В деятельности судебных приставов
Говоря о мерах прокурорского реагирования на нарушения законода-
тельства судебными приставами, следует иметь в виду, что они реализу-
ются, исходя из того комплекса полномочий по выявлению, пресечению и
устранению нарушений и принятию мер к отмене издаваемых должност-
ными лицами службы судебных приставов незаконных правовых актов,
которыми наделены прокуроры (как территориальные, так и военные) со-
гласно главе 1 раздела III Закона о прокуратуре, а также нормам граждан-
ского процессуального и арбитражного процессуального законодательст-
ва. В частности, прокуроры вправе проводить проверки исполнения
законов судебными приставами в соответствующих их уровню подразде-
лениях службы судебных приставов. Они также могут поручать проведе- >
ние проверок исполнения законов судебными приставами вышестоящим
службам судебных приставов.
В ст. 3 Закона об исполнительном производстве подразделения служ-
бы судебных приставов обозначены как органы принудительного испол-
нения. Данное обстоятельство имеет важное значение и требует повы-
шенного внимания со стороны прокуроров, осуществляющих надзор за
исполнением законов судебными приставами, поскольку не следует ис-
ключать выход последних за рамки предоставленных им полномочий, что
может повлечь нарушение прав и законных интересов участников испол-
нительного процесса.
В случае поступления в прокуратуру жалобы на действия (бездейст-
вие) судебного пристава-исполнителя прокурор вправе вызвать соответ-
ствующее должностное лицо для дачи объяснений по существу затрону-
того вопроса. Неявка судебного пристава к прокурору без уважительных
причин может повлечь за собой вынесение постановления о возбуждении
производства об административном правонарушении, предусмотренном
ст. 17.7 КоАП РФ (неявка без уважительных причин должностного лица
по вызову прокурора для дачи пояснений по поводу нарушения закона), с
направлением его в соответствующий суд общей юрисдикции (террито-
риальный либо военный) для принятия решения по существу.
Прокурор также вправе, обратившись к старшему судебному приставу
соответствующей службы, затребовать у него для изучения материалы по
исполнительному производству, претензии к содержанию которых есть у
заявителя, а также другие материалы. Непредставление затребованных
документов либо воспрепятствование в иной форме со стороны соответ-
ствующего должностного лица законным требованиям прокурора может
являться основанием для возбуждения прокурором производства об ад-
министративном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ
(умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его
полномочий, установленных законом).
Исполнительный процесс представляет собой крайне емкую процедуру,
состоящую из большого числа действий и решений. На каждой из стадий
возможно нарушение установленного законом порядка осуществления тех
или иных действий (принятия решений) со стороны судебных приставов-
исполнителей. В процессе осуществления своей деятельности этими долж-
ностными лицами выносятся отдельные процессуальные документы, но-
сящие форму постановлений. Например — постановление о возбуждении
исполнительного производства, постановление о наложении ареста на
имущество должника, равно другие акты, регламентированные законом.
В статьях 9, 10, 19, 26, в иных статьях Закона об исполнительном произ-
водстве отмечается: постановления судебных приставов-исполнителей мо-
гут быть обжалованы в соответствующий суд в десятидневный срок. Бе-
зусловно, положение это напрямую вытекает из требований п. 2 ст. 46
Конституции РФ, согласно которому решения и действия (бездействие)
органов государственной власти, органов местного самоуправления, обще-
ственных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Статья 90 Закона об исполнительном производстве предусматривает:
действия судебного пристава-исполнителя по реализации исполнительно-
го документа либо отказ в совершении таких действий, а также отказ в
отводе судебного пристава-исполнителя могут быть обжалованы взыска-
телем или должником. Этим правом стороны исполнительного производ-
ства должны воспользоваться в десятидневный срок со дня совершения
такого действия либо отказа в его совершении или со дня, когда этим ли-
цам стало об этом известно.
В арбитражный суд лодается жалоба в случаях, если она имеет отно-
шение к вопросу исполнения решения арбитражного суда. В остальных
случаях жалобы направляются в суды общей юрисдикции.
Встает вопрос о правомерности вмешательства в судебном порядке
прокурора. Вправе ли он, если Закон об исполнительном производстве
умалчивает о нем вообще, проявлять какую-либо инициативу в случаях,
когда с его точки зрения имеет место нарушение закона со стороны су-
дебного пристава-исполнителя.
Следует оговориться — прокуроры вправе, если речь идет об отмене не-
законного правового акта, принятого судебным приставом-исполнителем,
использовать меры прокурорского реагирования внесудебного характера.
Постановка такого вопроса правомерна, принимая во внимание объектив-
ную загруженность судов делами различных категорий. Поэтому представ-
ляется в определенных случаях эффективным реагирование на незаконные
постановления судебных приставов-исполнителей посредством принесения
прокурором протеста в случае несоответствия вынесенного постановления
требованиям закона. Эта мера реагирования, хотя и не оговаривается в за-
коне об исполнительном производстве, вполне легитимна в силу ст. 23 За-
кона о прокуратуре, наделяющей прокурора полномочиями приносить
протест на противоречащий закону правовой акт.
В том, что постановление судебного пристава-исполнителя является
правовым актом, сомнений быть не может, ибо его вынесение порождает
вполне определенные последствия: изменение или прекращение прав и
обязанностей у отдельно взятых субъектов.
Какому именно должностному лицу службы судебных приставов сле-
дует приносить протест на процессуальное постановление?
Поскольку протест прокурора в силу ст. 23 Закона о прокуратуре
может приноситься как должностному лицу, издавшему незаконный
правовой акт, так и вышестоящему должностному лицу, представляется
целесообразным направление такого акта реагирования во всех случаях
старшему судебному приставу соответствующей службы. Универсаль-
ность эта обусловлена тем, что отдельные акты судебным приставом-
исполнителем принимаются самостоятельно, а некоторые требуют ут-
верждения непосредственным начальником в лице старшего судебного
пристава.
В отношении предъявления требований в суд или в арбитражный суд
позволим высказать мнение о том, что прокурор, за исключением случаев
упоминающихся ниже, предусмотренных процессуальным законодатель-
ством, не связан рамками десятидневного срока на обращение, поскольку
этот срок установлен для обжалования, не являющегося мерой прокурор-
ского реагирования, но применительного к лицам, участвующим в испол-
нительном производстве (ст. 90 Закона об исполнительном производст-
ве), учитывая, что именно их права затрагивает вынесение незаконного
правового акта либо совершение иных противоречащих требованиям за-
кона действий (бездействия).
Прокурор, не будучи стороной исполнительного производства, вправе
направить заявление в суд или в арбитражный суд и в более поздний, од-
нако разумный срок; тем более, если факт нарушения установлен им са-
мостоятельно, при полном отсутствии информации о нем какой-либо из
заинтересованных сторон.
Согласно ч. 2 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ от
24.07.2002 № 95-ФЗ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с за-
явлением о признании недействительными решения или действия (без-
274
действия) судебных приставов-исполнителей, если полагает, что такие
решения или действия (бездействия) не соответствуют закону или иному
нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы
граждан и организаций, незаконно возлагают на них какие-либо обязан-
ности. В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ такое заявление может быть
направленно прокурором в течение 3-х месяцев с момента, когда ему ста-
ло известно о совершении незаконного действия (бездействия) или при-
нятия незаконного решения.
В вопросе реагирования по фактам признания незаконными действий
(отказа в их совершении) судебного пристава-исполнителя по исполни-
тельным документам всех иных категорий, перечисленных в ст. 7 Закона
об исполнительном производстве прокурорам, как представляется, над-
лежит исходить из следующих соображений.
С одной стороны в силу ст. 23 Закона о прокуратуре и в соответствии
со ст. 41 Гражданского процессуального кодекса РСФСР прокурор впра-
ве направить в суд общей юрисдикции заявление о признании недейст-
вующим изданного правового акта государственного органа (должност-
ного лица).
В то же время ст. 428 ГПК РСФСР предусматривает ограниченные
рамки для прокурорского реагирования, а именно для принесения протес-
та прокурором на действие судебного исполнителя по исполнению реше-
ния или на отказ в совершении таких действий, когда вопрос касается ис-
полнения решения суда общей юрисдикции, в десятидневный срок с
момента нарушения закона либо со дня, когда прокурору стало известно о
таком нарушении.
Отдельные авторы, в частности Р. Лазарев1 подвергают сомнению
жизнеспособность ст. 428 ГПК РСФСР, мотивируя это тем, что касается
она несуществующего сегодня института судебных исполнителей, состо-
ящих при районных (городских) судах. При этом в подтверждение приво-
дятся факты из сложившейся судебной практики, когда суды общей юри-
сдикции при рассмотрении жалоб граждан по вопросу признания
незаконности вынесенного судебными приставами-исполнителями по-
становления по взысканию исполнительского сбора обращались к нормам
главы 24 ГПК РСФСР, регламентирующей особенности рассмотрения
жалоб граждан на действия административных органов или должностных
лиц, нарушающих права и свободы граждан, но не к ст. 428 Кодекса.
Представляется, что нельзя признать правомерной такую практику.
1 Лазарев Р. Надзор за судебными приставами//3аконность. 2000 г., № 10. С. 17.
Глава 24, равно и статья 428 ГПК РСФСР регулируют родственные об-
щественные отношения, складывающиеся в связи с неправомерностью дея-
тельности должностных лиц. Для подобных случаев теорией права вырабо-
таны принципы, обладающие признаками преюдиции. Одним из таких
принципов выступает приоритет специальной нормы права над общей, в
нашем случае — ст. 428 Кодекса прямо относится к рассматриваемому
специфическому кругу общественных отношений. И не будучи отмененной
законодателем либо признанной несоответствующей Конституции России
Конституционным Судом РФ, продолжает оставаться действующей, под-
лежащей применению нормой.
На наш взгляд, в ГПК РСФСР присутствуют дополнительные аспекты,
усиливающие позицию специальной нормы.
Во-первых, по правилам главы 24 кодекса могут быть обжалованы
только действия должностных лиц, которые вправе производить взыска-
ния с граждан и с должностных лиц в административном порядке; и толь-
ко по факту принятия ими постановления о наложении штрафа или о взы-
скании в административном порядке, т.е. круг обжалуемых действий
ограничен. Статья 428 ГПК РСФСР, в свою очередь, предусматривает
возможность обжалования всех незаконных действий судебных исполни-
телей, в том числе не связанных с изданием ими постановления о нало-
жении штрафа или об ином взыскании (активной позиции), а также воз-
можность отказа в совершении исполнительных действий судебным
исполнителем (пассивной позиции).
Искусственное создание ситуации, когда взыскатели и должники ре-
ально поставлены перед дилеммой, в каком случае и по каким основани-
ям в связи с неправомерными действиями (бездействием) судебного при-
става-исполнителя обращаться в суд общей юрисдикции, вряд ли пойдет
на пользу правоприменительной практике.
Во-вторых, и это главный аргумент, ст. 428 Кодекса предусматривает
возможность принесения прокурором протеста на действия судебного
пристава-исполнителя или на отказ в совершении им действий по испол-
нению судебного решения, причем для прокурора течение десятидневно-
го срока на обращение в суд начинается с момента, когда ему стало изве-
стно о нарушении закона, а это немаловажно.
Гражданским процессуальным кодексом РСФСР предусмотрен еще
один случай, когда прокурор вправе и обязан вмешаться в процесс испол-
нительного производства во исполнение решения суда, причем независимо
от степени законности его осуществления. Речь идет о предусмотренном
276
ст. 323 ГПК РСФСР праве прокуроров-руководителей, перечисленных в
ст. 320 этого Кодекса, приостанавливать в случаях принесения в порядке
надзора протеста на ранее вступившие в законную силу решения, опреде-
ления или постановления суда общей юрисдикции исполнение таких реше-
ний до окончания производства в порядке надзора
Статья 20 Закона об исполнительном производстве в развитие на-
званной нормы ГПК РСФСР в свою очередь предусматривает обяза-
тельность приостановления исполнительного производства в случае вы-
несения постановления должностным лицом, которому федеральным
законом (в нашем случае — Гражданским процессуальным кодексом
РСФСР) предоставлено право приостанавливать исполнение судебного
акта, на основании которого выдан исполнительный документ. Таким
образом, прокурор соответствующего уровня, принимая решение о при-
несении протеста на незаконное решение, определение или постановле-
ние соответствующего суда общей юрисдикции, обязан параллельно
решить вопрос о приостановлении принудительного исполнения этого
решения, направляя постановления в соответствующую службу судеб-
ных приставов.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ при решении вопроса о
приостановлении опротестовываемого решения, постановления арбит-
ражного суда не отличается демократичностью, характерной для граж-
данского процессуального законодательства. В соответствии со ст. 298
АПК РФ правом приостановления исполнения решений, постановлений
арбитражных судов наделен коллегиальный состав судей Высшего Арби-
тражного Суда РФ. В этой связи при постановке вопроса о принесении
протеста в порядке надзора Генеральному прокурору РФ или его замести-
телю необходимо оговаривать вопросы приостановления оспариваемого
решения, постановления арбитражного суда до окончания производства
надзорной инстанции.
В случаях, когда возникает необходимость судебного оспаривания
решений судебных приставов-исполнителей во исполнение исполни-
тельных документов, выданных иными несудебными органами, проку-
рор, как представляется, должен обращаться с заявлением в суд общей
юрисдикции со ссылкой наст. 41 ГПК РСФСР. Это соответствует схеме,
Установленной в ст. 90 Закона об исполнительном производстве, хотя и
противоречит в отдельных случаях правилам подсудности. Например,
оспаривание отказа судебным приставом-исполнителем в совершении
исполнительных действий по постановлению органа административной
юрисдикции о наложении штрафа в отношении юридического лица по
логике должно осуществляться прокурором в арбитражном суде.
Определенная роль в арсенале прокурорских полномочий отводится
предостережению о недопустимости нарушения закона, которое в соот-
ветствии со ст. 25-1 Закона о прокуратуре объявляется прокурором в
письменной форме должностным лицам, к категории которых относятся и
судебные приставы.
В случаях, когда в ходе прокурорской проверки выявляются нарушения
требований Закона об исполнительном производстве в деятельности судеб-
ных приставов, как правило, не связанные с вынесением правовых актов и
не требующие обращения в суд, прокурор вправе в силу ст. 24 Закона о
прокуратуре внести представление старшему судебному приставу, воз-
главляющему районное или равное ему по статусу территориальное под-
разделение судебных приставов, либо в службу судебных приставов соот-
ветствующего субъекта Федерации об устранении допущенных нарушений
законодательства об исполнительном производстве либо иных законода-
тельных актов в деятельности судебных приставов, причин и условий, им
способствующих, а также поставить вопрос о применении к судебным при-
ставам — нарушителям закона мер дисциплинарного воздействия. Пред-
ставление прокурора может быть внесено по результатам обобщения не-
скольких обоснованных (удовлетворенных) жалоб, свидетельствующих о
том, что нарушения в деятельности судебных приставов по обеспечению
установленного порядка деятельности судов или судебных приставов-
исполнителей носят систематический характер.
Не следует забывать: деятельность судебных приставов-исполнителей
сопряжена с использованием широкого арсенала властных полномочий,
их незаконные действия или принимаемые ими решения могут нанести
материальный вред тем или иным категориям заинтересованных лиц, в
связи с чем должное внимание необходимо уделять вопросам возмещения
вреда, причиненного судебными приставами-исполнителями. При этом
следует в первую очередь исходить из ст.27 Закона о прокуратуре.
В случае выявления в деятельности судебных приставов нарушений,
носящих характер уголовно-наказуемых деяний и относящихся, как по-
казывает практика, к числу должностных преступлений (злоупотребле-
ние должностными полномочиями, служебный подлог, халатность) либо
преступлений, совершаемых с целью хищения имущества, прокурор
возбуждает уголовное дело в соответствии с требованиями уголовно-
процессуального законодательства.
278