Методи діяльності Президента України
При функціонуванні інституту глави держави використовується комплекс організаційних методів, серед яких можна виділити координацію діяльності, планування, вироблення рішень, інформаційне забезпечення, організацію виконання і контроль за виконанням прийнятих рішень, роботу з кадрами апарату та інші. Вони здійснюються Президентом як самостійно, так і за допомогою свого апарату.
Провідне місце в системі організаційних методів діяльності Президента України займає метод координації, що обумовлено його прерогативою функцією забезпечення єдності державної влади.
Цей метод здійснюється насамперед через Національну Раду з узгодження діяльності загальнодержавних і регіональних органів та місцевого самоврядування (далі – Національну Раду), яка є консультативно-дорадчим органом при Президентові україни. Національна Рада утворюється у складі Голови, Секретаря та членів Національної Ради. Структура даного органу побудована з урахуванням особливостей системи органів публічної влади в Україні. Головою Національної Ради за посадою є Президент України, а його заступниками – Голова Верховної Ради України, Прем’єр-міністр України і Голова Верховного Суду України.
Досягненню оптимальної взаємодії між усіма органами публічної влади слугує представницький склад цієї Ради, куди за посадою входять керівники державних органів, що представляють усі гілки державної влади, керівники органів влади Автономної Республіки Крим, а також вищі посадові особи місцевого самоврядування на рівні областей та обласних центрів. Персональний склад Національної Ради затверджує Президент України.
Створення такого координаційного центру має сприяти всебічному обговоренню найбільш суттєвих і складних питань державного будівництва з метою вироблення оптимальних за змістом і формою рішень, які б відображали як загальнодержавні, так і місцеві інтереси, позиції різних гілок влади, а в підсумку – забезпечували поступальний розвиток країни на основі єдиної державної політики.
Основними завданнями Національної Ради є розгляд питань загальнодержавного та регіонального значення, розроблення та внесення пропозицій щодо:
- стратегії забезпечення сталого розвитку та вдосконалення державного будівництва в Україні, узгодженого функціонування і взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, раціональної побудови їх системи, здійснення кадрової політики та кадрової роботи, державної регіональної політики;
- основних напрямів внутрішньої і зовнішньоекономічної політики України, пріоритетів збалансованого соціально-економічного розвитку держави в цілому та регіонів;
- розвитку ресурсного, економічного і науково-технічного потенціалу на загальнодержавному та регіональному рівнях;
- проектів законодавчих актів, загальнодержавних програм економічного, соціального, науково-технічного, культурного розвитку України;
- забезпечення дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що стосуються розвитку регіонів та місцевого самоврядування;
- ефективного функціонування фінансової та бюджетної систем держави у центрі та на місцях;
- інших питань, що мають важливе значення для вирішення суспільно-політичних та соціально-економічних проблем у державі.
Національна Рада для виконання покладених на неї завдань має право:
- отримувати в установленому порядку від органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій необхідні матеріали та інформацію;
- утворювати у разі потреби тимчасові комісії, експертні та робочі групи, залучати в установленому порядку до участі в їх роботі посадових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, працівників підприємств, установ і організацій, вчених та фахівців;
- користуватися в установленому порядку інформаційними банками даних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Національна рада у процесі виконання покладених на неї завдань взаємодіє з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, консультативно-дорадчими органами при Президентові України.
Організаційною формою роботи Національної Ради є засідання, які проводяться в міру потреби, але не рідше одного разу на три місяці. Засідання Національної Ради скликаються її Головою. Головує на засіданнях Національної Ради її Голова, а вразі його відсутності – один із заступників за дорученням Голови. Порядок денний засідань Національної Ради формується її Секретарем на основі пропозицій членів Національної Ради, схвалюються Головою і затверджується Національною Радою.
Пропозиції, внесені членами Національної Ради на її засіданнях, узагальнюються Секретаріатом Національної Ради і подаються Секретарем на розгляд Президентові України.
Рішення Національної Ради і подаються Секретарем на розгляд Президентові України.
Рішення Національної Ради приймаються більшістю голосів присутніх на засіданні членів Національної Ради. Це дає змогу керівникам регіонів реально впливати на процес вироблення і прийняття загальнодержавних рішень. У разі рівного розподілу голосів членів Національної Ради голос головуючого на засіданні є вирішальним.
Рішення Національної Ради оформляються протоколами, які підписує Голова Національної Ради, і є обов’язковими для розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Реалізація рішень Національної Ради може здійснюватися шляхом прийняття актів Президента України та Кабінету Міністрів України, подання відповідних законопроектів та пропозицій до Верховної Ради України, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування.
Розгляд питань, що потребують попереднього обговорення або оперативного вирішення, здійснюється Президією Національної Ради, яка формується Президентом України з числа членів Національної Ради. Засідання Президії Національної Ради скликаються Головою Національної Ради і проходять під його головуванням. Рішення Президії оформляються протоколами, які підписує Голова Національної Ради.
Забезпечення діяльності Національної Ради та її Президії здійснює Секретаріат Національної Ради, що входить до складу Адміністрації Президента України. Секретаріат Національної Ради очолює його керівник, якого призначає Президент України за поданням Глави Адміністрації Президента України. Положення про Секретаріат Національної Ради, граничну чисельність його працівників та штатний розпис затверджує Глава Адміністрації Президента України.
Метод координації у діяльності Президента проявляється також через його безпосередню участь у пленарних засіданнях Верховної Ради України, засіданнях Кабінету Міністрів України, на яких він може виступати з доповідями, брати участь в обговоренні питань, роз’яснюючи свою позицію. Шляхом застосування таких форм координації глава держави здатен узгодити позиції вищих органів державної влади і таким чином забезпечити єдність державного механізму.
Проявом координаційного методу у діяльності глави держави є й функціонування Постійного Представництва Президента в Автономній Республіці Крим, Постійних Представників Президента у Верховній Раді України, Конституційному Суді України, Кабінеті Міністрів України, а аткож діяльність Управління з питань забезпечення зв’язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України Адміністрації Президента України.
Наявність Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим обумовлена особливим статусом адміністративно-територіальної автономії у складі унітарної держави, необхідністю особливо зваженої політики у сферах, що зачіпають інтереси населення Криму, потребою у поєднанні загальнодержавних і місцевих інтересів при виробленні та здійсненні внутрішньої політики.[121][1]
Суттєве значення для ефективної участі глави держави у законодавчому процесі і постійної співпраці з парламентом має узгоджувальна діяльність Постійного представника Президента у Верховній Раді України, який є особою, що уповноважується Президентом України забезпечувати взаємодію між главою держави і парламентом, а також розв’язання питань, що виникають у взаємовідносинах між ними.[122][2]
Майже всі повноваження Постійного представника мають координаційний характер. Він взаємодіє з комітетами і тимчасовими комісіями, депутатськими групами, фракціями, іншими органами Верховної Ради України, а також структурними підрозділами її апарату; бере участь у встановленому порядку в засіданнях Верховної Ради України та її органів, у підготовці проектів законів, матеріалів до доповідей, звернень та інших документів, які вносяться главою держави на розгляд парламенту; представляє на засіданнях Верховної Ради України та її органів обґрунтування внесених Президентом проектів законів, пропозицій до законів, повернутих для повторного розгляду; у випадках, передбачених Конституцією України, може представляти подання глави держави до парламенту щодо одержання згоди на призначення осіб на посади, а також кандидатури для призначення їх на посади Верховною Радою України. Крім того, він бере участь за дорученням Президента України у роботі узгоджувальних та інших комісій, експертних груп, які утворює Верховна Рада України; сприяє зміцненню контактів, організації зустрічей Президента України з головами комітетів, тимчасових комісій, керівниками депутатських груп і фракцій Верховної Ради України; взаємодіє під час підготовки відповідних матеріалів з працівниками Адміністрації Президента України; взаємодіє з членами Кабінету Міністрів України, керівниками центральних органів виконавчої влади у забезпеченні зв’язків Президента України з Верховною Радою України.
Оскільки Президент України виступає одним із суб’єктів права на конституційне подання до Конституційного Суду України, він повинен певним чином взаємодіяти з єдиним органом конституційної юрисдикції. Сприяє здійсненню координації дій глави держави в цьому напрямку Постійний представник Президента України у Конституційному Суді України. Відповідно до Указу Президента України від 22 травня 1998 р. №504/98, він: 1) бере участь у підготовці проектів конституційних подань Президента України до Конституційного Суду України і представляє їх Президентові України; 2) здійснює як представник суб’єкта права на конституційне подання усі дії, передбачені Законом України “Про Конституційний Суд України”, Регламентом Конституційного Суду України і пов’язані з підготовкою та конституційним провадженням у справах; 3) вносить за дорученням Президента України зміни або уточнення до конституційних подань, внесених до Конституційного Суду України, а також до тих подань, що перебувають у конституційному провадженні; 4) координує діяльність інших представників Президента України, призначених для участі у підготовці, конституційному провадженні у конкретно визначених справах; 5) інформує Президента про хід та результати розгляду справ у Конституційному Суді України.[123][3]
Суто координаційний характер мають такі повноваження Постійного представника, як право: брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, утворених ними комісій, робочих груп під час підготовки пропозицій про необхідність внесення Президентом України до Конституційного Суду України конституційних подань; запитувати необхідні висновки, матеріали, відомості від центральних органів виконавчої влади, їх посадових осіб; взаємодіяти у встановленому порядку з консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами Президента України, органами і апаратом Верховної Ради України, судами, органами прокуратури, органами Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами, організаціями; утворювати експертні та робочі групи з окремих питань своєї діяльності, залучати науковців, спеціалістів, експертів для проведення відповідних досліджень.
Президент має значні повноваження щодо виконавчої гілки влади, в тому числі і щодо Кабінету Міністрів України. Для забезпечення взаємодії і постійного зв’язку між главою держави і урядом до складу Адміністрації Президента була введена посада Постійного представника Президента України у Кабінеті Міністрів України. Він представляє на засіданнях уряду, засіданнях його консультативно-дорадчих та інших органів позицію Президента з питань, що на них розглядаються, а також інформує главу держави про хід та результати розгляду. Постійний представник у своїй діяльності в установленому порядку взаємодіє із структурними підрозділами Адміністрації Президента України, відповідними консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами Президента України, а також із Секретаріатом Кабінету Міністрів України.[124][4]
Допомагаючи у здійсненні координаційного методу роботи глави держави, Управління з питань забезпечення зв’язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України Адміністрації Президента України відповідно до покладених на нього завдань: взаємодіє з секретаріатами комітетів і тимчасових комісій, секретаріатами депутатських груп та фракцій, підрозділами Секретаріату Верховної Ради України, Секретаріату Конституційного Суду України, Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади та судами; забезпечує взаємодію Постійного представника Президента України у Верховній Раді України із структурними підрозділами президентської Адміністрації з метою підтримки законопроектів, внесених главою держави, та реалізації його права законодавчої ініціативи; готує за власною ініціативою або за дорученням Глави Адміністрації чи Постійного представника Президента України у Верховній Раді України аналітично-інформаційні та довідкові матеріали, пов’язані із законодавчою діяльністю і політичними процесами, що відбуваються у Верховній Раді України.[125][5]
Метод координації у діяльності Президента як Верховного Головнокомандувача проявляється через керівництво Радою національної безпеки і оборони, яка за своїм статусом є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України.[126][6]
З метою забезпечення більш динамічного здійснення заходів, пов’язаних із проведенням адміністративної реформи, своєчасного вирішення конкретних питань, що виникають у цій сфері, функціонує Уповноважений Президента України з питань адміністративної реформи. Він є посадовою особою, яка забезпечує організацію та координацію здійснення заходів із проведення в Україні адміністративної реформи, що реалізуються відповідними державними органами, забезпечує узгодженість та послідовність проведення цих заходів.[127][7]
Уповноваженого призначає на посаду і звільняє з посади Президент України за поданням Глави Адміністрації Президента України. Він призначається на строк повноважень Президента України і за посадою є першим заступником Голови Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи.
Метод координації в діяльності глави держави реалізується також за допомогою координаційної роботи інших консультативно-дорадчих органів при Президентові, які сприяють налагодженню взаємодії між різними органами публічної влади і Президентом щодо ефективного вирішення питань у різних сферах життєдіяльності, а також нормотворчій діяльності Президента: Координаційної ради з питань державної служби; Координаційного комітету по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю; Координаційної Ради з питань соціального і правового захисту військовослужбовців, працівників міліції, митної служби та членів їх сімей; Всеукраїнської координаційної ради з питань розвитку духовності, захисту моралі та формування здорового способу життя громадян; Координаційної ради з питань розвитку Українського козацтва; Координаційної ради з питань функціонування ринку цінних паперів в Україні та інших.
Широко використовується в діяльності Президента України і метод планування. Відповідно до того, на який період розраховане планування, воно поділяється на стратегічне та оперативне. Президент України як глава держави разом зі своїм апаратом використовує обидві форми організаційного планування. При цьому планування діяльності Президента України як глави держави поєднується з плануванням діяльності Адміністрації Президента та її структурних підрозділів.
Особливості конституційного статусу Президента України істотно позначаються на здійсненні ним стратегічного планування. Виконання функції забезпечення єдності державної влади взагалі та підфункція координації діяльності гілок влади зокрема обумовлюють необхідність здійснення главою держави стратегічного планування не тільки власної діяльності, а й інших складових державного апарату. Тому в межах стратегічного планування Президента України слід розрізняти стратегічне організаційне планування його власної діяльності і стратегічне соціально-економічне чи соціально-культурне планування розвитку певних суспільних відносин.
Метод стратегічного організаційного планування використовується главою держави разом зі співробітниками його апарату при складенні перспективних (понад рік) робочих планів і носить комплексний характер, оскільки у планах поєднуються заходи щодо реалізації різноманітних правових і організаційних форм діяльності - міжнародних візитів і офіційних зустрічей, участі в роботі міжнародних конференцій і міжнародних організацій, проведенню робочих поїздок по Україні та інших заходів. Поточне організаційне планування відрізняється від стратегічного насамперед за строками: складається денний і тижневий розпорядок роботи Президента та працівників його апарату, встановлюється графік прийому громадян і посадових осіб. На практиці стратегічне і поточне планування поєднуються. Зокрема, відповідно до Закону України “Про Раду національної безпеки і оборони України” Президент як Голова Ради затверджує перспективні і поточні плани роботи Ради, час і порядок проведення її засідань.
Першочергового значення у стратегічному плануванні соціально-економічного та соціально-культурного розвитку країни набувають Послання Президента до Верховної Ради України, що є офіційними документами глави держави, в яких на основі аналізу внутрішнього і зовнішнього положення України визначаються найважливіші напрямки економічного, політичного і соціального розвитку, передбачаються заходи щодо невпинного забезпечення прав і свобод людини і громадянина, вдосконалення нормативних механізмів регулювання суспільних відносин.[128][8] Такі Послання Президента являють собою розгорнутий стратегічний план діяльності всього державного апарату. Прикладом цього є Послання Президента України до Верховної Ради України від 23 лютого 2000 року “Україна: поступ у ХХІ століття. Стратегія економічної та соціальної політики на 2000-2004 рр.”.
Стратегічне планування в діяльності Президента України не обмежується його Посланнями до Верховної Ради України. Наприклад, такий плановий характер має й Указ Президента “Про Стратегію реформування державної служби в Україні”. Ця Стратегія розрахована на 2000-2004 рр. і спрямована на прогнозування розвитку державного управління та державної служби на основі довго- та середньострокових прогнозів соціально-економічного розвитку держави, на підвищення ефективності державного управління і державної служби. Правове забезпечення реалізації Стратегії реформування системи державної служби здійснюватиметься шляхом підготовки та прийняття відповідних законодавчих та інших нормативно-правових актів.
Провідне місце серед допоміжних органів при Президентові України, що забезпечують стратегічне планування, займає підпорядкований Адміністрації Президента України Національний інститут стратегічних досліджень (далі – Інститут), який за своїм статусом є базовою науково-дослідною установою аналітико-прогнозного супроводження діяльності Президента України. Інститут забезпечує проведення аналітичних та прогнозних розробок з питань стратегічного, геополітичного, суспільно-політичного, соціально-економічного, державно-правового, військово-політичного та духовного розвитку України, а також координацію відповідних досліджень, що виконують наукові установи, аналітичні центри державних установ і об’єднань громадян України. Основними його завданнями є: наукове обгрунтування геостратегічних інтересів України; створення глобальних моделей суспільно-політичного розвитку України; розробка методології прийняття соціально-політичних рішень; надання в межах своєї компетенції обгрунтованих рекомендацій Раді національної безпеки і оборони України; наукова експертиза проектів правових актів та державних заходів соціально-політичного спрямування[129][9].
Виходячи з необхідності поетапного впровадження в Україні системи стратегічного планування і прогнозування, об’єднання з цією метою зусиль державних та недержавних дослідницьких установ та підвищення рівня науково-аналітичного забезпечення діяльності органів виконавчої влади 30 квітня 1999 р. був прийнятий Указ Президента України “Про впровадження системи стратегічного планування і прогнозування”. Відповідно до цього акту в Національному інституті стратегічних досліджень утворено Центр інформаційних ресурсів і технологій, на який покладено організацію інформаційного забезпечення та науково-аналітичного супроводження діяльності Ради національної безпеки і оборони України щодо впровадження системи стратегічного планування і прогнозування у сфері економічної та інформаційної безпеки, розроблення відповідних інформаційних ресурсів і технологій та підготовки кадрів.
Здійснення повноважень Президента України передбачає роботу із об’ємною і різноманітною інформацією, необхідною для прийняття правильних рішень, їх втілення в життя і оцінки їх ефективності. Адже управління (в широкому сенсі слова) потребує прямих (від суб’єкта управління до об’єкта управління) і зворотних (від об’єкта управління до суб’єкта) каналів зв’язку. Тому обов’язковим елементом організаційної діяльності глави держави, як і інших органів публічної влади, є метод інформаційного забезпечення, що полягає у роботі щодо збору, обробки і оцінки інформації, яка проводиться на всіх етапах процесу прийняття і виконання владних рішень.
Реалізовуючи свою компетенцію, Президент України разом зі співробітниками свого апарату вивчає та узагальнює інформацію, що надходить від підпорядкованих органів, громадськості та з інших джерел. Інформація, що надходить по каналам зворотного зв’язку, є основою для прийняття главою держави наступних рішень, оскільки без врахування інформації неможливе ні прогнозування, ні планування розвитку керованих систем і об’єктів.
Метод інформаційного забезпечення у діяльності Президента України здійснюється шляхом відповідної діяльності всіх підрозділів Адміністрації Президента й апарату глави держави в цілому. Зокрема, в межах виконання аналітично-інформаційної функції Постійний Представник Президента України у Автономній Республіці Крим інформує главу держави з питань розвитку соціально-економічних та політичних процесів, практики діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, релігійних організацій в Автономній Республіці Крим, узагальнює відомості про громадську думку щодо економічної та соціальної ситуації в Автономній Республіці Крим. Одним із основних завдань Постійного представника Президента України у Верховній Раді України є інформування глави держави про хід та результати розгляду у парламенті, а також його органах внесених Президентом України документів і має право одержувати необхідні для виконання покладених на нього завдань матеріали та інформацію від Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади і користуватись інформаційними банками даних Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Аналогічні права має і Постійний Представник Президента у Конституційному Суді, який повинен інформувати главу держави про хід та результати розгляду справ у Конституційному Суді України, а Постійний Представник Президента у Кабінеті Міністрів України - про хід та результати розгляду питань на урядових засіданнях та засіданнях консультативно-дорадчих та інших органів Кабінету Міністрів.
Різноманітну інформацію щодо економічних і політичних процесів в Україні і за кордоном Президент може отримувати шляхом здійснення робочих поїздок по країні, офіційних зарубіжних візитів, особистих і телефонних переговорів, участі в роботі міжнародних організацій і форумів.
Інформацію як Верховний Головнокомандувач глава держави отримує через Раду національної безпеки і оборони, Міністерство оборони та Генеральний штаб Збройних Сил України. Рада національної безпеки і оборони представляє Президентові пропозиції щодо концептуальних напрямків забезпечення національної безпеки і оборони в інформаційній сфері, щодо заходів інформаційного характеру відповідно до масштабу потенціальних і реальних загроз інтересам України, щодо забезпечення і контролю надходження і розробки необхідної інформації, її збереження, конфіденційності і використання в інтересах національної безпеки України. Як Голова Ради національної безпеки і оборони України Президент заслуховує поточну інформацію Секретаря Ради про хід виконання його рішень і у випадку необхідності виносить питання про стан виконання рішень Ради на його засідання.
Можливості інформаційного забезпечення значно зростають в умовах інформатизації процесів управління. Тому одним із завдань Національної програми інформатизації на 2000-2002 роки є створення інформаційно-аналітичної системи Адміністрації Президента України, а також Ради національної безпеки і оборони України.[130][10]
З метою вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення здійснення конституційних повноважень Президентом України, глава держави видав спеціальний Указ “Про вдосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України та органів державної влади” від 14 липня 2000 р., у якому визнавалося за необхідне створення до кінця 2000 р. спеціальної системи інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України та органів державної влади, призначеної для: оперативного одержання Президентом України та органами державної влади інформації про ситуацію у політичній, економічній, соціальній, екологічній та інших сферах в Україні, а також відповідної інформації про ситуацію за межами держави; забезпечення здійснення в установленому порядку обміну інформацією між Президентом України та органами державної влади на основі сучасних телекомунікаційних технологій; підтримання постійного доступу до існуючих державних інформаційних систем та інших інформаційних ресурсів; запровадження на основі сучасних інформаційних технологій автоматизованої обробки, систематизації та аналізу інформації, яка використовується для підготовки рішень[131][11]. Створення такої системи триває.
У системі організаційних методів діяльності Президента України значне місце займає метод вироблення рішень, який полягає у сукупності засобів і вимог щодо формування владних рішень оптимального, законного змісту і форми. Метод використовується всіма органами публічної влади, однак специфіка структури, функцій, компетенції та форм діяльності кожного з них накладає відбиток на процес застосування цього методу. Зокрема, на порядок вироблення рішень Президентом України найбільш істотний вплив здійснюють такі фактори, як одноосібний характер цього органу, загальний характер його компетенції та необхідність виконання прерогативних функцій: забезпечення єдності державної влади та представництва держави.
Як правило, рішення повинні прийматися там, де виникає проблемнаситуація; для цього у Президента та відповідних посадових осіб його апарату мають бути необхідні повноваження. Важливою умовою позитивного впливу рішення Президента на суспільні відносини є його узгодженість з раніше прийнятими рішеннями як по вертикалі, так і по горизонталі (якщо тільки чергове рішення не спрямоване на кардинальну зміну всієї попередньої політики).
Рішення повинні прийматись у формі юридичного акту, передбаченого законодавством для органів даного виду (для Президента – це укази і розпорядження глави держави, а також директиви і накази Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України).
При використанні методу вироблення рішень глава Української держави взаємодіє з органами виконавчої влади і своїм апаратом. Процес виробки актів Президента регулюється Положенням про порядок підготовки і внесення актів Президента України, затвердженим Указом від 20 серпня 1993 р. (з наступними змінами і доповненнями).
Відповідно до вказаного акту проекти указів і розпоряджень Президента України готують і вносять Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції, центральні органи громадських організацій України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Глава Адміністрації Президента України, радники Президента України, структурні підрозділи Адміністрації Президента України.
При цьому, проекти актів мають бути якісними, погодженими з відповідними органами, установами та організаціями, а також відповідати чинному законодавству України. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України проекти актів глави держави з питань економічної реформи та соціального захисту населення подають до Адміністрації Президента через Кабінет Міністрів України. Радники Президента, структурні підрозділи Адміністрації Президента України подають проекти актів за погодженням з Главою Адміністрації Президента України.
Проекти актів Президента України, що надходять від Кабінету Міністрів України, подаються з візами Прем’єр-міністра України, а в разі його відсутності – відповідного Віце-прем’єр-міністра України, а також керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. До проекту має подаватися список посадових осіб, які його завізували, підписаний Державниим секретарем Кабінету Міністрів України або його першим заступником. Проекти, що надходять від міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, подаються з візами їх керівників та керівників інших заінтересованих органів Главі Адміністрації Президента України. Проекти указів Президента України нормативного характеру мають погоджуватись у Міністерстві юстиції України, а пов’язані з витрачанням фінансивих, інших матеріальних ресурсів – відповідно з Міністерством фінансів України або Міністерством економіки України.
Нормативно закріплено, що проекти актів глави держави подаються разом із супровідним листом і пояснювальною запискою щодо необхідності їх прийняття, а в разі потреби – і з економічним обґрунтуванням, довідковими та аналітичними матеріалами, у необхідних випадках повинен міститися пункт щодо осіб, які здійснюють контроль за їх виконанням.
Після надходження зазначених проектів до Адміністрації Президента України або після їх підготовки в президентському апараті, вони обов’язково реєструються у Загальному відділі і доповідаються Главі Адміністрації Президента України, який накладає відповідну резолюцію. Виконання резолюції Глави Адміністрації щодо внесеного або підготовленого в апараті проекту акта глави глави держави контролюється Секретаріатом Адміністрації Президента України.
Внесені проекти актів Президента опрацьовуються згідно з резолюцією Глави Адміністрації та визначеними ним строками у відповідних структурних підрозділах Адміністрації. Проекти актів, що мають терміновий характер, опрацьовуються, як правило, у день їх надходження, а ті, які вимагають додаткової проробки, - у строк до 20 робочих днів. У разі потреби цей строк може бути продовжений Главою Адміністрації Президента України.
За дорученням Глави Адміністрації проекти актів глави держави повинні проходити юридичну експертизу, спеціальне та літературне редагування в Головному державно-правовому управлінні Адміністрації Президента України. Зауваження щодо змісту проекту Керівник Головного державно-правового управління доповідає Главі Адміністрації Президента України. Якщо під час опрацювання в Адміністрації внесеного проекту акту виникли принципові розбіжності з його розробниками, Глава Адміністрації доповідає про них Президенту.
Проекти актів Президента України, до яких у процесі опрацювання було внесено істотні зміни, Главою Адміністрації Президента України повертаються розробникам для повторного візування відповідними посадовими особами.
Проекти актів Президента України обов’язково візуються Керівником Головного державно-правового управління (крім проектів актів з питань нагородження, громадянства та помилування) і Главою Адміністрації Президента України. Укази і розпорядження на підпис главі держави подає Глава Адміністрації Президента України. Додатки до указів та розпоряджень Президента України підписуються Главою Адміністрації Президента України.
Метод організації виконання і контролю за виконанням рішень Президента України полягає у здійсненні низки організаційно-правових заходів, спрямованих на безумовне втілення в життя прийнятих публічно-владних рішень глави держави.
Перш за все, рішення має бути доведене до виконавців, які отримують чітку інформацію про те, хто, де, коли і якими засобами має виконувати прийняте главою держави рішення. У більшості актів Президента України чітко зазначаються виконавці, а також перелік дій, які мають бути ними здійснені для реалізації рішень глави держави. Як правило, такі приписи містяться наприкінці президентського акту, а в якості виконавця зазначається Кабінет Міністрів України. Найважливіше завдання посадових осіб при цьому полягає у подоланні об’єктивних перепон і створенні умов для оптимальної реалізації рішення. Для цього поряд з методами прямого впливу (наказ, розпорядження, адміністративний тиск та ін.) використовуються заходи матеріального стимулювання працівників, вплив шляхом авторитету, переконання тощо. Важливою складою організації виконання рішень є їх юридичне, матеріально-фінансове та організаційно-технічне забезпечення.
Згідно зі ст.94 Конституції України закон підписує Президент, приймаючи його до виконання, та офіційно оприлюднює. Закони і акти глави держави, відповідно до Указу Президента України “Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності” від 10.06.1997 р. №503/97 (із змінами, внесеними згідно з указами Президента від 04.12.1997 р. №1327/97, від 10.11.1998 р. №1235/98), не пізніш як у п’ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. В окремих випадках вони можуть бути офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. При цьому офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів і з зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду.
Закони і нормативно-правові акти Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні.
Акти Президента України, які не мають загального значення чи нормативного характеру, можуть не публікуватися за рішенням глави держави. Ці акти та акти з обмежувальними грифами офіційно оприлюднюються шляхом надіслання відповідним державним органам та органам місцевого самоврядування і доведення ними до відома підприємств, установ, організацій та осіб, на яких поширюється їх чинність.
Неопубліковані акти Президента України набирають чинності з моменту одержання їх державними органами або органами місцевого самоврядування, якщо органом, що їх видав, не встановлено інший строк набрання ними чинності.
Акти Президента України про призначення відповідно до законодавства на посади і звільнення з посад набирають чинності з моменту їх прийняття.
Забезпечення необхідними ресурсами виконавців тих рішень, що містяться в актах Президента України, здійснюється відповідними розпорядниками бюджетних коштів і органами, уповноваженими управляти об’єктами державної власності.
З методом організації виконання рішень тісно пов’язаний метод контролю, який полягає у цілеспрямованому спостереженні за належним виконанням підвладними суб’єктами прийнятих публічно-владних рішень.
Контрольна діяльність Президента України здійснюється шляхом проведення перевірок, планових і позапланових ревізій, обстежень, заслуховування звітів і доповідей, здійснення рейдів, оглядів, вивчення матеріалів по скаргах і заявах громадян тощо.
Метод контролю за виконанням рішень у діяльності Президента України слід відрізняти від контрольної функції чи правової контрольної форми діяльності глави держави. На відміну від контрольного напрямку діяльності, який здійснює безпосередньо Президент шляхом реалізації конституційних повноважень контрольного характеру, цей метод переважно реалізується президентським апаратом і органами виконавчої влади, а також стосується лише організаційних аспектів виконання рішень глави держави, на відміну від контрольної форми діяльності, яка носить правовий характер і завжди пов’язана із юридично значимими наслідками.
Президент безпосередньо здійснює даний метод шляхом видання указів і розпоряджень, які спрямовані на забезпечення виконання його рішень, може викликати і заслуховувати посадових осіб органів виконавчої влади чи свого апарату про хід виконання актів і доручень глави держави, а також знайомитися з аналітичною інформацією щодо стану справ, вказуючи на недоліки та приймаючи відповідні рішення щодо посадових осіб, відповідальних за невиконання чи несвоєчасне виконання актів Президента.
Реалізація методу контролю за виконанням рішень глави держави здійснюється за допомогою відповідної діяльності органів виконавчої влади та президентського апарату. Так, відповідно до Указу “Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України” від 29 березня 2000 р. №549/2000 персональну відповідальність за своєчасне і повне виконання актів та доручень Президента України несуть керівники міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.
Координація заходів щодо забезпечення контролю за виконанням актів та доручень Президента України, доручень Глави Адміністрації Президента України центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині делегованих їм повноважень здійснюється Головним контрольним управлінням Адміністрації Президента України.
Метод контролю за виконанням рішень Президента Головне контрольне управління Адміністрації здійснює шляхом проведення перевірок виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині делегованих їм повноважень, їх керівниками, а також відповідними підприємствами, установами і організаціями актів та доручень Президента України, доручень Глави Адміністрації Президента України; вивчення та аналізу здійснення центральними та місцевими органами виконавчої влади, їх відповідними органами і службами контрольно-наглядових функцій, узагальнення практики контрольної діяльності та внесення пропозицій щодо її вдосконалення, а також щодо притягнення в установленому порядку до відповідальності посадових осіб, винних у невиконанні або несвоєчасному чи неналежному виконанні актів та доручень Президента України.
При здійсненні вказаного методу Головне контрольне управління залучає у встановленому порядку спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, науковців, працівників контролюючих і правоохоронних органів для проведення перевірок та підготовки відповідних пропозицій; одержує від Секретаріату Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині делегованих їм повноважень, контролюючих і правоохоронних органів, а також відповідних підприємств, установ і організацій інформацію, довідкові та інші матеріали з питань виконання актів та доручень Президента України; одержує від посадових осіб центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування в частині делегованих їм повноважень, відповідних підприємств, установ і організацій пояснення з питань, що виникають під час перевірок виконання актів та доручень Президента України.
Рішення про зняття з контролю або продовження строків виконання актів та доручень Президента України приймає Президент України або за його дорученням Глава Адміністрації Президента України.
Відповідно до Указу Президента “Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України” від 29 березня 2000 р. №549/2000 Кабінету Міністрів України було доручено вжити заходів щодо створення в апараті органів виконавчої влади спеціальних структурних підрозділу з контролю за виконанням актів та доручень Президента України, актів центральних та місцевих органів виконавчої влади. На виконання цього Указу такі структурні підрозділи були утворені в апараті обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, а Кабінет Міністрів України своєю Постановою від 21 серпня 2000 р. №1290 затвердив Типове положення про відділ контролю апарату обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації. Координацію заходів щодо забезпечення контролю за виконанням актів та доручень Президента України, Глави Адміністрації Президента України та методичне керівництво діяльністю цих відділів здійснює Головне контрольне управління Адміністрації Президента України та Секретаріат Кабінету Міністрів України.
У процесі здійснення контролю за виконанням рішень Президента вказані відділи апарату держадміністрацій ведуть в установленому порядку облік завдань, реалізація яких передбачена відповідними актами та дорученнями Президента України, дорученнями Глави Адміністрації Президента України, контроль за виконанням яких покладено на відділ, перевіряють стан виконання положень актів та доручень Президента України, забезпечують своєчасне надходження інформаційних та інших матеріалів від структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, районних, районних у містах Києві та Севастополі держадміністрацій, органів місцевого самоврядування в частині делегованих їм повноважень органів виконавчої влади про хід виконання актів та доручень Президента України, готують і систематично надають структурним підрозділам відповідних держадміністрацій попереджувальні інформаційні матеріали щодо термінів виконання вимог зазначених документів, готують аналітичні та інформаційні матеріали для голови відповідної обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації, його заступників та керівника апарату про хід виконання актів та доручень Президента України, вносять пропозиції про зняття з контролю чи продовження термінів виконання зазначених документів, притягнення в установленому порядку до відповідальності посадових осіб за їх невиконання або неналежне виконання.
Приймає участь у здійсненні цього методу і уряд України, на засіданнях якого, згідно з Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України, повинні систематично розглядатися питання контролю за виконанням актів Президента. Відповідно до Указу “Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України” Кабінет Міністрів повинен здійснювати неухильне виконання актів та доручень глави держави, систематичний аналіз і перевірку стану цієї роботи, притягнення до відповідальності, відповідно до законодавства, посадових осіб, з вини яких не забезпечується належна реалізація зазначених актів.
Важливе значення для оптимальної організації роботи має метод роботи з кадрами, який включає в себе правильну підготовку, підбір і розстановку кадрів, їх перепідготовку, підвищення кваліфікації, заохочення і накладення стягнень.
Здійснення економічних та соціальних перетворень, досягнення економічного зростання та надання державою громадянам управлінських послуг на високому рівні, просування в напрямі європейської інтеграції можливо лише за умови створення ефективної системи державного управління, що відповідає стандартам демократичної, правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. З цією метою в Україні проводиться широкомасштабна адміністративна реформа, невід’ємною складовою якої є реформування системи державної служби, а саме: вдосконалення кадрового потенціалу, створення оновленого, потужного і дієздатного державного апарату, становлення професійної, політично нейтральної та авторитетної державної служби.
Безпосередню участь в реалізації намічених заходів приймає Президент України, використовуючи свої нормотворчі й установчі повноваження. Програмні положення щодо удосконалення системи державної служби в Україні і оптимізацію роботи з кадрами були визначені главою держави в Указах “Про затвердження Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій” від 10 листопада 1995 р. №1035/95, а також “Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні” від 14 квітня 2000 р. №599/2000.
Що стосується необхідності оптимізації системи управління державною службою, то з метою визначення шляхів, способів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об’єднання зусиль органів державної влади щодо підвищення її ефективності Указом від 11 лютого 2000 р. при Президентові України утворено консультативно-дорадчий орган - Координаційну раду з питань державної служби, основними завданнями якої виступають:
- визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об’єднання зусиль державних органів щодо підвищення її ефективності;
- розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка пропозицій до плану заходів її впровадження, аналізу і можливого коригування дій;
- розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового забезпечення державної служби та державних підприємств, установ, організацій;
- аналіз взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо реалізації кадрової політики та з питань державної служби, підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності цієї роботи;
- розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення управління державною службою;
- аналіз стану та ефективності використання інтелектуального і управлінського потенціалу держави, розроблення заходів щодо стимулювання праці, посилення правових гарантій, матеріальної та моральної захищеності державних службовців, а також удосконалення адміністративної культури, підвищення відповідальності та запобігання проявам корупції серед державних службовців, посилення суспільної довіри до державної служби;
- аналіз стану та розгляд заходів з удосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій, а також проведення наукових досліджень з питань державної служби;
- вивчення та розроблення пропозицій щодо впровадження вітчизняного та міжнародного досвіду з питань державного управління, державної служби, кадрового менеджменту[132][12].
Головою Ради за посадою є Глава Адміністрації Президента України, а його заступниками - Державний секретар Кабінету Міністрів України та Начальник Головного управління державної служби України. Персональний склад Ради затверджує Президент України за поданням голови Ради.
Значну допомогу в реалізації методу роботи з кадрами апарату надає главі держави Українська Академія державного управління при Президентові України, яка є головним вищим навчальним закладом у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців на посадах I - IV категорій. До основних завдань Академії та чотирьох її філіалів належать: здійснення підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації кадрів державних органів та органів місцевого самоврядування в Україні за денною, вечірньою та заочною формами навчання; проведення за державним замовленням та госпрозрахунковими договорами з підприємствами, установами, організаціями наукових досліджень з актуальних проблем теорії і практики державного управління та самоврядування; вивчення та узагальнення практичного досвіду інших держав щодо організації державної влади, самоврядування і підготовки управлінського персоналу; розроблення базових вимог до освітнього і професійного рівня державних службовців та керівників державних підприємств, установ, організацій, здійснення науково-методичного забезпечення перевірки їх професійної підготовки, тестування, атестації; підготовка наукових, методичних, експертних рекомендацій щодо формування резерву управлінських кадрів та його навчання; методична, інформаційна, консультативна допомога центрам підвищення кваліфікації державних службовців та навчання працівників державних підприємств, установ, організацій[133][13].
Одним із ефективних засобів роботи з кадрами є посилення мотивації та стимулювання праці, заохочення державних службовців та їх соціальної захищеності. У цьому напрямку Президент безпосередньо приймає рішення щодо нагородження, заохочення чи стягнення до працівників свого апарату, посадових осіб органів виконавчої влади. Стратегією реформування системи державної служби в Україні, затвердженою Указом Президента України від 14 квітня 2000 р. №599/2000, передбачено продовжити роботу з удосконалення системи оплати праці, підвищення стимулюючої ролі посадових окладів і водночас створити чіткий і прозорий механізм відповідальності державних службовців.[134][14] Цим же актом визначено, що для здійснення систематичного контролю за проходженням державної служби та професійними досягненнями державних службовців варто запровадити системи оцінок під час щорічного підбиття підсумків виконання державними службовцями своїх обов’язків і завдань, а також проведення періодичної, один раз на три роки, атестації державних службовців.