Державний лад Реформи і контрреформи 4 страница

Важливим джерелом доходу була й експлуатація міської влас­ності — земельного фонду та споруд. У 80—90-х роках великі міста дедалі більше уваги почали приділяти проектам створення муніци­пальних підприємств, що задовольняли потреби міського господарст­ва і давали прибуток: різниць, електростанцій, водопроводів тощо.

Міське положення 1870 р. вводилося в Україні поступово. Не­гайно воно набуло чинності в Києві, Миколаєві, Полтаві, Харкові, Херсоні та Чернігові. У 1872 р. — в Одесі. Питання про поширення Міського положення на міста Правобережжя було вирішене тільки законом 29 квітня 1875 р. Упродовж 70-х років нове самоврядуван­ня поширювалося на всі міста України.

Особливого значення реформа 16 червня 1870 р. набула у ве­ликих містах, де загальностанові органи громадського управління мали широке поле для діяльності. У повітових та заштатних містах, що не мали достатніх коштів, жили «по-стародавньому», переваги нового муніципального устрою були не так помітні.

Великі міста мали більше можливостей для формування влас­ної муніципальної господарської політики. Тут були в наявності і нові суспільні сили, здатні успішно вести міське господарство, пе­редусім представники буржуазії та інтелігенції, які відтіснили від керма влади обмежене напівпатріархальне купецтво, яке було місь­кою верхівкою за часів дії катеринівської «жалуваної грамоти». Так у Харкові в 1871 р. першим пореформеним міським головою було обрано відомого громадського діяча, ліберала, професора Є. С. Гор­дієнка, про якого вже згадувалося. Інтелігенція починала відіграва­ти дедалі вагомішу роль і в інших великих містах України, насам­перед в університетських центрах — Києві, Харкові, Одесі.

У період реакції 80-х років відносна самостійність органів міського самоврядування викликала глибоке незадоволення само­державства і правоконсервативних сил. Міські думи поза традицій­ною для Російської імперії адміністративною опікою здавалися не­безпечним джерелом вільнодумства (насправді муніципальний лі­бералізм був ще більш обмеженим, ніж земський). Викликала побо­ювання і боротьба фракцій у думах, що загострювалася. За стано­вою оболонкою часто приховувалися політичні розбіжності — на­справді протистояли не стільки купці («давня» міська еліта) і дво­ряни (еліта «нова»), скільки найконсервативніша частина буржуазії і поміщиків, з одного боку, та інтелігенція, яка активізувалася, і підприємці, які прагнули будувати своє господарство на західний манер, з іншого. В Україні ці суперечності загострювалися на націо­нальному грунті. Про недовіру самодержавства до «національних окраїн» свідчили і більша жорсткість адміністрації щодо самовряду­вання міст Правобережжя, закладена в законі від 29 квітня 1875 р.

Контрреформи 80—90-х років не могли обминути міське само­врядування, якому, на думку правлячої верхівки, у 1870 р. надава­лася надто широка самостійність.

Робота спеціально створеної урядом Особливої комісії зі скла­дання проектів місцевого управління, що діяла у 1882—1884 pp., припинялася. Комісія, яка розробляла подальші кроки з демокра­тизації самоврядування в імперії, також припинила своє існування.

У відповідях на запит Міністерства внутрішніх справ 40 губе­рнаторів і два градоначальники відстоювали необхідність посилен­ня адміністративного контролю не тільки за законністю, а й за пра­вильністю дій міських установ. Водночас бюрократія Російської ім­перії була стурбована тим, що серед міських виборців переважала буржуазія, кількість якої зростала. Слід наголосити, що в органах самоврядування українських губерній питома вага купців була зна­чно нижчою, ніж загалом по Російській імперії. Це свідчить не стільки про менш буржуазний характер органів міського самовря­дування в Україні, скільки про те, що станова система тут ще мен­шою мірою, ніж в усій імперії, відбивала соціальні реалії. Чимало поміщиків перейшло на капіталістичні рейки господарювання, по­чало займатися підприємницькою діяльністю. В умовах промисло­вого буму в Донецько-Криворізькому басейні наприкінці XIX ст. свої підприємства відкривали особи інтелігентських професій, на­самперед інженери. Багато з них також були дворянами. Дворянсь­ке достоїнство було притаманним і більшості представників міської інтелігенції, яка мала виборчі права.

Уряд не дуже зважав на ці реалії. Метою проведеної 11 черв­ня 1892 р. контрреформи було звуження кола осіб, наділених вибо­рчими правами, зміцнення позицій дворянства, посилення адмініст­ративного контролю (а фактично перетворення його в опіку) над органами міського самоврядування.

Виборча система зазнала кардинальних змін. Майновий ценз був істотно підвищений, він залежав від кількості населення та ад­міністративного значення міста. Виборчі права здобули громадяни, товариства та установи, що мали на території міського поселення нерухомість, оцінену не нижче визначеної законом суми (так, для губернських міст вона становила 1500 крб.). З власників торговельних і промислових підприємств виборчі права залишилися лише у членів І та II гільдій. Куріальна система скасовувалася.

Нове законодавство в кілька разів зменшило і без того неве­лику частку виборців відносно населення міста. Муніципальна дія­льність віддавалася на відкуп вузькому колу найбільш забезпече­них власників.

Від неї усувалася практично вся колишня третя курія, що складалася з дрібних власників, які за свідченням сучасника були «... масою міського населення, найбільш заінтересованою в нормаль­ному ході муніципальної справи». Особисті вимоги до кандидатів зберігалися. Подібного обмеження виборчих прав міських жителів в той час не знала жодна європейська країна.

У частині визначення муніципальної компетенції законодав­чий акт 1892 р. вирізнявся несистемністю, неясністю, неповнотою. Основні напрями господарської діяльності і джерела формування бюджету зберігалися. Водночас нічого не говорилося про право міського самоврядування засновувати муніципальні підприємства. Не згадувалося і про таке актуальне майже для кожного міського поселення питання, як житлове.

Міське положення 1892 р., на відміну від Положення 1870 p., не містило принципового твердження, що міське самоврядування в межах своє компетенції діє самостійно. На практиці це означало спробу повного підпорядкування муніципальної влади державній адміністрації, вихолощення самого поняття самоврядування. Конт­роль набував форми опіки. Будь-яка постанова міської думи пода­валася на розгляд губернатора і могла бути реалізованою тільки в тому разі, коли начальник губернії в двотижневий строк не призу­пинив її дії. А зробити це губернатор міг, якщо визнавав рішення міської думи незаконним або таким, що виходило за межі муніци­пальної компетенції, а також не відповідало загальним, державним інтересам та потребам або таким, що порушувало інтереси місцево­го населення.

Останній пункт, юридично невизначений, надавав губернато­рам право широких тлумачень, суб'єктивізму, а на практиці — ад­міністративної сваволі. Це була, по суті, прихильна відповідь цара­ту на прохання губернаторів і градоначальників установити конт­роль за «правильністю» дій управління.

Нововведенням Міського положення 1892 p., що істотно обме­жувало права органів місцевого самоврядування, було обов'язкове адміністративне затвердження не тільки міського голови, а й членів управи, а також муніципальних кошторисів. Ця обставина завдала шкоди самостійній фінансово-економічній діяльності міст. У повній компетенції органів міського самоврядування залишалися перева­жно другорядні питання.

Усі клопотання, скарги й апеляції до вищих державних стру­ктур міські думи могли подавати тільки через губернатора. Скарги розглядалися за традиційною для Російської імперії схемою, до якої були залучені Сенат, Міністерство внутрішніх справ, а також об'єднаний орган нагляду — губернське з земських та міських справ присутствіє. Останнє складалося з губернатора, «неодмінного члена», губернського предводителя дворянства, представників гу­бернської земської і міської управ. У спірних питаннях між губер­натором, з одного боку, і органами місцевого самоврядування, з ін­шого, присутствіє, як правило, підтримувало начальника губернії.

Відповіді на кожне своє клопотання або скаргу міським думам доводилося чекати довго, інколи роками. Вони мали невеликі шанси довести свою правоту навіть у разі прямого утиску їхніх прав ад­міністрацією.

Органи міського самоврядування, як і колись, формувалися один раз на чотири роки. Міські голови і члени управ прирівнювали­ся до державних чиновників відповідних класів. Міське положення 11 червня 1892 р. підвищувало роль міських управ, фактично проти­ставляло їх думам. Чисельний склад дум дещо зріс (у губернських містах з 72 до 80). Обиралися й кандидати в гласні (до 1/5 від загаль­ного числа), які заміщали тих, хто вибув. Положення 1892 p., як і По­ложення 1870 p., передбачало припинення посадовими особами їх­ньої діяльності в разі втрати (продажу та ін.) майнового цензу.

Право міських дум віддавати до суду виборних посадових осіб міського самоврядування переходило до губернського з земських та міських справ присутствія, а на практиці у багатьох випадках — до губернатора. Начальник губернії міг також притягати міських голів і членів управи до дисциплінарної відповідальності.

Незважаючи на численні недоліки і недосконалість Міського положення 1892 p., критику його з боку спеціалістів, самодержавст­во не поспішало скасовувати контрреформу 1892 p.

Міське положення 1892 р. в більшості міст України вводилося практично відразу — адміністрація прагнула скористатися його пере­вагами для посилення контролю за думами та управами. Проте пе­реслідувані законодавцем цілі досягнуті не були. Доходило до курйо­зних випадків — у Харкові введення Міського положення 1892 р. призвело до результатів, протилежних очікуваним. Тут з 80 гласних — 62 належали до купців та почесних громадян. Це свідчило, що соціально-економічні і політичні процеси давно вже вийшли за межі станових груп. Розшарування гласних відбувалося переважно за ідейно-політичними ознаками.

На початку XX ст. в думах і управах великих міст почали зосе­реджуватися ліберально-демократичні сили, які виступали за демо­кратизацію не тільки муніципального, а й усього громадського жит­тя. На політичній арені імперії вони були ще недостатньо окреслені, однак суперечності між губернською адміністрацією і органами місь­кого самоврядування не затухали, а, навпаки, розгорялися. Для по­вітових і заштатних міст ці процеси були менш характерними.

Органи міського самоврядування зробили вагомий внесок у соціально-економічний і культурний розвиток міст України напри­кінці XIX ст., особлива увага приділялася при цьому розвитку охо­рони здоров'я та народної освіти.

Порівняно із земствами, органи міського самоврядування були менш організованими — навіть міста однієї губернії не об'єднува­лися у відстоюванні своїх інтересів, не кажучи вже про регіональні або загальноросійські організації. Втім, з господарських питань ду­ми та управи значних міст налагоджували дедалі тісніші неофіційні контакти між собою.

У 1864—1874 pp. у Російській імперії здійснювалася військова реформа. Поразка у Кримській війні 1853—1856 pp. значною мірою стала каталізатором буржуазних реформ 60—70-х років, наочно продемонструвала низьку боєздатність російської армії. Вона була побудована на суто феодальних засадах, мала низький рівень озбро­єння і технічного оснащення і виявилася неспроможною захищати державні інтереси. Планомірна реорганізація збройних сил розпо­чалася після придушення польського повстання 1863 р.

Основним перетворенням у галузі військового управління ста­ло формування військових округів за територіальною ознакою. У 1862 р. були реорганізовані перші чотири військових округи, з яких два — Київський та Одеський — розміщувалися на території України. Двома роками пізніше виникли ще шість округів, у тому числі Харківський (був ліквідований у 1880 р). У серпні 1864 р. Оле­ксандр II підписав Положення про військові округи.

Головному начальнику округу, який називався командувачем військ, підпорядковувалися усі розташовані в окрузі військові час­тини та військові установи. Управління військового округу складалося з військово-окружної ради та шести відділів: 1) штабу, 2) інте­ндантського управління, 3) артилерійського управління, 4) інжене­рного управління, 5) військово-медичного управління, 6) окружного інспектора військових госпіталів. Військовий округ зосереджував у своїх руках командне і військово-адміністративне управління на підвідомчій йому території.

Створювалася система місцевого військового управління, усу­валася дореформена крайня централізація, притаманна діяльності Військового міністерства. Військові округи забезпечували розгор­тання збройних сил на випадок війни. Під час війни військово-окру­жні управління могли перетворюватися в штаби армій або відділя­тися від округу. Крім забезпечення розгортання армії в умовах вій­ни, командувачі округів повинні були сприяти цивільним властям «у забезпеченні порядку в краї», тобто могли використовуватися для придушення визвольного руху.

Питання про дії військових округів у разі війни залишалися неопрацьованими. Командувачі перебували в прямій залежності від царя, який призначав їх на цю посаду. Незалежність від Військово­го міністерства посилювалася, коли командувач округу одночасно був і генерал-губернатором краю (в прикордонних округах).

У 1864—1868 pp. була здійснена і реорганізація Військового міністерства, законодавчо закріплена Положенням від 1 січня 1869 р. Одночасно було розроблене і нове Положення про польове управ­ління військ у воєнний час, затверджене Олександром II 17 квітня 1868 р. Положення визначало структуру діючої армії під час війни і механізм її управління. Зокрема, в ньому наголошувалося, що вій­ськові округи, які входили в район воєнних дій, підпорядковували­ся також головнокомандувачу армії, зберігаючи при цьому з питань постачання та звітності «встановлені для мирного часу постійні зносини» з Військовим міністерством. Постачання військ здійсню­валося через військові округи, що були своєрідними управліннями тилу.

Загалом реорганізація збройних сил дозволяла в умовах війни збільшувати чисельність військ, не утворюючи нових формувань. Існував певний потенціал зміцнення армії за рахунок кадрів, які перебували в запасі. Водночас серйозною перешкодою на шляху реалізації військової реформи був феодальний, анахронічний прин­цип комплектування військ. Рекрутська повинність, за якої одні й ті самі особи перебували у військовій формі майже усе зріле життя (25 років), робила неможливим створення масової армії, яка мала б великі навчені резерви.

Непослідовністю вирізнялась і військово-судова реформа, що значною мірою зберегла риси феодально-кріпосницької організації суду. 15 травня 1867 р. був затверджений Військово-судовий ста­тут, що встановлював такі інстанції: полкові суди, військово-окру­жні суди і головний військовий суд у Петербурзі.

Склад полкового суду призначався командиром полку. До ньо­го входили: голова — штаб-офіцер, два члени — обер-офіцери. Полкові суди розглядали щодо «нижчих чинів» справи, аналогічні тим, що підлягали юрисдикції мирового суду. Справи слухалися лише за наказом командира, який мав право в межах наданої йому дисциплінарної влади пом'якшувати або посилювати покарання. В разі незгоди командир полку надсилав вирок на розгляд військо­во-окружного суду. У випадку затвердження вироку він вважався остаточним і не підлягав перегляду ні в касаційному, ні в апеляцій­ному порядку. Процес судочинства в полковому суді виключав зма­гальність: обвинувачений не мав права запрошувати адвоката.

Військово-окружні суди створювалися при кожному військо­вому окрузі і складалися з постійних членів, які призначалися вій­ськовим міністром за поданням головного військово-судового уп­равління, а також тимчасових членів (з числа стройових штаб- і обер-офіцерів, які призначалися командувачами військ у порядку черги на строк шість місяців).

При кожному військово-окружному суді засновувалася поса­да військового прокурора. Військово-окружному суду були підвідо­мчі усі справи щодо генералів, штаб- і обер-офіцерів, чиновників військового відомства. Військово-окружний суд також розглядав справи щодо «нижчих чинів», що передбачали можливість позбав­лення або обмеження станових прав, віддання у військово-виправні роботи або більш тяжкі покарання, а також справи, підвідомчі пол­ковим судам, якщо поряд з обвинуваченням висувався позов на су­му понад 100 крб.

У засіданні військово-окружного суду передбачалася присут­ність не менш як одного постійного і шести тимчасових членів. Судочинство здійснювалося в змагальному процесі — з участю вій­ськового прокурора і захисника. Обвинувачені мали право відводу суддів. Вирок військово-окружного суду вважався остаточним і підлягав оскарженню тільки в касаційному порядку.

Головний військовий суд здійснював «вище завідування» вій­ськово-судовою системою як верховний касаційний суд. При ньому був головний військовий прокурор, який підпорядковувався війсь­ковому міністру і був начальником головного військово-судового управління. В Україні військово-окружні суди були впроваджені в Харківському та Одеському військових округах — у 1868 р., у Ки­ївському — у 1869 р.

Що стосується покарань, то окремий розділ статуту присвя­чувався призначенню покарань за військові злочини, вчинені як у мирний, так і у воєнний час.

Найсуворішим було покарання за непокору: в мирний час — каторжні роботи на строк від 4 до 12 років, у воєнний — розстріл.

Військово-судова реформа викликала нападки з боку реак­ційної частини генералітету та офіцерства.

Якщо за військово-судовим статутом 1867 р. військові суди розглядали справи тільки військовослужбовців, то в умовах зроста­ючого народовольчого революційного руху їм за законом 9 серпня 1878 р. передавалися справи про державні злочини, вчинені цивіль­ними особами. Вперше нова норма була застосована у тому ж році в Одесі. Місцевий військово-окружний суд засудив до смертної кари народника L М. Ковальського.

Основне питання реорганізації збройних сил Російської імпе­рії — реформа комплектування військ — було вирішене тільки у 70-х роках Важливим її етапом стало реформування військово-на­вчальних закладів. Створені військові училища вигідно відрізняли­ся від дореформених кадетських корпусів суто військовою орга­нізацією і вищим рівнем викладання. На території України створю­валося кілька юнкерських училищ — у Києві, Одесі та Чугуєві і кавалерійське — в Єлисаветграді. У 1865—1866 pp. кадетські кор­пуси перетворювалися у військові гімназії, серед них — Полтавсь­кий.

1 січня 1874 р. Олександр II затвердив Статут про військову повинність, а також підписав спеціальний маніфест. У Російській імперії впроваджувалася загальностанова повинність для осіб чо­ловічої статі, які досягли 20 років. Статут передбачав скорочення строку військової служби в сухопутних військах до шести, а на флоті — до семи років. Крім цього, після закінчення строку служби військовослужбовці зараховувалися в запас — у сухопутних війсь­ках на дев'ять років, на флоті — на два роки. Після закінчення цьо­го терміну ті, хто перебував у запасі, приписувалися до ополчення, у лавах якого перебували до досягнення 38 років. Щорічно призову підлягали до 30% від загального числа осіб призовного віку, решта зараховувалися в ополчення. Отже, понад дві третини осіб, які під­лягали призову, не отримували належної військової підготовки.

Особи, які мали освіту, відбували військову повинність у по­легшеному варіанті. Для них уводився інститут добровольців. При­зовники з вищою освітою проходили дійсну службу протягом трьох місяців, з середньою — один рік, а ті, хто закінчив прогімназії, по­вітові училища та ін. — два роки.

В іменному указі Олександра II Сенату з приводу набуття чинності Статуту про військову повинність окремим категоріям на­селення надавалися пільги. Звільнялися від призову службовці ря­ду залізниць. Члени сімейств, які володіли торговельними або про­мисловими підприємствами, отримували право на відстрочку на п'ять років.

Статут про військову повинність 1874 р. надав можливість фо­рмування великих навчених резервів, що створювало умови для створення в Росії масової армії. Передбачені статутом значні пільги для осіб з освітою сприяли розвитку системи початкового навчання, в тому числі й в Україні. Закон 1874 р. сприяв певною мірою і зрос­танню числа осіб, які мали вищу та середню освіту.

В цілому військова реформа 1864—1874 pp. була досить кар­динальною. Проте відсутність докорінних перетворень політичної системи впливала і на стан справ в армії. Професійна компетент­ність не стала основним критерієм просування військових кадрів по службовій драбині. Реформований військовий механізм зберіг чи­мало недоліків, що виявилися, зокрема, під час Балканської війни з Туреччиною у 1877—1878 pp.

У 60—70-ті роки XIX ст. було здійснено і низку інших ре­форм: шкільну, цензурну, фінансову.

Затверджене 14 липня 1864 р. Положення про початкові на­родні училища впроваджувало в Росії єдину систему початкової освіти. Загальне керівництво і контроль покладалися на спеціально створені губернські та повітові шкільні ради. Визначався мінімум обов'язкових предметів, що вивчалися в початковій школі; навчан­ня грамоти і чотирьох арифметичних дій, а також Закону Божого. Початкові школи могли створюватися державними, громадськими установами, а також приватними особами.

Статут 19 листопада 1864 р. регламентував систему середньої освіти в Російській імперії, що складалася з класичних і реальних чоловічих та жіночих гімназій. Вводилася загальностанова середня освіта, для одержання якої необхідно було внести встановлену плату.

Університетський статут 18 червня 1863 р. вносив зміни і в систему державного нагляду за вищою школою. Університети одер­жали поновлену академічну автономію. Засновувалися ради профе­сорів, покликані здійснювати нагляд за студентством. Права про­фесорсько-викладацького складу істотно розширювалися.

Цензурна реформа була проведена у 1865 р. Вона полягала в реорганізації державних установ, які здійснювали цензуру. Відпо­відно до нового цензурного статуту вони переходили з відомства Мі­ністерства народної освіти до Міністерства внутрішніх справ. Зміню­валася і їхня структура — створювалося головне управління у спра­вах друку, а також центральний комітет іноземної цензури. Крім того, друкована продукція піддавалася ще й церковній цензурі.

Складна система цензури підпорядковувалася завданням охо­рони самодержавства від визвольного руху, в тому числі національ­ного, недопущення вільнодумства та поширення демократичних ідей в Російській імперії.

Поштовхом до проведення фінансової реформи стала глибока банківська криза в Російській імперії наприкінці 50-х років XIX ст. Зростали державні борги та інфляція. Створився несприятливий фінансовий клімат для залучення зовнішніх позик, державні кре­дитні установи зазнали краху. Реформи, проведені у 1860—1864 pp., торкнулися як податкової та кредитної систем, так і бюджету та державного фінансового контролю. 1 липня 1860 р. відкрився Дер­жавний банк. Фінансова криза долалася з використанням різних методів — від випуску внутрішніх безстрокових облігацій до гра­біжницьких, у фінансовому плані, умов визволення кріпосних се­лян за реформою 19 лютого 1861 р.

Принципове значення в проведенні фінансової реформи стало впорядкування за ініціативою В. Татаринова, бюджетної справи в імперії. Була введена т. зв. «єдність каси» — тобто головним розпо­рядником всіх коштів внаслідок низки заходів у першій половині XIX ст. стало Міністерство фінансів. Цей крок був винятково важ­ливим для упорядкування фінансового господарства, зменшення чиновницьких повноважень у окремих відомствах.

Державний банк позитивно вплинув на розвиток системи при­ватних комерційних акціонерних банків, сприяв акумулюванню коштів для кредитування розвитку промисловості, транспорту та торгівлі.

У 1863 р. була здійснена реформа, спрямована на реорганіза­цію найважливішого для скарбниці джерела доходів — податку «з

питної торгівлі». Скасовувалися винні відкупи, вводився акцизний збір з продажу спиртних напоїв, збільшувалися непрямі податки на товари масового споживання. Крім того, була запроваджена централізована функція фінансового контролю, що сприяло підви­щенню його якості.

Водночас фінансова реформа не стала панацеєю. Становище дещо поліпшилося, але непослідовність і незавершеність фінансової реформи заважали її найефективнішому впровадженню в життя.