И местного сообщества: зарубежный опыт

Особая значимость местного самоуправления как социального института состоит в том, что он позволяет создать условия широкого и непосредственного участия населения в управлении государством и обществом, формирует гибкую систему управления, приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самостоятельности граждан.

Основным фактором эффективного функционирования местного самоуправления как элемента гражданского общества является взаимодействие субъектов управления. Уровень этого взаимодействия – один из главных критериев степени развитости не только гражданского общества, но и всего социума.

Часть специалистов трактует взаимодействие как процесс согласования и взаимного учета различных социальных интересов[24]; другая - как взаимообусловленный процесс воздействия одних социальных групп на другие[25]; третья - как управляемый процесс реализации связей, который строится на базе общего и специфического в де­ятельности взаимодействующих с целью достижения нового ка­чественного уровня[26]; четвертая - как объединение усилий взаи­модействующих сторон для решения того или иного вопроса, организации совместных действий[27].

Специфика местного самоуправления как важнейшего элемента гражданского общества обусловливает использование в данной работе следующего определения: «Взаимодействие – это процесс непосредственного или опосредованного воздействия объектов (субъектов) друг на друга. Каждая из взаимодействующих сторон выступает как причина другой и как следствие одновременного обратного влияния противоположной стороны, что определяет развитие объектов и их структур»[28]. Понятие «взаимодействие» можно трактовать как универсальную качественную характеристику процессов не только на различных уровнях, но и в различных сферах общественной жизнедеятельности. Взаимодействие в обществе носит многоаспектный и многомерный характер, формируя социальные взаимоотношения различного типа, в том числе отношения общественного согласия и партнерства.

Таким образом, в основе функционирования местного самоуправления лежит процесс взаимодействия агентов управления. В этом случае местное самоуправление целесообразно рассматривать в качестве политической сети (policy network), состоящей из множества переплетающихся связей. В результате управление становится не однородным, а многосторонним процессом, что, в конечном счете, изменяет не просто границы между властью и обществом, а саму их природу.

Местное самоуправление как определенная сетевая структура обладает рядом характеристик, которые отличают ее от иных форм деятельности в сфере публичного управления.

Во-первых, политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами. Это означает, что существует взаимная заинтересованность участников сети друг в друге (органов местного самоуправления, населения и государства, и др.). Ресурсы могут быть распределены неравномерно, но независимо от степени их концентрации и определенного доминирования ряда участников сети, последние вынуждены вступать во взаимодействие. Между участниками сети существует ресурсная зависимость.

Во-вторых, важной особенностью местного самоуправления как политической сети выступает общий кооперативный интерес. Количество связей обусловлено наличием противоречивых интересов, и их согласование требует каждый раз специального анализа. Это отличает данную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы.

В-третьих, в процессе выработки управленческих решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны и имеют одинаковые возможности при формировании совместного решения по интересующему вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения.

В-четвертых, сеть представляет собой договорную структуру, состоящую из набора контактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации[29].

Итак, местное самоуправление – это тип общественной организации, в котором отношения между субъектами управления строятся от монолога – к диалогу, от социального конструирования «сверху» – к стратегии совместного партнерства, что способствует созданию эффективных форм общественной консолидации.

Следует отметить, что избрание органов местного самоуправления не является достаточным условием осуществления местного самоуправления. Важнейшим условием эффективного функционирования данного института является наличие местного сообщества.

В основе социальных отношений, формирующихся в рамках местного сообщества, лежат естественно складывающиеся типы взаимодействия, основанные на межличностных социальных контактах и связях.

Активность местных сообществ формировалась исторически. В качестве ее предпосылок выступали способы общинной взаимопомощи и солидарности, основанные на традиционных ценностях и верованиях, а также первичные формы местного самоуправления. Таким образом, местное сообщество - это определенная ступень социального развития населения муниципального образования.

Понятие «местное сообщество» слабо разработано в современной отечественной научной мысли в связи с недостаточной рефлекси­ей самого феномена. Вместе с тем, по мнению многих специалистов в данной области, понятие местного сообщества - центральное в теории местного само­управления, так как оно определяет субъект мест­ного самоуправления по очень важному призна­ку - наличию общего интереса в решении вопро­сов местного значения[30].

Именно этим системообразующим признаком данное понятие отличается от понятия «население территории», которое является более размытым и отражает в первую очередь территориально-поселенческие факторы, нежели факторы собственно социальные, связанные с общностью интересов и способностью осуществлять сообща совместные действия по реа­лизации данных интересов и решению общих про­блем.

В зарубежных социально-политических исследованиях идея сообщества получала наибольшую разработку, что связано с их активной ролью в жизни общества. Интерес представляют исследования М. Пейна по проблеме сообщества как основы со­циальной политики и социального действия, кото­рый считает, что актуализация идеи сообщества в нынешних условиях связана с кризисом государственности и усиливающимися тенденциями де­централизации управления экономикой и социаль­ной сферой. Сильно забюрократизиро­ванной и малоэффективной в области социально­го обслуживания деятельности централизованных государственных органов противопоставляется ор­ганизация деятельности на уровне сообщества, ко­торая видится как более приемлемая в условиях сложноорганизованного и динамично изменяюще­гося общества, где жизнь становится все более ин­дивидуализированной и «приватизированной», в силу чего важнейшие стороны жизнедеятельности человека реализуются не в крупных политических и социальных организациях, а на более скрытном индивидуальном уровне или в малых группах.

Современная интерпретация понятия «сообще­ство» предполагает некое есте­ственное образование, являющееся результатом множества индивидуальных и межгрупповых кон­тактов, осуществляющихся в определенных грани­цах социальной жизни. В то же время Пейн призы­вает рассматривать сообщество и как некую иде­альную конструкцию, воплощающую представ­ления людей об определенном образе совместной жизни, поэтому сообщество всегда предполага­ет некую самоидентификацию, так как оно возни­кает там, где люди воспринимают и ощущают се­бя особым образом связанными с другими людь­ми. Именно эти качества придают сообществу тот потенциал социальной активности, который позво­ляет ему противостоять тенденциям обезличения и отчуждения, столь характерным для современных обществ.

Следуя классификации Пейна, можно выделить несколько типов сообществ.

1. Терри­ториальные сообщества, основанные на простран­ственной близости индивидов, определяющей не­обходимость частых контактов между ними, а так­же на некотором социально-психологическом род­стве, вытекающем из общности социального укла­да и стиля жизни.

2. Сообщества, воз­никающие на базе общих интересов, касающихся различных сфер жизнедеятельности, либо форми­рующиеся на основе значимых социальных факто­ров, члены которых даже при отсутствии террито­риальной близости ощущают некую границу, отде­ляющую их от других групп и сообществ[31].

Представленные характеристики местных со­обществ позволяют рассматривать их как элементы гражданского общества, которые зарож­даются в процессе жизнедеятельно­сти общества и представляют собой естественные социальные образования и объединения людей, базирующиеся на территориальной и социально-психологической общности. Данные структурные образования способны прилагать коллективные усилия и осуществлять совместную деятельность для самостоятельного ре­шения собственных социальных проблем с учетом их специфики и на основе использования собствен­ных ресурсов.

Способность местного сообщества к самостоятельной активности проявляется том случае, ког­да его члены объединяются для решения своих социальных проблем, не создавая при этом, как правило, формализованных структур и организаций. Способность сообщества реализовывать собственные усилия для удовлетво­рения общих социальных потребностей либо ин­дивидуальных социальных потребностей его чле­нов на основе взаимопомощи и взаимоподдерж­ки может быть рассмотрена как социальная ответствен­ность. Раз­нообразные и в большей части неинституционали­зированные формы активности сооб­щества, направленные на улучшение социальных условий жизнедеятельности его членов, получи­ли название «социальные инициативы» и являются важнейшей формой взаимодействия субъектов управления в системе местного самоуправления.

Исследователи данной проблемы выделяют несколько типов местных инициатив социального характера, отличающихся друг от друга большей или меньшей степенью спонтанности либо формализованности:

- повседневная активность в ее чисто спонтанных формах, обеспечивающая ста­бильный микросоциальный климат в сообществе - «местная жизнь»;

- социальные иници­ативы, которые зарождаются спонтанно, но имеют более организованный характер - «дей­ствия внутри сообщества». Такие инициативы не только способствуют групповой сплоченности, но и направлены на решение конкретных социаль­ных проблем сообщества;

- социальные инициати­вы, нацеленные на развитие сообщества и активи­зацию различных сторон местной жизни, которые приобре­тают форму социальных программ и предполага­ют более серьезную организацию действий, при­влечение специалистов и внешних ресурсов;

- наиболее формализованный вид социальных инициатив, обозначаемый как местная полити­ка, включает комплекс инициативных социальных программ, направленных на достижение опре­деленных общественно значимых целей с помо­щью вовлечения местного населения. Реализация таких долгосрочных программ нуждается в нали­чии специальных формализованных структур, ор­ганизующих и управляющих данными видами де­ятельности, которые получают название «местные службы».

Степень формализации социальных инициатив местного сообщества во многом зависит от их ха­рактера, масштабов и длительности реализации. В том случае, когда инициативы носят разовый или краткосрочный характер и не предполагают слож­ной организации действий и кооперации усилий участников, их реализация, как правило, не тре­бует создания формализованных структур, стро­го регламентирующих правил и ограничивается спонтанными способами взаимодействия. В том же случае, когда социальные инициативы сооб­щества носят более глобальный характер, охваты­вают не только круг непосредственных инициато­ров и акторов, но и более широкую часть сообще­ства, а их реализация предполагает длительность, повторяемость процессов и сложность организа­ции действий, может потребоваться формализация и более официальная регламентация деятельности. В этом случае внутри сообществ могут создавать­ся специализированные формализованные струк­туры — местные службы, агентства, обществен­ные организации, обеспечивающие реализацию тех или иных социальных инициатив, вплоть до органов местного самоуправления, осуществляю­щих местную политику, направленную на улучше­ние качества жизни всего населения соответствую­щей территории, на принципах самоорганизации, самофинансирования и самоответственности[32].

На современном этапе развития России в условиях становления системы местного самоуправления и формирования гражданского общества особую актуальность приобретает изучение зарубежного опыта взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества.

Значительный интерес представляет опыт социальных инициатив в США, данная страна представляет собой практически единственное государство, в котором местное самоуправление создано «снизу вверх», поэтому важнейшим направлением практики местного самоуправления в США является реализация различных видов социальных инициатив.

Одна из основных форм взаимодействия органов местного самоуправления и населения - встречи глав местного самоуправления с местными активистами: представителями инициативных групп и общественных движений. Члены муниципального совета встречаются с разными группами населения от 15 до 20 раз в месяц в вечернее время и по выходным для выявления существующих проблем граждан и предоставления им возможности принять участие в их разрешении. С этой целью в муниципальном образовании создается большое количество общественных советов и комиссий, в которых на добровольных началах работают жители. Предложения, вносимые гражданами, рассматриваются на заседании совета, причем все заседания данного совета считаются открытыми для всех.

Советы граждан существуют на всех уровнях управления (городские советы, советы графств и т.д.). Совет может быть как временным органом, так и постоянной группой для решения вопросов в определенной сфере местной политики. Работой совета руководит председатель, одной из задач которого является определение эффективности взаимодействия между членами совета. В некоторых советах работают 1-2 штатных сотрудника из местного правительства.

Основным условием успешной деятельности совета является назначение на работу в нем талантливых и сведущих людей, готовых служить гражданам. Совет состоит из людей разных профессий, имеющих различный опыт и образование, взгляды и чувства, вместе с тем каждый член совета должен четко понимать свою роль и функции в этом консультативном органе. В связи с этим большое значение придается самооценке членов совета, включающей анализ своего стиля работы и межличностных отношений.

Представляет интерес и такая форма взаимодействия власти и жителей в системе местного самоуправления в США как форумы по обсуждению направлений развития муниципальных образований. Стратегические планы развития американских городов принимаются с учетом предложений граждан и отражают идеи и приоритеты всего местного сообщества.

Главной особенностью системы местного самоуправления США является то, что для нее характерен высокий уровень участия населения в деятельности местного сообщества. Это объясняется тем, что созданы условия для проявления социальной активности жителей, а для этого необходима определенная степень свободы. Свобода как отсутствие принуждения состоит в том, что граждане имеют право, а не обязанность участвовать в местном самоуправлении, выбирать в соответствии со своими ценностными ориентирами тот или иной вид деятельности и участие в соответствующих общественных объединениях или партиях, осуществлять свободный выбор своих представителей в органы местной власти. Важным проявлением свободы на уровне местного самоуправления является свобода выбора вариантов управленческих решений, связанная с последующей ответственностью за последствия их выполнения.

Следует отметить, что эти условия в полной мере выполняются в США. Осуществляя деятельность в различных формах самоуправления, решая управленческие проблемы на микроуровне, человек чувствует свою значимость, полезность, получает удовлетворение от своей деятельности, что дает ему возможность быть гражданином, чувствовать себя способным влиять на происходящее в обществе процессы. Это стремление всячески поощряется местными властями, которые в полной мере используют данное обстоятельство и создают условия для развития ресурса будущих лидеров местных правительств[33].

Итак, взаимодействие субъектов управления в США проявляется на уровне открытого партнерства власти с гражданами, действенного представительства интересов жителей в органах местного самоуправления, продуктивном гражданском контроле над властью.

Опыт США представляет особый интерес для России, поскольку российская действительность демонстрирует необходимость активной включенности граждан в жизнь местного сообщества. Однако следует помнить, что важнейшим условием участия жителей в США является высокий уровень жизни и высокая налогоспособность жителей, в то время как в нуждающихся районах эффективность данных форм взаимодействия органов местного самоуправления и населения достаточно низка.

Кроме того, в развитии эффективного взаимодействия в Соединенных Штатах Америки существует целый ряд серьезных проблем. Американская исследовательница и эксперт в области гражданского участия Ш. Арнстайн указывает на то, что в реальности действительное взаимодействие субъектов управления сплошь и рядом соседствует с символическими и иллюзорными формами привлечения граждан к решению социальных проблем. Так, фактическое отвлечение людей от участия в жизни местного сообщества осуществляется посредством некоторых процедур, когда под видом гражданского участия власть вовлекает людей в консультативные комитеты, где с ними проводится «просветительская» работа и организуется их поддержка. В комитеты могут демонстративно приглашаться активисты и лидеры гражданских групп для того, чтобы у власти был повод показать обществу, насколько она демократична. В действительности эти комитеты не обладают никакими полномочиями, и гражданское участие фактически подменяется «работой с общественностью». При этом главной целью властных структур является не уяснение действительной проблемы и ее совместное с гражданами решение, а успокоение населения, снятие недовольства, затушевывание конфликта или устранение непосредственных его поводов[34].

В развитой и эффективной форме взаимодействие органов местного самоуправления и местного сообщества проявляется на уровне открытого партнерства власти с гражданами. Такое взаимодействие возможно только при условии, что сами граждане выступают не как индивидуальные «представители общественности», а объединенные в группы гражданской инициативы, гражданские (общественные) организации, имеющие достаточную интеллектуальную, техническую и финансовую базу. Пример подобного взаимодействия демонстрирует Канада, где действует центр альтернативных инициатив в области политики и организации «СНО! CES» (коалиция за социальную справедливость). Канадская инициатива является целостной с точки зрения социальной концепции, которую она отстаивает. Ее основные принципы и задачи таковы: полная занятость, более справедливое распределение дохода, искоренение нищеты, равенство между мужчинами и женщинами в экономической жизни, защита гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, улучшение состояния окружающей среды, укрепление государственных служб и создание более справедливого, устойчивого и мирного порядка.

Некоторые характерные особенности делают канадскую инициативу уникальной. Ее главное предназначение – разработка альтернативного федерального бюджета Канады (АФБ). АФБ готовится ежегодно с 1995 года; это общий бюджет, составляемый в единых макроэкономических рамках. В большинстве бюджетных инициатив внимание обычно сосредоточено на анализе расходов и, в некоторой степени, на налогообложении, тогда как в центре внимания АФБ находится более широкая макроэкономическая политика, когда устанавливаются связи между налоговой и денежной политикой. Таким образом, речь идет о наиболее полной на данный момент инициативе, поскольку она основана на четко определенных целях социальной политики, устанавливает альтернативам макроэкономические рамки и вырабатывается с участием населения.

АФБ отвергает практику использования бюджетных излишков для уменьшения непогашенного долга; в нем ставятся очень четкие макроэкономические задачи по сокращению масштабов безработицы и нищеты. К примеру, по оценке 1997 года, АФБ позволил бы создать за два года 930 тыс. новых рабочих мест. Если бы такие темпы сохранились, то в 1998 году уровень безработицы, превышавший 9 %, снизился бы до 7 %, а к 2000 году - до 5 %. Искоренение нищеты авторы АФБ связывают не только с денежной и финансовой политикой, стимулирующей экономический рост, они предполагают также следующие меры борьбы с нищетой:

• региональные инициативы в области развития;

• повышение выплат по страхованию на случай безработицы;

• увеличение объемов федеральных трансфертов, направляемых в провинции, что позволило бы повысить социальные выплаты неработающим;

• национальный план борьбы с наркоманией, в первую очередь, ориентированный на людей с низкими доходами;

• увеличение средств, выделяемых на выплаты по уходу за детьми;

• повышение пособий при выходе на пенсию по старости для лиц с низкими доходами;

• выделение средств на создание рабочих мест для молодежи;

• расширение объема услуг для представителей коренных народов и инвалидов;

• финансирование строительства социального жилья;

• существенное снижение налогов, взимаемых с семей с низкими доходами.

В расходной части АФБ предусматривается укрепление и реструктуризация социальных программ в серии социальных инвестиционных фондов, таких, как фонд страхования на случай безработицы и фонд поддержки доходов, а также повышение детских пособий на национальном уровне.

Разработка и пропаганда АФБ ведутся посредством различных конференций и «круглых столов». По всей Канаде организуются «школы по изучению бюджета» с целью повышения знаний в области бюджетных проблем и привлечения большего числа участников к работе над АФБ. Просветительские материалы играют важную роль в формировании политической базы бюджетного процесса. Любая группа, признающая основополагающие принципы АФБ, получает право иметь своего представителя в национальном руководящем комитете. Разработчики АФБ стремятся согласовать противоречащие друг другу требования различных групп путем проведения диалога и переговоров.

Канадское правительство далеко от того, чтобы принять все предложения, рекомендованные в АФБ. Однако АФБ уже влияет на политику правительства. Министр финансов в ходе публичных дебатов присоединился к позиции его авторов, а в некоторых областях политика правительства приблизилась к тому, что было предложено в АФБ[35].

Однако в России в ближайшее время вряд ли возможна такая стратегия участия населения в жизни общества. Это связано с тем, что в массовом сознании россиян не в полной мере укоренились представления, основанные на необходимости реализации общенациональных и групповых интересов в процессе преобразования общества.

Среди разнообразных форм взаимодействия органов местного самоуправления и населения наибольшую популярность во всем мире приобрела некоммерческая деятельность. Так, например, около половины взрослого населения Великобритании принимает участие в официальной некоммерческой деятельности, уделяя ей в среднем 1,9 часа в неделю.

Некоммерческая деятельность - важное проявление гражданственности и существенная черта демократии. Она является посвящением времени и энергии пользе общества и отдельных сообществ и может принимать различные формы. Она ведется добровольно и по личному выбору без стремления к материальной выгоде.

Существует четыре фундаментальных принципа некоммерческой деятельности:

1. Выбор: некоммерческая деятельность должна быть результатом свободного выбора. Любой призыв к участию в некоммерческой деятельности не должен быть принудительным.

2. Разнообразие: возможности участия в некоммерческой деятельности должны быть открыты для всех, вне зависимости от происхождения, возраста, национальности, сексуальной ориентации, религии и т.д. Наибольшая репрезентативность социальной структуры общества позволяет учитывать разнообразный спектр мнений, что помогает ощущать людям свою полезную вовлеченность в процесс управления местным сообществом. Для поддержки многообразия необходимо соблюдение принципа равных возможностей.

3. Взаимность: граждане предоставляют свои услуги безвозмездно, но за помощь в выполнении широких социальных задач должны получать вознаграждение каким-либо иным путем. Добровольное предоставление времени и навыков должно признаваться в качестве обоюдных взаимоотношений, в результате которых жители также нечто выигрывают. Вознаграждение, получаемое ими, включает общественное признание их заслуг, полезных навыков и связей, социализацию, удовольствие и включенность в активную жизнь общества.

4. Признание: отчетливо выраженное признание ценности вклада добровольцев в организацию общественной жизни, социальную экономику и решение более широких социальных задач является фундаментальной основой для честных взаимоотношений между населением и органами местного самоуправления.

Исходя из анализа практики зарубежного опыта, можно определить три уровня участия некоммерческих организаций в функционировании местного самоуправления.

1. Участие некоммерческих объединений в реализации социальной политики органов местного самоуправления, работающих в режиме перехода к стратегическому планированию развития, предполагающий и позволяющий использовать в целях сообщества огромный человеческий и профессиональный потенциал всех групп населения. Основными направлениями деятельности обобщенно являются:

- социальные разделы муниципального бюджета;

- муниципальные проекты и программы социальной тематики;

- правотворческая инициатива и выработка новых (актуальных, стратегических) направлений социальной политики.

Главное здесь - реальное участие на всех стадиях процесса (разработка, реализация, анализ результатов) и четко проработанные и утвержденные процедуры этого участия.

2. Целенаправленная работа органов местного самоуправления по созданию благоприятных условий для становления сети «социальных» некоммерческих объединений, роста профессионализма и качества их работы, профессионализма их руководителей, обеспечения их веры в перспективы социальной политики муниципалитета. Формы работы органов местного самоуправления:

- четкое провозглашение своей ориентации на поддержку социальных инициатив и создание «социальных» некоммерческих объединений;

- публичное и гласное (с обязательным участием граждан) принятие соответствующих нормативных актов, муниципальных проектов, программ;

- определение системы финансовых и публичных стимулов для формирования и работы некоммерческих организаций;

- планомерная и персональная работа органов местного самоуправления с конкретными объединениями (действующими и нарождающимися);

- создание системы подготовки профессиональных лидеров, руководителей данных организаций, персональная работа с ними;

- формирование (возможно, по специальной программе) сети муниципальных организаций и «системных» (инфраструктурных) некоммерческих объединений для целевой профессиональной работы с ними и их лидерами и т.д.

Основной смысл этой работы - базовая подготовка к переходу на более высокий уровень участия некоммерческих объединений в реализации социальной политики муниципалитета.

3. Передача некоммерческим организациям и объединениям части местных социальных функций. Речь идет, в основном, об оказании конкретных социальных и бытовых услуг населению.

Несомненно, что последовательный переход от уровня участия к реальному закреплению за некоммерческими объединениями части функций органов местного самоуправления (социальных и бытовых услуг) возможен только как реализация конкретного направления, конкретного раздела местной социальной политики, как реальная составляющая муниципальной стратегии развития.

В России тоже есть опыт участия некоммерческих объединений в организации местного самоуправления. Однако часто отмечается, что их эффективность является довольно низкой, что объясняется действием следующих факторов:

- несистематический и нерегулярный подход в организации деятельности таких структур;

- неучастие местной администрации в организации работы некоммерческих организаций;

- закрытость органов местного самоуправления, недопущение представителей организаций в процесс разработки и принятия управленческих решений.

С другой стороны, в России недостаточно развита сеть данных объединений, которые пронизывают все общество, структурируют его, помогают населению самостоятельно решать часть своих проблем. В отличие от тех обществ, где развитие шло эволюционно, в России после революции были утрачены многие традиции формирования самоорганизующихся структур. На сегодняшний день создание подобных организаций гражданского общества - приоритетная цель государства и общества[36].

Особый интерес представляет опыт самоуправления в Китае, так как в отличие от западной «демократии индивидуумов», это форма «коллективной демократии».

Развитие самоуправления в Китае осуществляется только на низовом уровне. Центром самоуправления в сельской местности Китая в настоящее время является комитет сельских жителей (КСЖ), выступающий в качестве массовой организации самоуправления, создаваемой на основе демократических выборов. С самого начала отдельно указывалось, что КСЖ не являются органами административной и политической власти. В Китае только в 90-е годы ХХ в. стали говорить о самоуправлении как об участии крестьян в принятии государственных решений. Китайские крестьяне по прошествии 15 лет получили право решать внутридеревенские дела без вмешательства поселковых правительств — органов государственной власти, когда выяснилось, что нигде деревенская автономия не помешала выполнению государственной политики. В КНР законом определена основная форма организации самоуправления, которая применяется с учетом местных особенностей. Деревенская автономия пока не обладает большими правами, но она может стать прообразом городских самоуправляемых сообществ, которые будут возникать при создании малых и средних городов в процессе китайской урбанизации в сельской местности.

Задача китайского руководства - направлять инициативы населения. Компартия и государство развили и смогли эффективно использовать активность населения, предоставив хозяйственную самостоятельность местным сообществам в рамках существующей системы государства[37]. Важность китайского опыта самоуправления для России заключается в том, что оно в КНР с самого начала не создавалось указами и законами сверху, а возникло на основе движения снизу.

Итак, международный опыт демонстрирует различные пути взаимодействия органов местного самоуправления и местного сообщества. Однако эффективность его использования в России зависит от того, насколько этот опыт удастся правильно понять и осмыслить.

Следует отметить, что в России участники взаимодействия пребывают в неравном состоянии. Органы местного самоуправления имеют четкую структуру стабильных учреждений, обладают определенным набором полномочий, функций и ресурсов для их осуществления, а также ясной идентификацией себя как обладателя таких качеств. При этом можно выделить три составляющих системы органов местного самоуправления: представительная и нормотворческая (Совет депутатов, Дума и т.п.), управленческая и исполнительная (местная администрация); и как продолжение исполнительных функций последней - специализированные муниципальные учреждения, предприятия и организации (жилищно-коммунального обслуживания, здравоохранения, образования и т.д.). Каждая составляющая структуры местного самоуправления может быть включена в той или иной организационно-правовой форме в партнерские взаимоотношения с гражданами и их объединениями, как в качестве элемента общей структуры, так и обособленно, в качестве самостоятельной стороны (и даже инициатора) такого сотрудничества в соответствии со своими функциями, целями и задачами.

Другой агент взаимодействия - местное сообщество - в настоящее время еще не представлен в виде развитой инфраструктуры разнообразных местных общественных институтов, трансформирующих социальные инициативы отдельных граждан и их объединений в общественно значимые формы, ориентированные на сотрудничество, и приспособленные к сотрудничеству со структурой органов местного самоуправления. Данная ситуация свя­зана стем, что реалиями современной России яв­ляются, с одной стороны, отсутствие четко выра­женной и воплощенной в практических действи­ях политической воли со стороны федеральных и региональных органов власти по обеспечению ре­альной самостоятельности на местах, а с другой - слабо выраженный интерес, ма­лое стремление к самостоятельности и реальному местному самоуправлению населения, проживаю­щего на единой территории, недостаточная выра­женность его гражданских инициатив в силу государственнической ментальности и сильных тради­ций централизованного управления.

Итак, можно сделать следующие выводы:

1. Важнейшим условием осуществления местного самоуправления является вовлеченность широких масс населения в реформирование местной жизни. Функционирование органов местного самоуправления не является достаточным условием осуществления местного самоуправления. Необходимо, чтобы население осознало свои местные интересы, достигло определенной степени социальной зрелости, т.е. стало местным сообществом. Местное сообщество представляет собой совокупность людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими интересами в решении вопросов жизнедеятельности посредством использования и развития материальных и социальных ресурсов на принципах самоуправления.

2. Эффективность функционирования местного самоуправления зависит от того, насколько активное местное сообщество в проявлении своей воли. Это подтверждает богатый зарубежный опыт, который демонстрирует, что местные сообщества – главный участник социально-политической жизни локальной организации, важнейший механизм, посредством которого осуществляется взаимодействие общества и государства.

3. Зарубежный опыт демонстрирует различные модели взаимодействия органов местного самоуправления и местных сообществ. По мнению автора, американская модель взаимоотношений органов местного самоуправления и местного сообщества является наиболее оптимальной, так она предусматривает действенное представительство интересов жителей в органах местного самоуправления и продуктивный гражданский контроль над властью. В современных российских условиях это те необходимые условия, которые позволят населению активно участвовать в решении вопросов местного значения.

4. В настоящее время местное сообщество в России еще не представлено в виде развитой инфраструктуры разнообразных местных общественных институтов, трансформирующих социальные инициативы отдельных граждан и их объединений в общественно значимые формы, ориентированные на сотрудничество, и приспособленные к сотрудничеству со структурой органов местного самоуправления. Это связано со слабо выраженным интересом населения к делам местного сообщества, недостаточной выра­женностью его гражданских инициатив в силу государственнической ментальности и сильных тради­ций централизованного управления.

Глава 2. Эволюция местного самоуправления

в современной России

2.1. Институционализация местного самоуправления

в условиях трансформации российского общества

Исторический опыт свидетельствует, что современное демократическое государство не может развиваться и успешно функционировать без эффективно действующей системы местного самоуправления, которая является одним из важнейших инструментов целенаправленного, сознательного, планомерного регулирования системы общественных отношений.

Формирование жизнеспособного местного самоуправления – необходимый этап в строительстве правового государства, так как оно позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.

Важность развития местного самоуправления в России определяется многими обстоятельствами. Прежде всего, местное самоуправление способствует постепенному «врастанию» России в демократический политический режим, инициируя его «снизу». Данный институт призван помочь гражданам осознать, что демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах и заботах того социума, частью которого он является[38].

Правовую основу формирования института местного самоуправления заложил Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяй­ства в СССР», принятый в 1990 г. Центральное место в этом документе занимали два положения. Во-первых, провозглашалось, что основным звеном в системе местного самоуправления должны стать местные советы. Тем самым возрождался лозунг «Вся власть - Советам», а местные органы власти выводились из-под партийной опеки. Во-вторых, закон ввел понятие «коммунальной собственности», юридически закрепив принцип экономической самостоятель­ности местного самоуправления.

Год спустя был принят российский закон «О местном самоуправлении в РСФСР» (июль 1991 г.)[39], ознаменовавший победу нового подхода к праву народа на самоуправление. Данный закон следует отнести к законодательству переходного периода, не до конца последовательно устанавливавшему новую систему орга­низации власти на местах, однако большинство ученых считают его актом, наиболее удачно регламентировавшим деятельность ор­ганов местного самоуправления.

Под местным самоуп­равлением стала пониматься деятельность граждан по самостоятельному (под свою ответствен­ность) решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его историчес­ких, национально-этнических, иных особенностей и на основе действующего законодатель­ства. Особое внимание закон уделял регламентации деятельности представительных органов власти. Главная идея этого документа заключалась в том, чтобы максимально приблизить местную власть к населению.

Закон подробно регулировал полномочия органов местного самоуправления каждого территориального уровня, разграничил функции местных советов и администраций. Была созда­на база для выработки советами положений (уставов) о самоуправлении городов и районов. Закон предусмотрел также наличие специфики в функционировании органов местного само­управления в разных регионах. Согласно его положениям местными органами власти в райо­нах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах объявлялись соответствующие советы народных депутатов или, в зависимости от местных и национальных традиций, иные по наи­менованию представительные органы власти. В поселках и прочих малых населенных пунктах совет мог вообще не избираться. Его полномочия в таких случаях осуществлялись другими органами местного самоуправления. Согласно закону, экономическую основу местного само­управления составляла муниципальная собственность, которая провозглашалась достоянием населения.

В октябре 1993 г. Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»[40]. В соответствии с ним органы местного самоуправления полу­чили право самостоятельно определять свою структуру. Был введен институт главы местного самоуправления (главы местной администрации); он наделялся обязанностью подписывать ре­шения выборного представительного органа местного самоуправления. Этим же документом численность представительных органов местного самоуправления была поставлена в зависи­мость от численности населенного пункта. В частности, в населенных пунктах, где население составляет менее 5 тысяч человек, представительные органы могли не образовываться[41].

Основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне.

Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народа (организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством), признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Негативное воздействие на формирующуюся систему местного самоуправления оказали указы Президента от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»[42] и от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»[43], изданные после известных событий сентября-октября 1993 года. Эти указы положили начало так называемой реформе местного самоуправления, получившей в правовой литературе название «президентской». На деле «президентская реформа» местного самоуправления означала его сворачивание и замена местным управлением, от которого население фактически отстранялось.

Был изменен территориальный принцип организации местного самоуправления. Выборные представительные органы местного самоуправления могли избираться только в городах, а также в городских и сельских поселениях с населением свыше 5 тысяч человек. В районах и сельсоветах представительные органы должны были формироваться из состава представительных органов городов и поселений.

Были ограничены функции и полномочия представительных органов. По Закону о местном самоуправлении 1991 года представительный орган созывался на свои заседания постоянным председателем, который организовывал его работу, подписывал его решения. Теперь эти функции передавались главе местной администрации. Наиболее важные решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, могли приниматься представительным органом только по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации). Представительный орган был лишен права отмены актов главы администрации, права выражения недоверия главе администрации и руководителям структурных подразделений администрации.

Были отменены все статьи Закона о местном самоуправлении 1991 года, касающиеся местных Советов, их функций и полномочий, которые были переданы главам местных администраций, и полностью отменен Закон РФ «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов Российской Федерации» (за исключением статьи 36, относительно которой Указ установил, что «согласие на увольнение с работы народного депутата, исключение его из колхоза, иного кооператива, учебного заведения или перевод в порядке дисциплинарного взыскания на нижеоплачиваемую работу дает глава местной администрации»).

Согласно Указу Президента РФ от 26 октября 1993 года все главы местных администраций, независимо от того, были они назначены или избраны, являются «главами местного самоуправления». Устанавливалось, что глава местного самоуправления имеет право выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствует на заседаниях представительного органа местного самоуправления и одновременно является главой местной администрации. Глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались только для городских и сельских поселений с численностью населения до 50 тысяч человек. Что же касается поселений с населением свыше 50 тысяч человек, то органами местного самоуправления в них предполагались: собрание представителей, избираемое населением, и глава администрации, назначенный главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, или избираемый глава местного самоуправления.

Таким образом, с полным основанием можно утверждать, что на тот момент времени местного самоуправления как института власти в стране не существовало. В этих условиях было необходимо разработать новый закон, который бы решал следующие задачи:

1) определял территориальные основы местного самоуправления;

2) устанавливал компетенции муниципальных образований и полномочия органов местного самоуправления по осуществлению этой компетенции;

3) решал проблемы соответствия расходных полномочий муниципальных образований их доходным источникам, т.е. определял экономическую базу местного самоуправления;

4) устанавливал такие правовые параметры для структуры органов местного самоуправления и их взаимодействия между собой, чтобы она давала оптимальные возможности для осуществления гражданином и населением муниципального образования своих прав на местное самоуправление, а следовательно, была оптимальной для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;

5) укреплял гарантии участия граждан в осуществлении местного самоуправления, в том числе через развитие территориального общественного самоуправления, прямых форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, прозрачности для граждан процедуры принятия и исполнения решений органами и должностными лицами местного самоуправления;

6) устанавливал эффективные механизмы контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления как со стороны населения, так и со стороны государства;

7) определял механизмы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления как перед гражданами, так и перед хозяйствующими субъектами, иными юридическими лицами, а также перед государством;

8) устанавливал гарантии самостоятельности деятельности органов местного самоуправления по осуществлению своих полномочий;

9) вводил в оборот такой набор понятий и терминов, с помощью которых можно было бы юридически точно сформулировать нормы, отвечающие целям и задачам нового Закона.

Новый этап развития местного самоуправления вызвал достаточно острую полемику о месте и роли данного института в российском обществе и государственном устройстве России. Одним из ее проявлений стало практически одновременное внесение в Государственную Думу трех проектов федеральных законов (под общим названием): «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Проекты символизировали наличие в российском обществе трех точек зрения в отношении местного самоуправления и методов его становления.

В первом (по порядку внесения в Государственную Думу) законопроекте местное самоуправление признавалось как относительно независимый институт власти. Во втором местное самоуправление представляло собой переходную (эклектичную) модель, сохранявшую многие традиции советской системы местных органов государственной власти. В третьем местному самоуправлению отводилась роль общественной организации.

Дискуссия вокруг местного самоуправления разгорелась с новой силой после принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон представлял собой компромиссный вариант (включавшей положения первого и второго вариантов законопроектов).

Согласно данному закону, местное самоуправление определяется как «самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»[44].

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы функционирования местного самоуправления. Реализация данных принципов обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих организационных форм и методов муниципальной работы. Это те первичные характеристики, которые определяют принадлежность местного самоуправления к институту гражданского общества.

К общим принципам местного самоуправления относятся следующие:

1. Местное самоуправление есть деятельность. Речь идет о специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий:

- распоряжение муниципальной собственностью, в отношении которой местная власть выступает как выразитель интересов местного сообщества;

- формирование местной нормативно-правовой базы (уставов), регулирующей вопросы, не входящие в компетенцию федерального и регионального законодательств или делегированные последними местному самоуправлению;

- формирование муниципальных предприятий и финансовых учреждений и управление ими;

- принятие и исполнение местного бюджета, включая бюджет и структуру собственно местной администрации, иных муниципальных органов, местных фондов[45].

2. Субъектом управления выступают граждане, которые образуют местное сообщество.

Однако следует отметить, что формально категория «местное сообщество» не получило закрепление в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995). Вместо него вводится термин «муниципальное образование», под которым понимается городское, сельское поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления[46].

Таким образом, в центре внимания оказывается территория, а не жители, объединенные совместным проживанием. Обнаруживается существенный пробел в российском законодательстве – отсутствие понятия субъекта управления.

3. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется относительно самостоятельно.

Трактовка принципа самостоятельности органов местного самоуправления отличается разнообразием. В частности, Европейская Хартия местного самоуправления, утверждая принцип самостоятельности или широкой автономии, рассматривает его в отношении:

а) компетенции;

б) порядка осуществления полномочий;

в) наличия необходимых для этого средств[47].

Под самостоятельностью в российском законодательстве понимается, прежде всего, организационная самостоятельность органов местного самоуправления. Данное положение закреплено в конституционном требовании, которое заключается в следующем:

- местные органы власти не входят в систему государственного управления;

- население муниципального образования независимо в определении структуры собственных органов местного самоуправления;

- местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

- финансовую автономность местного самоуправления обусловливает наличие муниципальной собственности, местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право местных органов власти на участие в кредитных отношениях[48].

4. Местное самоуправление – деятельность под свою ответственность. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований.

Принцип ответственности призван обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Реализация данного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм контроля над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам на местном референдуме, а также используя другие формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица.

Итак, принятый в 1995 г. в соответствии с требованиями Конституции России Федеральный закон, конкретизируя конституционные принципы, создал необходимые правовые основы для процес­са становления местного самоуправления в государстве. Однако нормы Федерального закона 1995 года, наслоившись на известный правовой контекст, в том числе на практику деятельности местной власти и ее структуру, сформированные «президентской реформой» местного самоуправления 1993 года, а также на практику деятельности в этом направлении государственной власти субъектов РФ, привели к вполне определенным последствиям.

Около 2/3 муниципальных образований в стране установили в своих уставах такую структуру органов местного самоуправления и их взаимодействия, которые известны как «сильный мэр» - «слабый совет». Избранный населением глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, входит в состав представительного органа и председательствует на его заседаниях. При этом представительный орган малочислен, как правило, не имеет своего аппарата и прав юридического лица (т.е. не может представлять как муниципальное образования, так и себя самого в суде). Понятно, что контрольные функции за деятельностью исполнительной властью, также как и функции стратегического планирования и прогнозирования развития поселения такой представительный орган вряд ли может выполнять с достаточной эффективностью. Профанируется идея представительной демократии, а следовательно, и сама идея местного самоуправления.

Федеральный закон 1995 года, как показала практика, недостаточно полно урегулировал прямые формы осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в его осуществлении, системы «прозрачности» деятельности органов местного самоуправления, принятия и исполнения ими собственных решений. В Законе отсутствуют, например, положение об обязательности официального обнародования нормативных правовых актов органов местного самоуправления, гарантии рассмотрения правотворческих инициатив граждан. Как показала практика, недостаточно отрегулирована деятельность территориального общественного самоуправления, что тормозило все эти годы развитие этого важного института участия населения в осуществлении местного самоуправления[49].

Весьма обще были прописаны в Федеральном законе 1995 года системы ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и контроля за их деятельностью как со стороны государства, так и со стороны граждан. Данные обстоятельства в значительной степени предопределили проявление многих проблем в данной сфере общественных отношений:

- не в полном объеме и не в должной мере решаются вопросы местного значения;

- проблемы, вытекающие из конституционно-правового статуса местного самоуправления, в частности рациональная степень самостоятельности муниципальных образований по отношению к государству, организация муниципальных органов (контроль за деятельностью и ответственность должностных лиц местного самоуправления);

- несоответствие финансово-экономической базы объективным потребностям муниципальных образований. Местные вопросы не являются приоритетными для государства и, соответственно, финансово экономически обеспеченными. Функции (вопросы местного значения), законодательно закрепленные за органами местного самоуправления, одинаково относятся как к финансово благополучным муниципальным образованиям, способным выполнить их в полном объеме, так и слабым образованиям, которые способны выполнять только незначительную их часть;

- решение вопроса о территориальной основе местного самоуправления и, в частности, правильность выбора его базового уровня. Наличие муниципальных образований на различных территориальных уровнях (деревня, село, район в городе, город, район) является причиной нестабильности: нарушается целостность сложившейся системы управления, инфраструктуры, усложняется контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и т.п.;

- отсутствие государственных гарантий населению в приоритетном разрешении вопросов местного значения;

- неполнота механизмов реализации государственных гарантий местному самоуправлению;

- в решении вопросов местного значения не сбалансированы обязанности, права (возможности) и ответственность органов местного самоуправления и органов государственной власти;

- отсутствие дифференцированного и эволюционного подхода к становлению и развитию различных муниципальных образований[50].

К тому же, становление местного самоуправления осуществлялось в усло­виях нежелания региональных лидеров содействовать формированию самостоятельных муниципальных образований. Для нейтрализации противодействия со стороны региональных элит в конце 1996 г. был принят Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[51]. Закон существенно укрепил позиции местного самоуправления в России и способствовал тому, чтобы в 1997-1998 гг. в стране прошли первые массовые выборы в местные органы власти. Территориальной основой местного самоуправления в большинстве субъектов Российской Федерации стал администра­тивный район.

В сентябре 1997 г. Государственной Думой был принят Феде­ральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[52], целью которого было создание благоприят­ных условий для повышения уровня самостоятельности муниципаль­ных образований. Однако этот закон практически не применялся, так как меньше чем через год (в июле 1998 г.) был принят Налоговый кодекс Российской Федерации, который был разработан на иной кон­цептуальной основе, вследствие чего произошло существенное сокра­щение собственной доходной базы местного самоуправления. Мест­ные бюджеты уже не могли обеспечить поддержание жизнедеятельно­сти муниципальных образований.

В результате к концу 90-х годов практически полностью был ис­черпан ресурс систем жизнеобеспечения городских и сельских поселе­ний России. Ситуация с формированием системы местной власти действи­тельно зашла в тупик. С одной стороны - прогрессирующее ослабле­ние финансово-экономического положения муниципальных образо­ваний, связанное с сокращением их доходной базы и ростом объема необеспеченных финансированием государственных полномочий. С другой стороны - доказанная временем низкая эффективность центра­лизованного государственного управления. Так на повестку дня был поставлен вопрос глубоких преобразований в этой области.

Летом 2001 г. Указом Президента России была образована ко­миссия при Президенте России под руководством заместителя руко­водителя Администрации Президента Д.Н. Козака. Перед комиссией была поставлена задача по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами го­сударственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Через полгода, проделав огромную работу по анализу российс­кого законодательства, комиссия пришла к выводу о необходимости развития местного самоуправления на новой концептуальной основе, обозначив это как ключевую проблему в решении вопроса повыше­ния эффективности всей публичной власти в стране.

С июня 2002 года группа специалистов приступила к работе над нормами нового Федерального закона. Проект новой редакции федерального закона строился на основе норм Конституции РФ и принципах Европейской Хартии местного самоуправления, а также развивались основные идеи и принципы Федерального закона 1995 г. К началу сентября этого же года основной рабочий материал норм проекта Закона был готов. За период сентября - ноября 2002 и января-февраля 2003 гг. рабочий материал докладывался в различных аудиториях, включая парламентские слушания в Государственной Думе и в Совете Федерации, на различных собраниях представителей муниципального сообщества, ученых и экспертов, на ХI и XII сессиях Конгресса муниципальных образований РФ, одобривших концепцию проекта Закона. Проект прошел экспертизу специалистов Совета Европы на предмет его соответствия Европейской Хартии местного самоуправления.

С принятием и вступлением в силу нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и сопряженного с ним Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» начинается новый этап развития местного самоуправления в нашей стране, новый виток развития всей российской государственности.

Новая редакция Федерального закона имеет принципиальную особенность. Она содержит нормы, которые предполагают внесение изменений во многие «отраслевые» законы. Новый закон, таким обра­зом, должен стать системообразующим правовым актом для развития публичного, гражданского, налогового, бюджетного, судебного за­конодательства и для других отраслей российской правовой системы. Это своего рода правовой прецедент. До настоящего времени законо­творческая практика не сталкивалась с ситуацией, когда законопро­ект предполагает существенное изменение всей сложившейся право­вой системы России. Но­вый закон вступает в силу с 1 января 2006 г., до тех пор будет действо­вать прежняя редакция Федерального закона, а также отдельные по­ложения новой редакции закона, вступившие в силу с момента опуб­ликования (с 6 октября 2003 г.)[53].

Разработчикам нового закона удалось учесть правопримени­тельную практику Федерального закона 1995 г. и других законов, ныне составляющих правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации. В отличие от действующего законодатель­ства, состав общих принципов новой редакции Федерального закона значительно расширен, а сами принципы сформулированы более кон­кретно. Вместе с тем закон разработан таким образом, чтобы по возмож­ности сохранить те положения и нормы, которые хорошо зарекомен­довали себя на практике.

Важнейшим качеством новой редакции Федерального закона является новое территориальное устройство муниципальных образо­ваний. Закон предписывает создание унифицированной системы му­ниципальных образований[54].

Закон предполагает наличие двух основных типов муниципальных образований: поселений и муниципальных районов, составляющих два уровня местного самоуправления (в правовой литературе «уровень местного самоуправления» определяется как совокупность муниципальных образований, расположенных в границах субъекта Российской Федерации или объемлющего муниципального образования, характеризуемых одинаковым кругом вопросов местного значения и переданных государственных полномочий)[55].

Базовый тип муниципальных образований - это поселение (го­родское и сельское). Формирование муниципальных образований на основе поселений является прямой реализацией конституционной нормы. Поселение в Законе определено как сельский, городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, закон разводит понятия «населенный пункт» и «поселение», считавшиеся до сего времени правовыми синонимами[56].

Муниципальный район -качественно новая форма организации местного самоуправления. Муниципальный район - это несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправ

12
• 3
• 4
• 5
• 6
• 7
• 8
• 9
• 10
• Далее ⇒