Государственного управления
В сфере государственного управления конфликты представляют собой естественную форму взаимодействия институтов, организаций и индивидов.
Государство, являясь ядром политической системы общества, выполняет ряд функций и задач управленческого предназначения. В этой связи необходимо понимать механизм воздействия, при помощи которого государство определяет, изменяет или же прекращает общественные (управленческие) отношения в обществе.
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (кем-либо). Однако ограничиваться такой констатацией недостаточно. Общетеоретические позиции дают достаточные основания для формирования определенных выводов, раскрывающих содержание руководства, его функциональное назначение: управление – есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение структуры, поддержание должного режима их деятельности.
Управление служит интересам обеспечения взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления). Всякое управление проявляется во взаимодействии субъекта и объекта управления. От субъекта (управляющего) элемента исходит командная информация (что, как, в каком объеме выполнять), а от объекта (управляемого) элемента поступает информация обратной связи (после исполнения соответствующей команды, решения).
Интенсивность команд и обратной связи зависит от характера субъекта и объекта управления. Командная информация подается для достижения определенных поставленных целей решения задач.
Получение результата, естественно, зависит, прежде всего, от качества и способа подачи информации, что, в сущности, и составляет основу управленческого процесса. В природе существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.
Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие реализуется через вещественно-энергетические информационные связи между субъектом и объектом и осуществляется непосредственно субъектом управления.
Управление реально только тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядоченное) действие – прерогатива субъекта управления.
Таковы основные выводы, характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы и для понимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство, общество, территориальное образование, общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.).
Различают два основных вида управления – государственное и общественное.
Среди всех видов управления государственное управление занимает особенное место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них.
Государство, выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлению важное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойство системности. Как иначе могло бы быть осуществлено управление огромными массами как человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиально, ведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация, целеустремленность и эффективность.
Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Так, в современной "Краткой философской энциклопедии" государство понимается как " структура господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаря представительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественные действия в той или иной области".
Государство тем и отличается от общественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственная власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения. Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.
Следующим свойством являются границы распространения государственного управления. Такие границы могут быть определены как проходящие не в рамках всего общества, а вышедшие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. То есть государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой.
В данном контексте проблемой является " распространенность государственного управления на общество", так как здесь уже пойдет речь не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, его способности к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенция приводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, но вопрос в том, какова глубина этого влияния. Важно отметить то, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.
Итак, государственное управление – деятельность государства по практической реализации законов общественного развития, организации общественных отношений в целях обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики.
Место и роль государственного управления в осуществлении государственных задач и функций определяются следующим.
Во-первых, оно представляет собой конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти. Эта деятельность носит исполнительно-распорядительный характер. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов, и подзаконных нормативных актов. Достигается это путем использования необходимых юридически властных полномочий – т.е. распорядительства. Государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти, или же органы государственного управления.
Во-вторых, государственное управление – исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства может быть обусловлена тем, что в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находятся объекты собственности.
В-третьих, государственное управление является подзаконной деятельностью, осуществляемой "на основе исполнения закона", она вторична по отношению к законодательной деятельности.
Такова обобщенная характеристика государственного управления, которой можно добавить и такие специфические его признаки: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов, реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке и т.д.
Классификация различных видов государственного управления возможна по следующим основаниям:
по форме (демократическое, авторитарное);
по характеру взаимоотношений властей (координационное, субординационное);
по уровням (федеральное, региональное, муниципальное и местное);
по воздействию на управляемый объект (отраслевое, территориальное);
по способу учетов интересов (административное, экономическое);
по срокам исполнения решений (оперативное, стратегическое, тактическое).
Рассмотрим более подробно элементы данной классификации.
Основополагающим в государственном управлении является определение роли, места человека, общества как объекта управления. Исходя из этого, различают демократический и авторитарный стили управления.
Демократическое управление исходит из того, что для человека естественным состоянием является деятельность, работа и что он способен к управлению, самоконтролю и не избегает прямой ответственности. Данный стиль управления предполагает делегирование полномочий, предоставление большой самостоятельности в соответствии с предоставленными функциями. При демократическом управлении допускается дискуссия и не обязательна единодушная поддержка лидера. Демократическое управление строится по схеме: Человек, Общество, Государство. Оно возможно при любом государственном устройстве.
Авторитарное управление предполагает наличие централизованной власти, единоначалие при ограничении прерогатив объектов управления. При авторитарном управлении ответственность и контроль сосредоточены в основном в верхнем эшелоне власти, и лидер имеет огромную личную власть.
Указанные выше стили управления имеют свои крайности. Если демократический стиль тяготеет к анархизму, то авторитарный к тоталитаризму. При анархическом управлении никто не вмешивается в естественный ход событий, каждому дана полная свобода выбора законов игры. Тоталитаризм характеризуется полным (тотальным) контролем государства над всеми сферами жизни общества.
По характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами система государственного управления может быть координационной или субординационной.
Координационное управление реализуется в федерации или конфедерации. Федерация имеет, а конфедерация не имеет единого органа государственной власти. Субъекты федерации могут иметь собственные конституции, законодательные, исполнительные, судебные органы. Вместе с тем, существуют и единые федеральные органы государственной власти, устанавливается общее гражданство, денежная единица и т.д. В конфедерации образующие ее государства, полностью сохраняют свою независимость, имеют свои органы государственной власти и управления. Для выполнения конкретных целей и координации определенных действий создаются высшие (политические, военные или иные) объединения и органы совместного управления.
Субординационное управление базируется на жестком административном подчинении, воздействии на нижестоящие органы управления, принуждении к выполнению команд, поступающих из центра. Данное управление характерно для унитарного государства, которое в своем составе не имеет полноправных субъектов федерации, а подразделяется на административно-территориальные единицы (области, районы и др.). В унитарном государстве органы власти всех уровней действуют по единым нормативам, а аппарат управления создается как единый орган, подчиненный интересам общественной системы.
По уровню и сферам компетенции различают федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление.
Все вопросы, связанные с владением собственностью, определяются на основе соглашений о разграничении собственности между федеральными органами власти, субъектом федерации и органами местного самоуправления.
По воздействию на управляемый объект выделяется отраслевое (функциональное) и территориальное управление.
Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия. Однако в связи с ростом и влиянием высоких технологий в производстве, роль отраслевого управления несколько снижается, ибо эффективным является межотраслевое управление – корпорации, которые функционируют на акционерной основе. Корпорация не выходит из сферы государственного управления, а служит как бы его второй ступенью. Государство предоставляет ей заказ на производство соответствующей, нужной ей продукции. Оно же имеет контрольный пакет акций, а корпорация получает от государства в доверительное управление государственную долю акций ранее приватизированных предприятий. Интересы государства отстаивает совет директоров, в котором первыми лицами являются представители государства.
Территориальное управление осуществляется из трех источников власти: органы государственной власти субъекта федерации, федеральные органы исполнительной власти на территории субъектов Российской Федерации, местное самоуправление. Территориальное управление направлено на размещение производства, комплексное развитие региона, выравнивание уровней экономического и социального развития, а также на решение других задач государственной региональной политики. Оно обеспечивается разграничением прав и ответственности между федеральными и региональными, законодательными и исполнительными органами власти, аппаратами президента и правительства.
По способу учета интересов объектов управления государственное управление делится на административное и экономическое.
Административное управление позволяет воздействовать на интересы управляемых с помощью разрешения, запрета, принуждения и может осуществляться независимо от мнения управляемых. Административное управление является необходимым компонентом любого управления, в том числе и государственного. В государственном управлении, особенно в экономической сфере, без администрирования не обойтись, ибо оно осуществляется в виде: лицензирования многих видов деятельности, квот экспорта, импорта и т.д.
Экономическое управление воздействует на интересы объекта управления косвенно, т.е. через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную политику. Отсутствует директивное принуждение или поощрение. Объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству возмещает ущерб государству.
В зависимости от срока исполнения принимаемых решений управление подразделяется на: оперативное, стратегическое и тактическое.
Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений вопросы. Оно ставит конкретные количественно измеряемые ориентиры (задачи) и использует ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант, исходя из сложившихся условий.
Стратегическое управление определяет цели и задачи по вопросам развития страны или по отдельным сферам, объектам, территориям, задает направление деятельности каждому звену управления. Стратегическое управление имеет глубокое обоснование и увязывается с общим политическим курсом государства или с доктриной того или иного его направления и реализует данный политический курс. По своему содержанию различают следующие стратегии:
общеэкономические: роста, стабилизации, преодоления кризиса (выживания), структурных перестроек;
отраслевые: использования материально-сырьевых запасов, развития наукоемких производств, освоения космоса и др.;
функциональные: подавления инфляции, привлечения инвестиций и др.
Основой стратегического управления являются стратегический план, концепции развития и другие документы, которые отражают общую постановку проблемы и методы достижения долгосрочных целей и задач.
Тактическое управление выражается в действиях по реализации стратегических установок. Данное управление позволяет постоянно следить за результатами, правильно выбирать (или корректировать) действия, стимулировать гибкость, масштабность мышления, а также инициативность всех участвующих в тактическом управлении.
Государство выполняет разнообразные функциональные задачи и все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через систему и аппарат управления. Функция управления включает фактически все функции государства, поэтому функции государства и функции государственного управления являются тождественными понятиями. Многие функции государства независимы от его природы (защита от внешних угроз, принуждение и т.д.). Для ряда других функций государственного управления основой выступает социальная сущность государства, его целевые ориентиры. Они определяют количественный состав функций, их содержание и назначение. Изменяются цели государства, система и функции управления. Одни функции становятся ненужными, другие остаются неизменными по форме, но наполняются новым содержанием, третьи – являются новыми как по форме, так и по содержанию.
Процесс управления не прямолинеен и не одномоментен, на объект воздействует масса факторов, поэтому функции управления можно разложить на множество подфункций, каждая из которых представляет собой форму воздействия на систему, т.е. рычаг управления. Основу функций управления составляют постановка целей (задач), организация дела, планирование, регулирование, контроль за исполнением и др. Создаются структуры соподчиненности, которые координируют, согласовывают действия подразделений, оформляют принятые решения в нормативные акты, приказы, инструкции. Все это завершается контролем на основе информации, отчетности.
Государственное управление в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды (Конституционный, Верховный, Арбитражный) Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Государственную власть и управление в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Исторический опыт развития мировой цивилизации свидетельствует, что в определенных условиях государственная власть может быть, с одной стороны – эффективной, дееспособной, а с другой – может выступать как источник опасности не только для граждан, но и для всего общества. Такая власть, осуществляя государственное управление обществом, может не только негативно влиять на развитие общества, но стать разрушителем органически сложившейся экономической, политической, социальной и духовной структуры общества, вызвать резкое падение уровня жизни населения, способствовать появлению конфронтационных явлений между социальными группами, что, в конечном счете, вызывает определенную угрозу национальной безопасности. Основными причинами этого являются:
довольно низкое влияние образования, дальнейшей учебы и повышения квалификации на карьеру управленца – ее очень часто предопределяют совсем другие обстоятельства;
служебный рост чиновника зачастую зависит от поддержки той или иной экономической структуры (банка, фирмы, компании и т.д.), что создает благоприятную почву для коррупции;
семейно – родственные и земляческие связи с вышестоящим начальством имеют для карьеры чиновника не меньшее значение, чем исполнительность, профессиональные знания и повышение квалификации;
вопреки требованиям закона о государственной службе, значительная часть госслужащих отмечает зависимость своего продвижения по службе от национальности и политических убеждений;
личная преданность вышестоящему начальнику, а также покровительство с его стороны являются сегодня главным условием успешной карьеры отечественного чиновника.
Подобные отношения сегодня пронизывают практически весь госаппарат "сверху донизу", оказывают влияние на карьеру чиновника, определяют путь разрешения конфликтов между начальством и подчиненными и воспринимаются большинством госслужащих как нормальные и единственно возможные условия работы государственного аппарата.
Разделение властей – одно из важнейших и принципиальных условий и основной механизм функционирования государственной власти в обществе. Разделение властей возникает из свойства власти быть отношениями между субъектами этой же самой власти. В качестве субъектов власти выступают учреждения государства или других политических инстанций, т.е. разделение власти между принимающим решение и исполняющими данное решение (например, законодательная власть – институт, принимающий решение, правительство – институт, который осуществляет на практике выполнение данного решения).
Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является функцией только исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. Однако главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (законов), сколько в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь юридически властных требований. В этом и заключается процесс исполнения.
Таким образом, природа конфликтов в сфере государственного управления многоаспектная и сложная, но “лидерство” нормативно-юридического начала в этих конфликтах очевидно.
В целом, наиболее существенными условиями, определяющими возникновение и протекание конфликтов в сфере государственного управления, являются присущий ей тип социальной организации и доминирующие типы ментальности субъектов и носителей ее отношений. В частности, структурная упорядоченность звеньев системы управления, их иерархичность, определенность процедур деятельности и ответственности участников служебных отношений, равно как и атмосфера исполнительности. Именно эти черты во многом и предопределяют характер и уровень доминирующих здесь форм конфликтного взаимодействия.
Описанные выше особенности сферы государственного управления предполагают в основном рассудочные – в противовес чувственным и иррациональным – поводы возникновения конфликтов, а также, как правило, отсутствие самых разрушительных для человеческого сообщества конфликтов – ценностных. В силу этого, а также учитывая склонность чиновничества к рациональному выстраиванию отношений друг с другом, улаживанию споров и предотвращению скандалов, можно утверждать, что мотивация конкурентного поведения в данной сфере существенно сужена. Причем формируется она, как правило, в русле распределения (перераспределения) материальных ресурсов, статусов и ролей. И хотя подобные мотивы также, безусловно, имеют немалое значение для человека, все же они редко провоцируют наиболее тяжело воспринимаемые людьми ситуации, когда им приходится "поступаться принципами" и стоять перед угрозой "потери лица".
Поэтому в данном измерении в сфере государственного управления конфликт редко доминирует в сознании людей как установка, определяющая не только понимание ими своего места в системе управления, но и обусловливающая исполнение служебных обязанностей. Иначе говоря, сфера государственного управления представляет собой тот тип организации, для поддержания эффективного функционирования и стабильности которой, как правило, не требуется будировать «Я» и инициировать конфликты. И вообще, на "глобальное" для человека значение здесь может претендовать только относительно небольшая часть противоречий (например, противоречия, вызванные расхождением политических убеждений или конкретными межличностными (межгрупповыми) разногласиями).
В то же время, при всей видимости структурной целостности и упорядоченности, сфере государственного управления присуща и серьезная функциональная раздробленность. Это выражается, к примеру, в стремлении отдельных министерств, ведомств, правительственных комиссий, региональных центров и других государственных структур к присвоению функций других, в том числе и вышестоящих, органов управления; неистребимом дублировании управленческих функций различных государственных органов; хронической несогласованности процессов планирования и бюджетного финансирования; постоянной конкуренции электоральных и лоббистских методов представительства массовых и групповых интересов; спариваний официальных полномочий центров принятия решений с неформальными и теневыми структурами и т.д. Учитывая же величину материальных ресурсов, перераспределяемых на государственном уровне, легко себе представить остроту и одновременно закамуфлированность, непроявленность для общественного мнения многих острейших противоречий в этой сфере.
Таким образом, сфера государственного управления представляет собой весьма неравновесную биполярную систему. С одной стороны, в плоскости структурно закрепленных и нормативно определенных отношений между институтами и структурами управления она отводит конфликту роль вторичного, слабо влияющего на исполнение служащими своих функций источника самодвижения и развития.
С другой – будучи структурно и функционально раздробленной системой, сохраняющей свою целостность не только на основании внутренних норм, процедур и законов, но и с учетом хаотического столкновения воль, интересов и влияний как собственных элементов, так и взаимодействующих с ними внешних структур (частного сектора, СМИ, общественных организаций и т.д.), она создает дополнительные возможности для возникновения разнообразных конфликтов и противоречий, самым существенным образом определяющих ее динамику и эволюцию.
Из вышесказанного следует, что использование государственными структурами законодательно-правовых методов функционирования и типичный для них по преимуществу нормативный характер внешних и внутренних связей позволяет им при урегулировании конфликтов практически всегда избегать тупиковых вариантов как внутри системы, так и в отношениях государства с обществом в целом.
Так что сфера макроуправления лишь в редких случаях способна инициировать губительные для государства и социума конфликты. Или, говоря точнее, разрушительные для общества формы конкурентного взаимодействия могут возникать здесь лишь в том случае, если стороны будут отходить от правовых и законодательных средств урегулирования спора.
В то же время практика показывает, что в сфере государственного управления присутствуют все три идеальных типа конфликтного поведения (выделенных в модели А.Раппопорта) – борьба, игра и спор. Однако, учитывая, что большинство возникающих в этой сфере конфликтов обусловлены прежде всего различием статусов и интересов разнообразных структур, групп и отдельных личностей, т.е. "естественными" причинами, базирующимися на разделении служебных ролей и регулирующимися определенными нормами и правилами, приоритет принадлежит игре и спору. Доминирование в сфере государственного управления подобных форм конфликтного поведения означает, что главная задача государства состоит здесь не в окончательном разрешении или ликвидации конфликтов, а в их смягчении и исключении острых форм их протекания (тем более что уничтожить имеющуюся структурную асимметрию и связанные с ней способы решения проблем невозможно).
Механизмами улаживания конфликтов могут выступать различного рода согласительные комиссии и процедуры, стимулирующие консенсуальные методы разрешения противоречий; профессиональные кодексы и нормы организационной культуры, а также строгие ограничения или даже прямые запреты на определенные формы протеста госслужащих (например, на забастовку). Иными словами, урегулирование конфликтов в сфере государственного управления происходит прежде всего за счет тех "частичных технологий", которые предполагают целый комплекс мирных средств – от "взаимных уступок" и "позиционного торга" до "совместного выбора альтернатив" и "совместного конструирования будущего." Если высказаться еще короче, то нормативно опосредованные конфликты в сфере государственного управления следует отнести к "конструктивным конфликтам", течение и разрешение которых неразрывно связано с приоритетом гуманитарных согласительных методов и подходов. Понятно поэтому, что использование силы или угроза ее применения будут являться в данном случае исключительными и нетипичными способами урегулирования.
Следовательно, объектом конфликта в сфере государственного управления является распоряжение властью, а содержательную его ткань образует пересечение политических, юридических, организационно-административных аспектов.
В рамках описания конфликтов в сфере государственного управления в поле зрения конфликтологов находятся следующие реалии:
конфликты между институтами (ветвями) власти (законодательной, исполнительной, судебной);
конфликты между государством и отдельным институтом (например, государством и политической партией);
конфликты между государственно-правовой системой и оппозицией, стремящейся эту систему изменить;
конфликты между государством и личностью (проблемы соблюдения прав человека);
конфликты между государством (или его отдельным институтом) и обществом (проблема легитимности).