Особенности правового регулирования сферы дошкольного образования
Дошкольное образование, в силу своих содержательных свойств, обладает определенной спецификой, которую следует учитывать при решении задач, связанных с его реформированием. В нормативных правовых актах, в частности в Законе РФ «Об образовании» отражены также некоторые особенности регулирования дошкольного образования.
2.1.Согласно пункту 5 статьи 6 Закона РФ «Об образовании» дошкольные образовательные учреждения выступают единственным видом образовательных учреждений, в которых изучение русского языка как государственного языка Российской Федерации не регламентируется государственными образовательными стандартами.
2.2. В Законе РФ «Об образовании отражена особая роль родителей обучающихся в сфере дошкольного образования. К сожалению в действующие законодательстве не закреплено понятие «родители», однако, исходя из норм Семейного кодекса РФ возможно сделать вывод о том, что родителями по отношению к ребенку (лицу не достигшему возраста 18 лет ) следует считать лиц - кровных родственников I степени (отца и мать), удостоверенных в таком качестве в установленном законом порядке соответствующим государственным органом.
В Семейном кодексе РФ установлены права и обязанности родителей по воспитанию и образованию детей, к числу которых относится и воспитание своих детей, обязанность заботиться о здоровье, физическом, психическом, нравственном развитии своих детей обязанность обеспечить получение детьми основного общего образования. При этом, родители имеют преимущественное право на воспитание своих детей перед всеми другими лицами а также право выбора образовательного учреждения и формы обучения детей до получения детьми основного общего образования (статья 63 Семейного кодекса РФ). Статья 18 Закона РФ «Об образовании» закрепляет также обязанность родителей заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте.
Закон РФ «Об образовании» наделяет родителей статусом «первых педагогов». К сожалению, указанный закон, при частом употреблении понятия «педагогические работники», не раскрывает понятие «педагог». В силу этого затруднительным является определение статуса родителей как педагогов, тем более что толкование соответствующих норм законодательства об образовании может свидетельствовать о том, что под педагогом понимается лицо, работающее в сфере образования и имеющее педагогическое образование и (или) какие-либо специальные знания, квалификацию, которыми не каждый родитель может обладать. В связи с этим не до конца ясным является вопрос о том, каким образом родители могут реализовывать статус «первых педагогов».
Пункт 3 статьи 18 Закона РФ «Об образовании» определяет также особую роль семьи в дошкольном образовании в виде положения о том, что сеть дошкольных образовательных учреждений действует для воспитания детей дошкольного возраста, охраны и укрепления их физического и психического здоровья, развития индивидуальных особенностей и необходимой коррекции нарушений развития в помощь семье.
Следует также учесть установленное в пункте 4 статьи 52 Закона РФ «Об образовании» право родителей (законных представителей) дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье. При этом, ребенок, получающий образование в семье, вправе на любом этапе обучения при его положительной аттестации по решению родителей (законных представителей) продолжить образование в образовательном учреждении.
Таким образом, одной из главных особенностей дошкольного образования с точки зрения его нормативного регулирования выступает значительная роль родителей (законных представителей) в процессе организации образования и воспитания, при которой, дошкольные образовательные учреждения выступают своего рода «дополнительным, содействующим элементом» по отношению к деятельности родителей как участников образовательного процесса.
2.3. Дошкольные образовательные учреждения, в отличие от прочих типов образовательных учреждений не выдают обучающимся по окончании документы государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, заверяемые печатью соответствующего образовательного учреждения, предусмотренные статьей 27 Закона РФ «Об образовании».
2.4. Применительно к дошкольному образовательному учреждению особой ролью обладает свидетельство о государственной аккредитации, которое подтверждает государственный статус такого образовательного учреждения, уровень и направленность реализуемых им образовательных программ. В отношении образовательных учреждений иных типов (за исключением образовательного учреждения дополнительного образования детей) свидетельство о государственной аккредитации, помимо изложенного, подтверждает также соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, дает право на выдачу лицам, успешно завершившим обучение по образовательным программам, прошедшим государственную аккредитацию, документов государственного образца о соответствующем образовании и (или) соответствующей квалификации (п.17 статьи 33 Закона РФ «Об образовании»).
2.5. Государственная аккредитация дошкольного образовательного учреждения или образовательного учреждения дополнительного образования детей включает в себя экспертизу реализуемых им образовательных программ соответствующего уровня и направленности, а также показателей деятельности такого образовательного учреждения, необходимых для определения его вида и категории. Государственная аккредитация образовательных учреждений иных типов включает в себя экспертизу соответствия содержания и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов, а также показателей деятельности образовательного учреждения, которые необходимы для определения его вида (п.18 статьи 33 Закона РФ «Об образовании»).
2.6. Ликвидация сельского дошкольного образовательного учреждения допускается только с согласия схода жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением (п.5 статьи 34 Закона РФ «Об образовании»).
2.7. Законом РФ «Об образовании» в действующей в настоящее время редакции, урегулированы вопросы, касающиеся родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
Согласно статье 52.1. Закона РФ «Об образовании» учредители образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей или законных представителей ( родительскую плату) за содержание ребенка в указанных учреждениях, если иное не установлено федеральными законами.
При этом, размер родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, не может в настоящее время превышать 20 процентов затрат на содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении, а с родителей (законных представителей), имеющих трех и более несовершеннолетних детей, - 10 процентов указанных затрат. За содержание детей с ограниченными возможностями здоровья, посещающих государственные и муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, а также детей с туберкулезной интоксикацией, находящихся в указанных образовательных учреждениях, родительская плата не взимается.
Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования был утвержден Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 года № 849. К числу указанных затрат относятся: оплата труда и начисления на оплату труда, приобретение услуг (услуги связи, транспортные услуги, коммунальные услуги, услуги по содержанию имущества, арендная плата за пользование имуществом, прочие услуги, прочие расходы), увеличение стоимости основных средств, увеличение стоимости материальных запасов, необходимых для содержания ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих программы дошкольного образования.
Учитывая важный социальный аспект вопроса об оплате за содержание детей в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования статьей 52.2. Закона РФ «Об образовании» установлена норма о компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
Согласно данной норме родителям (законным представителям) выплачивается компенсация части родительской платы на первого ребенка в размере 20 процентов размера внесенной ими родительской платы, фактически взимаемой за содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении, на второго ребенка - в размере 50 процентов и на третьего ребенка и последующих детей - в размере 70 процентов размера указанной родительской платы. Право на получение компенсации имеет один из родителей (законных представителей), внесших родительскую плату за содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении.
Финансирование расходов, связанных с предоставлением компенсации, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Порядок обращения за компенсацией, а также порядок ее выплаты устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Российская Федерация обеспечивает софинансирование указанных расходов путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, рассчитываемых в соответствии с настоящим пунктом исходя из среднего сложившегося в субъекте Российской Федерации размера родительской платы, фактически взимаемой за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования.
Важно отметить то, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации …» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы от 15 мая 2006 года № 5-П указал на то, что по своей юридической природе регулирование, устанавливающее предельный размер платы, взимаемой с родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях, представляет собой одну из форм общегосударственного гарантирования доступности получения образования в детских дошкольных учреждениях, предопределяемого конституционными положениями.
При этом, органы государственной власти и местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности частью 2 стати 43 (гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях), и частью 1 статьи 38 (материнство и детство, семья находятся под защитой государства). То есть положение о том, что забота и воспитание детей является обязанностью родителей, не отменяет обязанности государства заботиться о воспитании детей. Данная обязанность обуславливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей со стороны государства.
Согласно вышеуказанному Постановлению органы местного самоуправления при реализации полномочия по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях обязаны обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией и действовавшие по состоянию на 31 декабря 2004 г.
2.8. Важную роль в системе регулирования дошкольного образования играют вопросы распределения компетенции между различными уровнями власти.
Среди вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации напрямую дошкольного образования могут касаться следующие: обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования, разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования, установление общих принципов финансирования образовательных услуг, информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенции базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин, учебной литературы и учебных пособий, создание единой для Российской Федерации системы информации в области образования (статья 28 Закона РФ «Об образовании»).
Важно также отметить статью 5 Закона РФ «Об образовании», которая устанавливает норму о том, что государство полностью или частично несет расходы на содержание граждан, нуждающихся в социальной поддержке, в период получения ими дошкольного образования.
К компетенции субъектов Российской Федерации, согласно статье 29 Закона РФ «Об образовании» в области дошкольного образования относится:
- обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;
- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.
Собственно организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также дополнительного образования детям относится к полномочиям органов местного самоуправления (статья 31 Закона РФ «Об образовании»).
Местное самоуправление принимает самостоятельные решения, касающиеся вопросов местного значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).
Тем не менее, 17 июня 2004 г. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении N 12-П по делу о проверке конституционности положений ст. 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации указал, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Поэтому, несмотря на то, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях должны оплачиваться местными бюджетами, если они не в состоянии это сделать, дополнительные расходы должны компенсироваться из федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
То есть из положений Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во взаимосвязи с положениями Закона РФ «Об образовании» и Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов.
2.9. Особенностью дошкольного образования является значительная роль в деятельности образовательных учреждений медицинского обслуживания воспитанников, а также оздоровительных мероприятий. Фактически медицинские работники выступают и должны выступать в дошкольном образовательном учреждении полноправными участниками образовательного процесса, наряду с педагогическими работниками, родителями, воспитанниками. Согласно типовому положению о дошкольном образовательном учреждении медицинское обслуживание детей обеспечивается штатным или специально закрепленным органами здравоохранения за дошкольным образовательным учреждением медицинским персоналом, который, наряду с администрацией несет ответственность за здоровье и физическое развитие детей, проведение лечебно-профилактических мероприятий, соблюдение санитарно- гигиенических норм, режим и качество питания. В этом отношении следует упомянуть о Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 26.03.2003 № 24 «О введении в действие санитарно- эпидемиологических правил и нормативов САНПИН 2.4.1.1249-03», которыми вводятся в действие «Санитарно- эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных учреждений. СанПиН 2.4.1.1249-03».