Прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия

Полномочия прокурор в этом направлении урегулированы в соответствии со ст. 30 Закона РФ «О прокуратуре РФ», УПК РФ, Законом РФ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» от 21 июня 1995 года с изменениями и дополнениями , а также другими законами. При характеристике полномочий следует учитывать решения, принимаемые Конституционным Судом РФ по вопросам, свя­занным с действием норм УПК РФ и реализацией конституци­онных прав граждан.

Говоря о полномочиях прокурора при осуществлении над­зора за процессуальной деятельностью целесообразно произве­сти сопоставление УПК РФ с УПК РСФСР в регулировании дея­тельности прокурора.

Следует отметить ряд принципиальных изменений.

Надзор прокурора согласно нового УПК осуществляется только в рамках досудебного производства. Досудебное произ­водство - зто стадии дознания и предварительного следствия. В тгих стадиях прокурор наделе» полномочиями, которые позво­ляют ему вести надзор за процессуальной деятельностью орга­нов дознания и органов предварительного следствия (ст. 37 УПК), тогда как в соответствии ео ст. 25 УПК РСФСР прокурор осуществлял надзор за точным и единообразным исполнением законов во всех стадиях уголовного су до производства и обязан был своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, о г кого бы эти наруше­ния не исходили. Надзор за процессуальной деятельностью ис-

1311 СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759; 19%. №25. Ст. 2964; 1997. №2. Ст. 199; 1998. №30. Ст. 3613; 2001. №П. Ст. 1002.

ключаст, что прокурор является, как это ранее утверждалось некоторыми авторами, процессуальным руководителем при рас­следовании уголовного дела. Полномочие - осуществлять уго­ловное преследование от имени государства - является его пра­вом, которое коррсспондируется с его обязанностью осуществ­лять надзор за соблюдением законности при расследовании и дознании уголовных дел. Но поскольку речь идет о надзоре, на прокурора не может быть возложена ответственность за резуль­таты этого расследования или дознания, пока не будет утвер­ждено обвинительное заключение или обвинительный акт. За­конодатель не указал в перечне полномочий прокурора, перс-численных в ч. 2 ст. 37 УПК, такое, как проверка материалов уголовного дела, хотя он обязан это делать для выполнения дру­гих полномочий, таких как, например, дача письменных указа­ний об избрании, изменении или отмене меры пресечения, ква­лификации преступления, о направлении расследования, о про­изводстве следственных и иных процессуальных действий. И сам прокурор может производить отдельные следственные и иные процессуальные действия, имеет право осуществлять иные полномочия. Однако, без ознакомления с материалами уголов­ного дела все названные полномочия не могут эффективно вы­полняться.

Указание названного полномочия в УПК РСФСР (ст. 211) предполагало и обязанность прокурора следить, чтобы рассле­дование дела привело к результату - привлечению к уголовной ответственности лица, совершившего преступление. Это должен был быть регулярный контроль, который бы предотвращал на­рушения закона, необъективность, неполноту расследования, не выяснение обстоятельств, смягчающих наказание.

При осуществлении надзора в данном направлении полно­мочия прокурора в отличие от полномочий в общем надзоре но­сят властно-распорядительный характер. Такая особенность полномочии, не допускающая диспозитивности для субъектов, к которым обращено требование прокурора, связана с необходи­мостью принятия своевременных мер для раскрытия преступле­ний и расследования уголовных дел, устранения нарушений за­конности при расследовании, а также для защиты прав человека и 1ражданина. Без оперативного вмешательства прокурора, обеспечиваемого власти о-распорядительным и полномочиями, решение этих задач было бы невозможно.

 

Властно-распорядительный характер полномочий проявля­ется в том, что прокурор вправе отменять незаконные и необос­нованные постановления следователей и лиц, производящих дознание, давать письменные указания при расследовании, доз­нании, а также производстве оперативно-розыскных мероприя­тий, санкционировать ряд важных следственных актов и другие действия, поддерживать ходатайства следователей и дознания перед судом.

Полномочия прокурора давать письменные указания о рас­следовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, о производстве следственных и иных процес­суальных действий и розыске лиц, совершивших преступления, осуществлении оперативно-розыскных мероприятий, либо лич­но производить отдельные следственные и иные процессуаль­ные действия, изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от од­ного следователя прокуратуры другому, изымать и передавать дело от одного органа предварительного расследования другому и, наконец, передавать от них дело следователю прокуратуры позволяют ему активно влиять на раскрытие преступлений и результаты расследования уголовных дел, обеспечивать закон­ность этого расследования; соблюдение законных прав и инте­ресов участников уголовного процесса и других граждан. Они позволяют ему также обеспечивать гарантии самостоятельности следователей при расследовании уголовных дел. Нужно иметь ввиду, что особенностью взаимоотношений прокурора и следо­вателя является то, что следователь вправе, в случаях несогла­сия с действиями или бездействием и решениями прокурора, представить дело вышестоящему прокурору с письменным из­ложением своих возражений. Такое обжалование не приоста­навливает исполнения требований прокурора, за исключением предусмотренных ст. 38 ч. 3 УПК РФ случаев: о привлечении в качестве- обвиняемого, о квалификации преступления, объеме обвинения, об избрании меры пресечения либо отмене или из­менении меры пресечения, избранной следователем в отноше­нии подозреваемого или обвиняемого, об отказе в даче согласия па возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий, предусмотренных пунктами 2-Й ч. 2 ст. 29 УПК, о направлении уголовного дела в суд или о его прекращении, об отводе следо­вателя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия,

о передаче дела другому следователю, когда исполнение указа­ний приостанавливается. Получив письменные возражения сле­дователя, вышестоящий прокурор или отменяет решение ниже­стоящего, или поручает производство следствия по делу друго­му следователю.

Генеральный прокурор РФ требует от прокуроров прини­мать своевременные меры к защите процессуальной самостоя­тельности следователей при расследовании уголовного дела и пресечению незаконного воздействия в какой бы то ни было форме на них, чтобы не допустить внешнего влияния на ход расследования и принимаемое по делу решение.

Согласно ст. 211 УПК РСФСР важным полномочием проку­рора являлось его право требовать для проверки уголовные де­ла, документы, материалы и иные сведения о совершенных пре­ступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и уста­новлении лиц, совершивших преступления. Ныне в ст. 37 УПК РФ такого полномочия нет. Однако, представляется, что такое полномочие прокурора вытекает из других полномочий, кото­рыми он наделен для надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и следователей, и состоит, в частности, в пра­ве: передачи дела от одного следователя другому, давать согла­сие на возбуждение уголовного дела, участвовать в производст­ве предварительного расследования, прекращать и приостанав­ливать уголовные дела, давать указания о предъявлении обви­нения и избрании меры пресечения и т.д. Без изучения соответ­ствующих уголовных дел или материалов и документов выпол­нение названных и других полномочий невозможно.

В ч. 2 ст. 37 УПК дан перечень полномочий прокурора, ко­торый нельзя считать исчерпывающим, поскольку в других статьях приводятся и иные полномочия. Так, в ч. 3 ст. 37 регу­лируются правила, применяемые при даче письменных указа­ний, одного из важных полномочий прокурора. В ч. 3 ст. 38 на­зываются полномочия прокурора, не упомянутые в перечне, ко­торые могут быть в установленном порядке оспорены следова­телем вышестоящему прокурору. В ч. 4 ст. 39 следователю дано право представить прокурору письменное возражение на указа­ние начальника следственного отдела, что должно предполагать полномочие прокурора на отмену такого указания. Думается, правильным было бы упоминание такого полномочия в законе.

В числе важнейших полномочий следует назвать право про­верять соблюдение требований федерального закона при разре-

 

шенни сообщений о преступлениях, давать согласие на возбуж­дение уголовного дела следователем или органом дознания, участвовать в производстве предварительного расследования, давать согласие на возбуждение ходатайства перед судом о за­ключении под стражу, изымать и передавать уголовные дела по законным основаниям, отстранять от дознания и предваритель­ного следствия соответствующих должностных лиц, продлевать срок предварительного расследования, отменять постановления следователя или органа дознания, утверждать некоторые поста­новления следователя, органа дознания о прекращении дела, возвращать уголовное дело к доследованию, поручать поддер­жание обвинения дознавателю или следователю, проводившим дознание по направляемому в суд делу.

Важным полномочием прокурора является право возбужде­ния уголовных дел. Обнаружив, после соответствующей про­верки, что в действиях того или иного лица имеются признаки состава преступления, он может возбудить уголовное дело или уголовное преследование. Такое право прокурора позволяет ему своевременно вмешиваться и эффективно влиять на результаты борьбы с каждым преступлением и преступностью в целом. Ви­димо, учитывая наличие этого полномочия, Генеральный про­курор считает, что в досудсбном производстве по уголовному делу прокурор является руководителем уголовного преследова­ния.

В случаях, когда в действиях лица, привлекаемого к уголов­ной ответственное ш, прокурор не усмотрит события или соста­ва преступного деяния, а также в других случаях, установлен­ных законом, он может прекратить уголовное дело или уголов­ное преследование.

В числе полномочий следует указать право прокурора пере­давать дело по подследственное™ с указанием оснований этому, право ты мать дело от одного следователя и передавать его дру­гому, право отстранять лицо, производящее дознание или сле­дователя, если ими допущено при расследовании дела наруше­ние УПК. При )том следует учитывать, что право передавать дело от одного органа предварительного расследования другому ограничено указанием в п.9 ч. 2 ст. 37 УПК, что такая передача может производиться только в соответствии с правилами ст. 15! УПК РФ в рамках подслсдствснности, а передача дела от органа предварительного расследования следователю прокуратуры с обязательным указанием оснований такой передачи.

Прокурор имеет исключительное право и обязанность на­править дело в суд с утвержденным обвинительным заключени­ем или обвинительным актом, если собраны необходимые дока­зательства, подтверждающие обвинение. Это его право создает необходимые предпосылки для рассмотрения дела судом и ус­тановления виновности лица, обвиняемого в совершении пре­ступления.

Он также вправе предложить должностным лицам, осуще­ствляющим дознание и предварительное следствие, дать объяс­нения по поводу обнаруженных нарушений законов. В случае необходимости и при наличии к тому оснований прокурор при­нимает меры для привлечения к ответственности в установлен­ном порядке виновных в нарушении законов должностных лиц. По поводу выявленных нарушений он вносит представления в компетентные органы дознания и следствия.

Прокурор осуществляет также иные полномочия, установ­ленные законом.

Обязанность непосредственно и постоянно следить за тем, как ведется предварительное следствие со всей полнотой возло­жена на начальника следственного отдела, которому в соответ­ствии со статьёй 39 УПК предоставлены достаточно широкие права для осуществления контроля за деятельностью следовате­лей. Представляется, что полномочия, которыми наделен проку­рор, не требуют, чтобы он дублировал контроль начальника следственного отдела.

Действительно, начальник следственного отдела может проверять материалы уголовного дела, вправе в порядке, уста­новленном ст. 146 УПК РФ, возбудить с согласия прокурора уголовное дело, давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных дейст­вий, привлечении лица в качестве обвиняемого, об избрании в отношении подозреваемого, обвиняемого, меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения, отменять необоснованные постановления следователя о приостановлении предварительного следствия, изымать уголовное дело у одного следователя и передавать другому с обязательным указанием оснований такого решения, создавать следственную группу, из­менять се состав. Он вправе также ходатайствовать перед про­курором об отмене других незаконных и необоснованных по­становлений следователя. Эти полномочия были у него в основ­ном и прежде {кроме отмены постановлений о приостановлении

 

дела). Но тогда они перекрывались полномочиями прокурора, перечисленными в ст. 211 УПК РСФСР.

Благодаря отсутствию в УПК РФ такого перечня полномо­чий прокурора, именно на начальнике следственного отдела ор­гана предварительного расследования лежит прямая обязан­ность принимать своевременно необходимые меры для обеспе­чения полноценного расследования, а за неполноценный кон­троль за следствием он несет ответственность в полном объеме.

Как нам представляется, такие изменения, порождают серь-сшые проблемы. Нельзя упускать из виду, каким является кад­ровый состав следователей МВД в небольших районах. Это в основном лица, не обладающие ни жизненным, ни правовым, ни деловым опытом. Подавляющее большинство следователей, ра­ботающих в органах МВД, недавно пришли со студенческой скамьи, другие не имеют даже высшего юридического образо­вания. Многие из них работают в рай/гор отделах, где нет на­чальников следственных отделов. Прокуроры районов и не­больших городов, руководствуясь прежним УПК РСФСР и ука­заниями Генерального прокурора Российской Федерации, по­стоянно помогали этим следователям, изучали расследуемые ими конкретные дела, давали необходимые советы и тем пре­дотвращали или устраняли упущения в их деятельности. В соот­ветствии с новым УПК влияние прокуроров на расследование уголовных дел в значительной мере сужается. Процессуальное руководство следствием со стороны прокуроров в органах МВД фактически отменено, поскольку процессуальный надзор не со­ответствует функции руководства следствием. Думается, изме­нение функции прокурора до пределов процессуального надзора вызовет сложности как в обеспечении качества следственных действий, так и их своевременности. Почти с уверенностью можно прогнозировать, что возрастут сроки расследования, тем более, что возможности для этого по новому УПК созданы. Рай­онному, городскому прокурору предоставлено право продления сроков расследования до 6 месяцев (ч. 4 ст. 162 УПК РФ) вместо 3-х месяцев согласно ч. 2 ст. 133 УПК РСФСР. И действительно, по данным Генеральной прокуратуры в 2004 году с нарушением сроков расследования, установленных УПК РФ, закончено более

50% уголовных дел.

1/1,

I."

1)7 РГ 2004. №148. С. 10. (Из выступления Генерального прокурора на

коллепш Генеральной прокуратуры).

Существенным изменением в полномочиях прокурора явля­ется, что дознаватель, орган дознания или следователь без его согласия не имеют права возбудить уголовное дело. Это полно­мочие, ранее не свойственное надзорной деятельности прокуро­ра, по мысли законодателя должно усилить влияние прокурора на законность деятельности отделов внутренних дел и следова­телей. Возбуждение уголовного дела - важная процессуальная стадия, и процессуальный надзор за её законностью со стороны прокурора безусловно должен способствовать защите прав и интересов граждан, особенно тех, в отношении кого может воз­никнуть подозрение о совершении ими преступления. Практика деятельности оперативно - розыскных служб органов милиции свидетельствует, что по «очевидным» преступлениям дела орга­нами дознания и следователями МВД в соответствии со старым УПК возбуждались достаточно активно, что приводило нередко (благодаря стремлению ответственных должностных лиц «отра­портовать» наверх о своих успехах) к преждевременным и оши­бочным решениям. Процедура, когда прокурор должен перед дачей согласия ознакомиться с материалами проверки сообще­ния о преступлении, а в случае производства отдельных следст­венных действий по закреплению следов преступления, с прото­колом осмотра места происшествия, освидетельствованием, по­становлением о назначении судебной экспертизы, резко снижает возможность совершения ошибок под влиянием начальников отделов внутренних дел, ответственных за раскрытие преступ­лений, пытавшихся в некоторых случаях заставить следователя или дознавателя возбудить уголовное дело, когда для этого ещё нет законных оснований. Новое полномочие прокурора усили­вает нормативную эффективность надзора, но в то же время за­трудняет практику его деятельности. Возникают трудности та­кого порядка: нередко преступления, в том числе тяжкие и осо­бо тяжкие, совершаются в вечернее или ночное время, когда по­лучить немедленно согласие прокурора на возбуждение дела становится затруднительным. Между тем, производство следст­венных действий без возбуждения уголовного дела, кроме ос­мотра места происшествия (ст. 176 ч. 2 УПК) и освидетельство­вания и назначения судебной экспертизы, не допускается. Впол­не обоснованно, эта проблема решается посредством введения дежурства прокурора в нерабочее время, иначе его согласие на возбуждение дела превратится в формальность или будет да­ваться задним числом, чтобы придать видимость законности,

 

когда фактически расследование уже идет полным ходом. Воз­буждение дела до получения на это согласия прокурора приве­дет к тому, что все добытые доказательства окажутся недопус­тимыми (см.ст. 75 УПК РФ), так как получены будут с наруше­нием требований закона (ч. 3 ст. 7 УПК РФ) .

Как видно из Приказа Генерального прокурора №39 указа­ние о дежурстве прокуроров в нерабочее время подчинённым прокурорам дано. Однако, и такое разрешение проблемы не снимает затруднений для следователя или дочнаватсля, так как оперативность в проведении следственных действий резко сни­жается. Следователь (дознаватель) лишается возможности не­медленно допросить потерпевшего, свидетеля, если по делу еще не получено согласия прокурора на его возбуждение.

Формы надзора прокурора определяются его полномочиями и деятельностью, направленной на выявление, устранение и предупреждение нарушений законности. Эти формы требуют применения соответствующих методов, с помощью которых и выявляются и устраняются нарушения законов. К числу форм надзора в данной стадии могут быть отнесены проведение про­верок отказных материалов, изучение уголовных дел, находя­щихся в производстве следователей или органов дознания, по­сещение мест содержания задержанных и арестованных, выезды прокурора на место происшествия, участие в проведении важ­нейших следственных действий, санкционирование (дача согла­сия) отдельных следственных действий, утверждение обвини­тельного заключения. Каждая из названных и других форм мо­жет быть реализована различными способами. Например, уча­стие в допросе может осуществляться путем простого присутст­вия или активного ведения его самим прокурором, а изучение

"* О проблемах, которые возникают у практических работников, про­изводящих возбуждение уголовных дел пишет прокурор А.Власов в своей статье «Возбуждение уголовного дела» // Законность.2004, № 2. С. 3 1-34. С его позицией, что дело следует считать возбужденным не с момента дачи согласия прокурора, а с момента вынесения постановле­ния следователем вряд ли можно согласиться, так как тго приведет к коллизии в признании допустимыми доказательств, добьпых следова­телем при наличии постановления о возбуждении уголовного дела, не согласованною с прокурором, поскольку согласно ч.1 ст. 146 дело счи­тается возбужденным только после получения согласия прокурора. 1)9 См. Кравчук Л., Кравчук Л., Ретюнсклх И. Изменения в УПК РФ внесены проблемы остались. /РЮ. 2003. №12. С. 50-51.

дела -' заслушиванием доклада следователя или прочтением имеющихся в нем документов. Точно так же дача согласия на возбуждение следователем ходатайства о производстве следст­венных действий, предусмотренных пунктами 4 - 9 и 11 части 2 ст. 29 УПК (например, об избрании меры пресечения в виде за­ключения под стражу или о производстве обыска и (или) выем­ки) может предваряться изучением материалов дела, но может производиться только по докладу следователя. Не редко форма и метод проверки зависит от опыта прокурора или его доверия к должностному лицу, расследующему дело. Генеральный проку­рор РФ считает одной из действенных форм надзора выезд про­куроров, их заместителей, других оперативных работников про­куратуры на место происшествия при получении сообщений об убийстве, теракте, бандитизме, иных особо тяжких преступле­ниях. Принимая участие в проведении осмотра места происше­ствия, прокурор одновременно имеет возможность организовать и скоординировать усилия следователей и оперативно-розыскных служб при осуществлении необходимых оператив­ных мероприятий и следственных действий, имеющих ключевое значение для раскрытия преступления и расследования уголов­ного дела.

Давая согласие на возбуждение ходатайства перед судом о мере пресечения в виде заключения под стражу, прокурор или его заместитель, а в некоторых случаях по их поручению по­мощник, как правило, допрашивают лицо, подлежащее аресту, проверяют наличие доказательств его участия в совершении преступления, доводы обвиняемого о его невиновности или на­личии смягчающих обстоятельств, нарушении права на защиту, оказании на него давления и т.д. При решении вопроса об аресте несовершеннолетнего прокурор лично допрашивает обвиняемо­го. Это позволяет ему принять правильное решение не только с учетом тяжести содеянного, но и избежать ошибки, связанной с возможностью случайного стечения обстоятельств или вовлече­ния несовершеннолетнего в преступление другими лицами.

В случае отказа в даче согласия на возбуждение уголовного дела или при отказе в поддержании ходатайства перед судом об избрании меры пресечения - заключение под стражу - прокурор должен изложить на постановлении следователя или в отдель­ном документе мотивы такого решения. Например, отказывая в даче согласия на возбуждение уголовного дела, прокурор дол­жен вынести постановление о таком отказе (ч. 4 ст. 146 УПК).

 

Думается, нужна и письменная мотивировка отказа в поддержа­нии ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключе­ния под стражу, хотя прямого указания об этом в УПК нет. Не редки случаи, когда орган дознания или следователь не согла­шаются с отказом прокурора и обращаются с просьбами о про­верке его решения к вышестоящему прокурору. При проверке обоснованности отказа и для принятия решения вышестоящим прокурором необходимо выяснить, каковы мотивы нижестояще­го прокурора, отказавшего в поддержании ходатайства, что должно быть отражено в письменном документе.

Важной формой надзора является проверка осуществления процессуального взаимодействия следователя и органов дозна­ния, а также выполнения органами оперативно-розыскной дея­тельности письменных указаний о проведении оперативно-розыскных мероприятий для получения информации о лицах, совершивших преступления, местонахождении похищенного ими имущества, подлежащего аресту, розыске скрывшегося об­виняемого и подозреваемого, других обстоятельств, имеющих существенное значение для дела. При проверке такого взаимо­действия прокурору нужно установить, давал ли следователь органу, осуществляющему оперативно-розыскные мероприятия, необходимые поручения и как эти поручения были выполнены. Нет ли случаев проведения сотрудниками органа дознания встреч с подозреваемым или обвиняемым для проведения опе­ративно-розыскных мероприятий без письменного разрешения дознавателя, следователя, прокурора или суда, в производстве которых находится дело, что не допускается в соответствии с ч. 2 ст. 95 УПК. Также прокурор должен обращать внимание на соблюдение следователями требований ст. 89 УПК об использо­вании в доказывании результатов оперативно-розыскной дея­тельности. Запрещается использовать результаты ОРД в процес­се доказывания, если они не отвечают требованиям, предъяв­ляемым к доказательствам согласно УПК. Прокурор должен следить, чтобы не нарушались требования ст. 41 УПК о недо­пустимости проведения дознания лицом, проводившим или проводящим по данному делу оперативно-розыскные мероприя­тия.

Контрольные вопросы:

1. Что изменилось в полномочиях прокурора после приня­тия нового УПК РФ?

2. Почему полномочия прокурора на данном направлении имеют властно-распорядительный характер?

3. Назовите и охарактеризуйте основные полномочия про­курора на данном направлении.

4. Особенности взаимоотношений прокурора и следователя при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью.

5. В каких формах надзора прокурор обеспечивает соблю­дение законности при расследовании уголовных дел?