Місце і роль пенсійної системи у фінансовій системі держави
МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
Донецький національний університет економіки і торгівлі
імені Михайла Туган-Барановського
Кафедра фінансів
О.Ю. Руденок
ПЕНСІЙНА СИСТЕМА УКРАЇНИ
Конспект лекцій з дисципліни
для студентів економічних спеціальностей
Донецьк – 2009
ЗМІСТ
| стор. | |
| Змістовий модуль І. Історичні аспекти становлення та досвід функціонування пенсійної системи................................................................ | |
| Тема 1. Історія формування і становлення пенсійної системи України......... | |
| Тема 2. Соціально-економічні засади функціонування пенсійної системи…. | |
| Тема 3. Зарубіжний досвід побудови пенсійної системи.................................. | |
| Змістовий модуль ІІ. Економічні і правові основи функціонування пенсійної системи................................................................................................ | |
| Тема 4. Загальна характеристика пенсійної системи України........................ | |
| Тема 5. Структура пенсійної системи України................................................ | |
| Тема 6. Законодавча база функціонування пенсійної системи України.......... | |
| Змістовий модуль ІІІ. Організація контролю у пенсійній системі…........ | |
| Тема 7. Пенсійний фонд України.............................................................................. | |
| Тема 8. Нагляд і контроль у пенсійній системі................................................. | |
| Список рекомендованої літератури .................................................................... |
ЗМІСТОВИЙ МОДУЛЬ І.
ІСТОРИЧНІ АСПЕКТИ СТАНОВЛЕННЯ ТА ДОСВІД
ФУНКЦІОНУВАННЯ ПЕНСІЙНОЇ СИСТЕМИ
ТЕМА 1. ІСТОРІЯ ФОРМУВАННЯ І СТАНОВЛЕННЯ
ПЕНСІЙНОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ
1.1. Місце і роль пенсійної системи у фінансовій системі держави.
1.2. Етапи розвитку пенсійної системи України.
1.3. Сучасний стан пенсійної системи України.
Місце і роль пенсійної системи у фінансовій системі держави.
Пенсійне забезпечення громадян виникло одночасно у всіх країнах на рубежі ХІХ-ХХ століть, тобто в період інтенсивного процесу індустріалізації, розширення масштабів виробництва і росту чисельності робітників найманої праці.
Збільшення найманих робітників у всіх сферах економіки в нових технологічних умовах супроводжується ускладненням їхньої праці, інтенсифікацією і посиленням її зношення. У структурі працездатного населення систематично підвищується частка осіб, що вимагають соціального захисту (старих, непрацездатних і безробітних).
Виникнення пенсійного страхування в Україні має дуже давню історію, яка розпочинається з тих давніх часів, коли людство почало відчувати відповідальність за людей, які не мали будь-якої захищеності та впевненості в завтрашньому дні.
Перші намагання зі сторони влади організувати догляд за бідними, хворими та увічними людьми були здійснені пізно і отримали законодавче затвердження та визначення тільки при Петрі І та Катерині ІІ. У більшості випадків справа добродійності полягала на плечі приватних осіб, залежала від ії ініціативи. Держава брала на себе незначну частку видатків, надавала вирішувати ці завдання на містах – у губернських управліннях громадського презирства.
Становлення системи громадського презирства на Далекому Сході Росії проходило з розширенням та укріпленням держави, економічним розвитком його околиць. Виникнення перших добродійних організацій та установ в межах колишньої Приморської області Приамурського генерал-губернаторства на початку носило випадковий характер і у більшості залежало від приватної ініціативи заможних громадян, охоплюючи, в першу чергу, міста Владивосток, Нікольськ-Усурійський та Іман [14, С.15-16].
До 1917 року соціальне страхування в Україні у цілому відображало європейські тенденції, але і мало деякі особливості, визначені особливостями української історії.
Зародження добровільного пенсійного забезпечення почалося ще у минулому столітті, у другій половині XІX століття в Україні почали організовуватися емеритальні (пенсійні) каси.
Емеритальна каса – це організація, в яку робітник вносив гроші і з якої через деякий час або по вислузі років виплачувалася річна пенсія.
Серед перших країн світу, які запровадили солідарну пенсійну систему на межі XV111-X1X вв. були Німеччина, Англія, Франція та Швеція, а згодом Чехословаччина та Румунія. На початку пенсійне забезпечення провадилося не за старістю, а за інвалідністю, оскільки через важкі умови праці більшість найманих працівників, які доживали до 65 років, фактично ставали непрацездатними.
Зародження страхування в України прийшлося на 90-ті роки XІX століття, коли у південному регіоні у 1899 році почало діяти Одеське товариство взаємного страхування фабрикантів та ремісників від нещасних випадків.
У 1903 році був прийнятий Закон “Про відповідальність підприємців за нещасні випадки з працівниками”, яким встановлювалась винагорода робітникам і службовцям, що потерпіли від нещасних випадків на виробництві. У 1912 році під тиском політичних страйків у зв’язку з розстрілом робітників на річці Лені царський уряд Росії прийняв Закони про страхування на випадок хвороби, дія яких поширювалась і на територію українських губерній. Однак, інші види страхових ризиків не були охоплені системою соціального страхування. Та навіть страхування від нещасних випадків та на випадок хвороби не поширювалось на чисельні галузі економіки, такі як: залізничний та морський транспорт, будівництво, сільське господарство тощо. Разом з тим, прогресивним моментом прийняття законодавчих актів було те, що вони замінили індивідуальну відповідальність підприємця за заподіяну шкоду, тобто цивільно-правову форму відповідальності - на принцип страхування. Цей вид страхування припинив своє існування у 1917 році у зв’язку із громадянською війною та зміною державного устрою і був відновлений лише у 1921 році. Після закінчення громадянської війни знову постало питання про зміни в політиці соціального страхування. 15 листопада 1921 року В.І.Ленін підписав Декрет Ради народних комісарів “Про соціальне страхування осіб, зайнятих найманою працею”. Цим декретом було відновлено соціальне страхування осіб найманої праці у державних, кооперативних, громадських, орендних, приватних підприємствах, установах, господарствах. Страхування розповсюджувалося на всі види тимчасової та постійної втрати працездатності, на випадок безробіття, а також смерті. Сплата страхових внесків була повністю покладена на підприємства та установи, причому на приватний сектор – у підвищеному розмірі. На органи соціального страхування було покладено функції з фінансування медичної допомоги населенню через страхові каси.
26 квітня 1918 року був організований Народний Комісаріат соціального забезпечення Російської Федерації, а 31 жовтня 1918 року прийняте “Положення про соціальне забезпечення працівників”. Відповідно до цього Положення передбачалась лікарська допомога, санітарно-курортне лікування, виплата допомоги з тимчасової непрацездатності внаслідок хвороби чи старості.
У січні 1923 року після вступу до складу Російської Федерації Дальносхідної республіки, було прийняте рішення про створення відділів соціального забезпечення.
26 квітня 1918 року був обнародуваний Декрет про перетворення Народного Комісаріату державного презирства в Народний Комісаріат соціального забезпечення. В ньому вказувалося, що існуюча назва Народного Комісаріату державного презирства не відповідає соціальному розумінню задач і є пережитком старого часу, коли соціальна допомога мала добродійний характер.
В царській Росії пенсійне забезпечення людей похилого віку відбувалося не на основі досягнення віку, а на основі втрати працездатності та настання інвалідності. Вже за часів СРСР настання старості почали відносити до сфери пенсійного страхування. Проте для деяких категорії працівників пенсійне забезпечення по старості стали запроваджувати значно раніше. Так, викладачі вищих учбових закладів були охоплені пенсійним забезпеченням з 1924 року з досягненням 65 років, робітники текстильної промисловості – з 1928 року, зайняті в провідних галузях промисловості та транспорту – з 1929 року. Таким чином, пенсійне забезпечення на той час не мало всеохоплюючого характеру. Лише в 1932 році після проведення обстеження працівників, які виходили на пенсію по інвалідності у зв’язку із втратою працездатності, ним було охоплено робітників усіх галузей народного господарства.
Законодавче встановлення пенсійного віку – 55 років для жінок і 60 років для чоловіків – було здійснено в СРСР протягом 1928-1932 рр. У той час вважалося, що на межі цього віку у більшості людей чітко виявляються ознаки старіння організму, що ускладнює їх регулярну професійну діяльність. Виходячи з цього і було встановлено пенсійний вік, який в Україні залишився незмінним.
Ухвалена 5 грудня 1936 року Конституція СРСР декларативно проголосила право всіх громадян СРСР на матеріальне забезпечення в старості. Проте норми пенсійного забезпечення ще протягом 20 років регулювалися постановами Ради Народних Комісарів СРСР, ЦК ВКП(б) та ВЦРПС, а не законами. Право на пенсійне забезпечення, крім працівників, набули і службовці. На колгоспників таке право було розповсюджене більше ніж через 30 років.
28 грудня 1938 року РНК СРСР, ЦК ВКП(б) і ВЦРПС прийняли нову постанову “Про заходи щодо упорядкування трудової дисципліни, покращення практики державного соціального страхування і боротьби із зловживанням у цій справі”. Постанова внесла зміни до Положення по тимчасовій втраті працездатності та до пенсійного забезпечення. Зокрема, витрати на виплату пенсій непрацюючим пенсіонерам, які покривали з 1917 року за рахунок коштів місцевих бюджетів, стали знову здійснюватися за кошти соціального страхування. Одночасно було підвищено мінімальний розмір пенсії, збільшено пенсії інвалідам, а також сім’ям, які втратили годувальника [16, С. 8-9].
В 1956 році було ухвалено Закон СРСР “Про державні пенсії”, яким була передбачена єдина система пенсійного забезпечення робітників і службовців. Відмінною рисою цього закону було також чітке відокремлення систем пенсійного забезпечення та соціального страхування. Так, система соціального страхування фінансувалася з фонду, що формувався за рахунок обов’язкових страхових внесків підприємств, установ та організацій, а фінансування виплати пенсій здійснювалося з державного бюджету. Фактично цей закон заперечував страхову природу пенсійної системи, яка розглядалась виключно як розподільчий сегмент соціального забезпечення.
До початку 50-х років переважна більшість економічно активного населення України була виключена з державної пенсійної системи. У 1960 році в Україні лише 844 тис. (19,2%) пенсіонерів з 4,4 млн. одержували пенсії по старості, інші були пенсіонерами за інвалідністю, за вислугу років, у разі втрати годувальника тощо. 1,2 млн. людей похилого віку взагалі не одержували пенсій.
Лише з прийняттям в 1964 році Закону СРСР “Про пенсії і допомогу членам колгоспів” почали вирішувати проблему пенсійного забезпечення цієї категорії зайнятого населення. Пенсійний вік для колгоспників встановили вищим, ніж для інших пенсіонерів – 65 років для чоловіків, та 60 років для жінок. Тільки через три роки – у 1968 році – колгоспники отримали право на пенсію по старості з такого ж віку, як службовці, тобто для них був зменшений пенсійний вік. Однак пенсіонерам-колгоспникам гарантувався значно нижчий рівень пенсійного забезпечення, ніж робітникам і службовцям. Відносне скорочення між розмірами пенсійних виплат колишнім робітникам і службовцям та колгоспникам відбулося лише у 80-х роках. З жовтня 1989 року було ліквідовано відмінність у пенсійному забезпеченні колгоспників, робітників і службовців.
У середині 80-х років ХХ століття у Радянському Союзі сталися радикальні перетворення у політичній та соціальній організації суспільного життя, які призвели до того, що соціальні витрати, особливо пенсії, стали тягарем для державного бюджету.
Таким чином, наприкінці 80-х років у СРСР постала проблема створення небюджетних джерел для фінансування пенсій.
Після ухвалення законів СРСР “Про пенсійне страхування громадян СРСР” та “Про пенсійне забезпечення робітників та службовців” практично завершився процес створення загальноохоплюючої системи пенсійного забезпечення, яка діяла за своїми нормами та умовами. Проте ця система була побудована не тільки на принципах страхування – фактично це було формування принципів соціального страхування та соціальної допомоги. Ця система закладала страхові основи та передбачила відокремлення пенсійної системи від державного бюджету.
Джерелом коштів для фінансування пенсій став не державний бюджет, як раніше, а Пенсійний фонд як самостійна фінансово-банківська система, сформована за рахунок відрахувань підприємств і страхових внесків громадян.
Вперше однією з умов отримання права на трудову пенсію стала сплата страхових внесків до Пенсійного фонду. Було передбачено, що кожному працюючому за містом роботи щорічно заповнювалася вкладка до трудової книжки з позначкою сплаченої суми страхових внесків у розмірі одного відсотка нарахованого заробітку. Це була своєрідна перехідна форма до запровадження персоніфікованого обліку страхового стажу та сплачених внесків до Пенсійного фонду.
Після здобуття незалежності перед Україною постало питання розроблення національного законодавства з пенсійного забезпечення та нової стратегії соціального захисту, яка б відповідала ринковим умовам, забезпечувала кращу соціальну захищеність пенсіонерів за одночасного досягнення макроекономічної стабілізації.
Початком цієї роботи стало схвалення 5 листопада 1991 року Верховною Радою України Закону “Про пенсійне забезпечення”, з ухваленням якого національна солідарна пенсійна система започаткувала свій перехід до функціонування на страхових засадах. Для цього у грудні 1992 року було створено Українське республіканське відділення Пенсійного фонду СРСР, на базі якого у січні 1992 року був створений Пенсійний фонд України. Все це сприяло створенню незалежної від бюджету системи фінансових потоків, цільовим призначенням яких стало пенсійне забезпечення громадян.
Водночас цей закон майже нічим не відрізнявся від аналогічного Закону СРСР 1990 року, про який мова йшла вище. Винятком стало суттєве розширення пільгових категорій пенсіонерів, які отримали право на достроковий вихід на пенсію. Найбільш вагомим недоліком цього закону було те, що він не враховував демографічного чинника під час створення пенсійної системи.
Ухвалення низки законодавчих актів, якими визначалися пільгові умови виходу на пенсію (передусім, вік виходу на пенсію), стало однією з головних причин зростання кількості пенсіонерів в Україні. Так, у 1970 році їх налічувалося 8871 тис. осіб, а у 1990 р. – вже 13084 тис. осіб. На 5-15 років було знижено вік виходу на пенсію на пільгових умовах для понад 20 категорій працівників, а також виходу на пенсію за вислугу років. Сюди належать працівники автотранспорту, освіти, охорони здоров’я, прокуратури, сільського господарства. Було значно знижено вік виходу на пенсію учасників ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, при цьому розміри пенсії у більшості випадків призначалися як пенсії за віком.
Тенденції до встановлення особливих умов пенсійного забезпечення окремих категорій працівників ще більше посилилися в умовах фінансової нестабільності пенсійної системи у 90-х роках минулого століття.
Пошук джерел, необхідних для покриття дефіциту пенсійної системи на початку 90-х років, завершився тим, що держава запровадила надзвичайно високий тариф страхових внесків підприємств – 55,88% фонду оплати праці, якій втримався лише до І кварталу 1992 року. Незгода з подібним рішенням в податковій системі стала одним з головних чинників тінізації економіки України на протязі років і врешті-решт призвело до утворення заборгованості з виплати пенсій (у 1997-2000 рр.). Тому з квітня 1992 року була зменшена ставка відрахувань підприємств до Пенсійного фонду до 32 відсотків.
В 1993 році Верховна Рада ухвалила новий документ – Концепцію соціального забезпечення населення країни. Тоді ж з реалізації концепції, було розпочато розробку рамкового документу – Основ законодавства про загальнообов’язкове соціальне страхування.
В 1996 році закон пройшов перші парламентські слухання, був ухвалений Верховною Радою України наступного року.
Дані у Концепції не обмежувалися лише удосконаленням солідарної системи. Концепція передбачала розвиток ще двох компонентів:
- загальнообов’язкового накопичувального пенсійного страхування;
- недержавного накопичувального пенсійного забезпечення та додаткових добровільних відрахувань роботодавців та працівників.
Принципи знайшли відображення у схвалених у квітні Указом Президента України Основних напрямах реформування пенсійного забезпечення в Україні. Цей документ передбачив створення в Україні трирівневої пенсійної системи, яка поєднує елементи державного та приватного пенсійного забезпечення [1, С. 17-35].
Отже, протягом часу на Україні склалися необхідні умови для розвитку пенсійної системи. Але, насамперед, треба зрозуміти, що пенсійне забезпечення є елементом соціального захисту населення взагалі. Тобто держава повинна виявляти турботу за своїх громадян через надання певних соціальних гарантій, які інакше можна назвати соціальним захистом.
Таким чином, перед державою постає питання реформування пенсійної системи з метою покращення життєвого рівня непрацездатного населення.
Однак між необхідністю і практичною можливістю здійснення соціального захисту є певна дистанція, що переборюється складно і суперечливо. Становлення соціального забезпечення у всіх країнах з ринковою економікою зв'язано з конфліктом між роботодавцями і найманими робітниками. Цей конфлікт у відомій мірі дозволяє розв’язати третій суб'єкт - держава.
Соціальне забезпечення формується під впливом соціально-економічних і суспільно-політичних факторів. При цьому економічний фактор є об'єктивним і визначальним. У ньому головну роль грає загальноекономічний закон зростання потреб. Закон виражає зв'язок між ступенем розвитку продуктивних сил і рівнем споживання благ працівниками. З розвитком продуктивних сил суспільства, з переходом їх на більш високу техніко-технологічну стадію підвищується вартість робочої сили і відповідно росте рівень споживання, насамперед, соціально значимих благ. Соціальне забезпечення стає в якійсь частині елементом вартості робочої сили і відшкодовується в майбутньому періоді у формі пенсійного забезпечення.
У сучасній демократичній державі, де функціонують розвинуті ринкові відносини, соціальне забезпечення займає важливе місце в системі гарантій прав і свобод громадян. Але ринкова економіка сама по собі не створює механізми соціального захисту, тому що вони вимагають значних матеріальних витрат для приватного роботодавця. У силу цього створення і розвиток соціального забезпечення виконує держава.
Фактором, що визначає рівень соціального забезпечення, є джерело фінансування заходів соціального захисту.
Аналіз світового досвіду соціального захисту населення дозволяє виділити дві основні схеми фінансування: трьохсекторну схему і державну адміністративно-розподільну (бюджетну) систему асигнувань соціального захисту.
Наприклад, термін "соціальна захищеність" або "соціальна безпека", який вперше з'явився у США, поступово поширився у всіх західних країнах для позначення системи заходів, що захищають будь-якого жителя країни від економічної і соціальної деградації внаслідок безробіття, втрати або різкого скорочення доходу, хвороби, народження дитини, виробничої травми чи професійного захворювання, інвалідності, старості, втрати годувальника; затвердився трьохсторонній принцип відповідальності за соціальний захист громадян і відповідно - за її фінансове забезпечення. Сторони, що беруть участь у фінансуванні соціального захисту, - це: по-перше, кожен працездатний працюючий громадянин, потенційний одержувач пенсії, допомоги й ін., по-друге, роботодавець (підприємець) і по-третє, держава. Трьохстороння схема фінансування соціального захисту сьогодні діє практично у всіх промислово-розвитих країнах. Хоча, як відзначалося, є й інші системи фінансування мір соціального захисту, де головним суб'єктом фінансових ресурсів виступає держава. Саме така система дісталася нам у спадщину від колишнього СРСР.
Зараз в Україні створюються основні правові й організаційні умови для переходу до змішаної трирівневої пенсійної системи. Вона буде містити в собі: істотно реформовану державну солідарну систему; обов'язкові накопичувальні заощадження населення в пенсійних фондах; добровільне пенсійне страхування населення.
Найважливішою вимогою Конституції України є те, що держава не залишається осторонь від участі у фінансуванні соціального захисту своїх громадян, хоча більший внесок у неї повинні вносити роботодавці, а також самі "захищаємі".
Універсальним методом фінансування соціального захисту є соціальне страхування працівників. Побудоване на принципах солідарності поколінь і перерозподілу коштів від працездатних - непрацездатним, соціальне страхування є матеріальною основою реалізації права громадян на соціальний захист. Воно нерозривно зв'язано з трудовою діяльністю людини в різних сферах економіки.
Офіційно термін "соціальне забезпечення" закріплений у Міжнародному Пакті про економічні, соціальні і культурні права, прийнятому Генеральною Асамблеєю ООН 16 грудня1966 року. У ньому, зокрема, говориться, що держави, які беруть участь у цьому Пакті (ті, хто підписав його), визнають право кожної людини на соціальне забезпечення, що включає соціальне страхування.
Зміст поняття "соціальне забезпечення" є досить ємним і включає такі складові як обсяг забезпечення, його цілі, завдання, функції тощо.
У спеціальній літературі (у тому числі і навчальній) мають місце різні точки зору на трактування терміну “соціальне забезпечення”. Одні автори включають у зміст поняття всі соціально-економічні заходи, спрямовані на відшкодування громадянами втраченого заробітку внаслідок настання непрацездатності і безеквівалентне їх забезпечення з державних і суспільних джерел поза прямим зв'язком з результатами праці. Інші - тільки ті відносини, що зв'язані з забезпеченням непрацездатних, хворих і родин, що мають дітей. Треті вважають, що до соціального забезпечення повинні відноситися тільки ті відносини, що безпосередньо зв'язані із соціальним страхуванням працівників. Ця думка знаходить своє підтвердження й в офіційних документах.
Зі сказаного випливає, що коло осіб, що користуються правом на соціальне забезпечення, джерела фінансування, обсяги соціальних виплат і умови їхнього надання повинні бути чітко визначені законодавчо.
У коло відносин, які охоплює предмет соціального забезпечення, входять такі компоненти: коло забезпечуваних осіб, обсяг видів соціального забезпечення, джерела фінансування, відносини, зв'язані з обов'язком держави і роботодавців по утриманню і соціальному обслуговуванні визначеного контингенту непрацездатних громадян і ін.
До відносин по соціальному забезпеченню примикають і тісно з ним зв'язані відносини по здійсненню соціального страхування, формуванню і використанню коштів Пенсійного фонду й інших фондів соціального страхування, виплаті різних допомог, медичному і санаторно-курортному обслуговуванню громадян, надання пільг за рахунок державних джерел.
Відносини по соціальному забезпеченню варто відрізняти від трудових відносин, що по своїй соціальній природі близькі до першого. У трудових відносинах учасниками є працівник і роботодавець, а в соціальному забезпеченні - непрацездатний громадянин - з одного боку, і орган соціального захисту населення - з іншої.
Важливою ознакою, що дозволяє відрізняти відносини по соціальному забезпеченню від трудових відносин, є їх юридична основа, тобто конституційні права, що реалізуються в рамках кожного з розглянутих видів відносин.
Відносини по соціальному забезпеченню виникають при реалізації громадянином свого конституційного права на соціальний захист при настанні страхових випадків. У рамках же трудових відносин громадянин реалізує право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, що він вільно обрав..." (стаття 43 Конституції України).