охраны в порядке, предусмотренном Правительством РФ. Использование подземных водных объектов, пригодных для питьевого водоснаб­жения, для иных целей Водный кодекс РФ не допускает, за ис­ключением предусмотренных в нем случаев.

Строго урегулировано использование водных объектов для сброса сточных и дренажных вод. Соответствующие требования содержатся как в Водном кодексе РФ, так и в законодательстве РФ об охране окружающей среды. Кодекс, в частности, запреща­ет сброс сточных и дренажных вод в водные объекты:

• содержащие природные лечебные ресурсы;

• отнесенные к особо охраняемым, а также:

• в зоны и округа санитарной охраны водозаборов;

• в первую и вторую зоны округов санитарной (горно-сани­тарной) охраны курортов;

• в места туризма, спорта и массового отдыха населения;

• в места нереста и зимовки ценных и особо охраняемых видов рыб;

• в места обитания ценных и занесенных в Красную книгу РФ видов животных и растений.
Если имеется угроза здоровью населения или существованию водных и околоводных животных и растений, специально упол­номоченные государственные органы в области охраны окружаю­щей среды, государственный орган санитарно-эпидемиологичес­кого надзора, специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обя­заны приостановить сброс сточных и дренажных вод вплоть до прекращения эксплуатации хозяйственных и других объектов и уведомить об этом Правительство РФ, органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и органы местного самоуп­равления.
5. Особенности правового режима атмосферного воздуха

Объектом регулирования в рамках права окружающей среды является не воздух вообще, а атмосферный воздух. Атмосферный воздух — жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмо­сферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. К атмосферному не относится также воздух, находящийся в компрессорах, баллонах и т.п. Отношения по по­воду воздуха помещений и находящегося в емкостях регулируют­ся санитарным, в том числе гражданским, жилищным законода­тельством. Критерием разграничения атмосферного воздуха и иного воздуха служит естественная связь первого с природной средой.

Атмосферный воздух является одним из основных жизненно важных элементов природы. Прежде всего он служит незамени­мым источником кислорода, необходимого для существования всего живого на Земле. При характеристике особой важности воз­духа в жизни человека подчеркивается, что человек может про­жить без воздуха лишь несколько минут.

У атмосферного воздуха и атмосферы в целом множество дру­гих экологически и социально полезных свойств. Он является проводником энергии Солнца, служит защитой от губительных космических излучений, образует основу климатических и погод­ных условий на Земле. В экономической деятельности общества атмосфера интенсивно эксплуатируется как транспортная комму­никация. Наконец, атмосфера — это среда для удаления газооб­разных и пылевидных отходов человеческой деятельности.

Особенностью правового режима атмосферного воздуха явля­ется то, что в силу физических свойств он не может быть объек­том права собственности, поскольку к нему не применимы тради­ционные полномочия собственника. Он не может быть индивиду­ализирован для того, чтобы стать объектом права собственности.

Не являясь собственником атмосферного воздуха, находяще­гося в конкретный момент над территорией государства, оно имеет на него суверенные права. Эти права вытекают из принад­лежности государству его естественной природной среды. Любое государство в пределах своего воздушного пространства пользует­ся всеми правами территориального верховенства, государствен­ного суверенитета, исключительным правом на использование ат­мосферы. В соответствии с Воздушным кодексом РФ Российская Федерация обладает полным и исключительным суверенитетом в отношении воздушного пространства РФ. Под воздушным про­странством Российской Федерации понимается воздушное про­странство над территорией РФ, в том числе воздушное простран­ство над внутренними водами и территориальным морем (ст. 1).

Какова пространственная сфера действия законодательства об охране атмосферного воздуха? Она определяется пределами госу­дарственного суверенитета России над своим воздушным про­странством. Охрана атмосферного воздуха должна обеспечиваться в пределах практически возможного использования воздушного пространства или практического воздействия на состояние атмо­сферы. В определенной мере граница действия законодательства определяется возможным высотным пределом, который достига­ют самолеты или иные летающие устройства. Однако известно, что вредное воздействие на состояние озонового слоя Земли ока­зывается при эксплуатации озоноразрушающих веществ на объ­ектах, расположенных на земле.

Как никакой другой природный ресурс, атмосферный воздух, «не признающий» никаких политических границ, образует еди­ную в глобальном масштабе среду жизни.

Если в отношении таких природных объектов, как земля, недра, воды, животный мир, предмет правового регулирования включает и регулирование использования и охраны, то регулиро­вание использования атмосферного воздуха действующий Закон об охране атмосферного воздуха не предусматривает. Предшест­вующий Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» уста­навливал некоторые требования по регулированию потребления атмосферного воздуха для промышленных и иных народно-хо­зяйственных нужд.

На практике не устанавливается особых ограничений на забор воздуха для технологических нужд; как природный ресурс атмо­сферный воздух эксплуатируется весьма интенсивно. Например, современный реактивный лайнер при перелете из Европы в Аме­рику за 8 часов полета потребляет столько кислорода, сколько за это же время могут выделить 25 тыс. га леса. Воздух является необходимым элементом производственных процессов и иной хо­зяйственной деятельности человека.

Наряду с Законом об охране атмосферного воздуха отношения по охране атмосферного воздуха регулируются Законами об охра­не окружающей среды, об экологической экспертизе и другими нормативными актами.

Поскольку в процессе антропогенной деятельности на состоя­ние атмосферного воздуха оказываются химические, физические и биологические воздействия, законодательство регулирует соот­ветствующие отношения по его охране. Причем такие воздейст­вия на состояние окружающей среды, как физические (шум, электромагнитные), регулируются преимущественно именно в рамках воздухЬохранительного права.

Основными правовыми средствами охраны атмосферного воз­духа являются:
• программы по охране атмосферного воздуха;

• нормирование качества атмосферного воздуха, предельно допустимых воздействий со стороны отдельных источников

• регулирование размещения источников вредных воздейст­вий на атмосферу;
• экологическая экспертиза проектов предприятий и иных объектов, эксплуатация которых сопровождается загрязнением атмосферы

• разрешительный порядок вредных воздействий на состоя­ние атмосферного воздуха;
• государственная регистрация вредных (загрязняющих) ве­ществ и потенциально опасных веществ;
• государственный учет вредных воздействий на атмосфер­ный воздух и их источников;
• инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) ве­ществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников;

• мониторинг атмосферного воздуха;

• государственный, производственный и общественный кон­троль за охраной атмосферного воздуха;
• экономический механизм охраны атмосферного воздуха;

• ответственность за нарушение законодательства РФ в облас­ти охраны атмосферного воздуха.

Закон об охране атмосферного воздуха установил ряд специ­фических мер по охране этого природного ресурса. Специфически регулируется, в частности, нормирование качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на него (ст. 11). В целях оценки состояния атмосферного воздуха устанавливают­ся гигиенические и экологические нормативы его качества и пре­дельно допустимые уровни физических воздействий на него. При этом под гигиеническим нормативом качества атмосферного воз­духа понимается критерий качества атмосферного воздуха, кото­рый отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека.

Экологический норматив качества атмосферного воздуха — кри­терий качества атмосферного воздуха, который отражает пре­дельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязня­ющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую природную среду.

Выделение гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха — одна из новаций Закона об охране атмосферного возду­ха и экологического законодательства в целом. В какой мере она обоснованна? Загрязняющие вещества, выбрасываемые предпри­ятиями или транспортными средствами в атмосферу, одновремен­но оказывают вредное воздействие на человека и на иные объек­ты, в частности на растительный и животный мир. Это обстоятельство лишает смысла раздельное нормирование качест­ва атмосферного воздуха применительно к интересам охраны здо­ровья человека и растительного и животного мира. Цели такого нормирования вполне достигаются посредством установления на­учно обоснованных экологических нормативов качества атмо­сферного воздуха. Именно это обстоятельство имелось в виду при подготовке предшествующего закона — Закона РСФСР «Об охра­не атмосферного воздуха» (1982 г.), который предусмотрел еди­ные нормативы ПДК загрязняющих веществ в атмосфере в инте­ресах охраны здоровья человека и охраны окружающей среды.

В контексте нормирования охраны атмосферного воздуха к специфическим относится требование об установлении техничес­ких нормативов выбросов загрязняющих веществ и нормативов предельно допустимых выбросов. Технический норматив выбро­са — норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в ат­мосферный воздух, который устанавливается для передвижных и стационарных источников выбросов, технологических процессов, оборудования и отражает максимально допустимую массу выбро­са вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух в расчете на единицу продукции, мощности, пробега транспортных или иных передвижных средств и другие показатели. Техничес­кие нормативы выбросов устанавливает специально уполномо­ченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха или другой специально уполномо­ченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти по согласованию со специально уполномоченным феде­ральным органом исполнительной власти в области охраны атмо­сферного воздуха для стационарных источников выбросов вред­ных (загрязняющих) веществ отдельных видов в атмосферный воздух, а также для являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.

Нормативы предельно допустимого выброса загрязняющих ве­ществ в атмосферу устанавливаются для стационарного источни­ка загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нор­мативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, пре­дельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов. Такие нормативы устанавливаются территориальными органами специально упол­номоченного федерального органа исполнительной власти в об­ласти охраны атмосферного воздуха для конкретного стационар­ного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом).

В случае невозможности соблюдения юридическими лица­ми, имеющими источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбро­сов территориальные органы специально уполномоченного фе­дерального органа исполнительной власти в области охраны ат­мосферного воздуха могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы по согласованию с территори­альными органами других федеральных органов исполнитель­ной власти.

Новой мерой по охране атмосферного воздуха является серти­фикация. Производство и использование топлива, а также произ­водство и использование на территории РФ технических, техно­логических устанрвок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок допускаются только при нали­чии сертификатов, подтверждающих соответствие требованиям охраны атмосферного воздуха.

В законодательстве предусмотрены мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угро­жающем жизни и здоровью людей- В городских и иных поселе­ниях органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воз­дух в периоды неблагоприятных метеорологических условий. При получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий юридические лица, имеющие источники выбросов вред­ных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованные с территориальными органами специально уполномоченного феде­рального органа исполнительной власти в области охраны атмо­сферного воздуха, обеспечивающими контроль за проведением и эффективностью указанных мероприятий.

При изменении состояния атмосферного воздуха, которое вы­звано аварийными выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и при котором создается угроза жизни и здоровью человека, принимаются экстренные меры по защите на­селения в соответствии с законодательством РФ о защите населе­ния и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и тех­ногенного характера.

В законодательстве предусматривается ряд запретительных мер, связанных с охраной атмосферного воздуха. В частности, за­прещается:

• выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей при­родной среды не установлена;
• внедрение новых техники, технологий, материалов, ве­ществ и другой продукции, а также применение технологическо­го оборудования и других технических средств, если они не отве­чают установленным законодательством требованиям охраны атмосферного воздуха;
• проектирование, размещение и строительство объектов хо­зяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озо­нового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению ге­нетического фонда растений и животных, наступлению необрати­мых последствий для людей и окружающей природной среды;
• размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правила­ми охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
• производство и эксплуатация транспортных и иных пере­движных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нор­мативы выбросов.
На практике такие запреты далеко не всегда соблюдаются. По имеющимся данным, даже вновь вводимые в эксплуатацию предприятия, как правило, не обеспечивают соблюдения установ­ленных требований. Они функционируют на основе временно согласованных нормативов выбросов загрязняющих веществ, т.е. допускается заведомое нарушение нормативов предельно допус­тимых концентраций загрязняющих веществ в атмосфере.