Административного управления

Все, сказанное нами до сих пор о принципах, которые следует Учитывать при формулировании задач и обязанностей рабочего места, ограничивалось исключительно проблемами, как бы замыкающимися 8 рамках этого места и не связанными с тем обстоятельством, что ни­какое рабочее место в аппарате управления не изолировано от более широкой системы, где оно само играет роль подсистемы. А эта более широкая система, в свою очередь, является подсистемой следующей, более крупной системы.

Остановимся на тех вопросах, которые связывают индивидуальное рабочее место с аппаратом управления и тем самым влияют на его организацию.

Критерий выделения рабочего места и принцип органических функ­ций. Если рабочее место «предметно замкнуто», т. е. если выполняе­мая работа является отрезком рабочего процесса, проходящего через несколько мест (хотя бы через два), возникает вопрос: согласно како­му критерию этот процесс был разделен для выполнения на индиви­дуальных рабочих местах? Были ли использованы возможности инте­грации труда, чтобы обогатить его, сделать более привлекательным и интересным для исполнения и были ли использованы возможности разделения труда для создания условий, углубляющих специализацию?

Поиск золотой середины между этими противоположными тен­денциями является сутью рассматриваемого критерия.

В структуре аппарата государственного управления каждая долж­ность имеет свое место. Она может находиться на том или ином уров­не (в министерстве, на уровне субъекта Федерации, города или рай­она), на той или иной ступени данного уровня (например, в мини­стерстве это может быть должность референта, начальника отдела или управления). Расположение рабочего места может обеспечить работ­нику многочисленные контакты с посетителями данного учреждения или, наоборот, свести эти контакты к нулю. В зависимости от распо­ложения место работы может быть узлом, контролирующим много­численные коммуникационные каналы, проходящие в различных на­правлениях административной структуры. Кроме того, на размещение влияют ведомственные и территориальные различия.

Определенные удобства и затруднения в выполнении данной ра­боты возникают в силу расположения рабочего места. На основе вы­шесказанного приступим к уточнению понятия органических функ­ций.

Органической функцией рабочего места будем называть такую функ­цию, которую легче выполнять на данном (или на аналогичном, одно­родном) рабочем месте, чем на каком-либо ином. Если возникает та­кая ситуация, что данная функция найдет для себя такие же благо­приятные условия на двух различных по уровню рабочих местах, то ее следует рассматривать как органическую функцию места, расположен­ного ниже, поскольку будет явной ошибкой, как организационной (праксеологической), так и экономической, выдвигать данную функ­цию на более высокое (и вышеоплачиваемое) рабочее место, в то вре­мя как она столь же хорошо может выполняться на месте более низ­кого уровня. Отсюда ясно, какие функции нужно считать не отвечаю­щими требованиям органических функций. Это те функции, которые могли бы найти для себя одинаковые или лучшие условия выполнения на каком-либо другом рабочем месте.

Отсюда следует указание: все задачи и обязанности, перечислен-нуе в описании данного рабочего места, должны соответствовать его органическим функциям. Особенно важное значение этот принцип имеет для рабочих мест руководящих работников.

Принцип производивши. Принцип производное™ может быть отне­сен к наиболее важным независимо от того, пойдет ли речь о рабочих местах рядовых или руководящих работников. Согласно этому прин­ципу все функции, фигурирующие в описании рабочего места, долж­ны быть производными от главных функций, возложенных на струк­турное подразделение более высокого уровня или ступени. Если, на­пример, речь идет о министерстве, то задачи и функции этого министерства должны быть разделены на задачи и функции отдель­ных его управлений. То, что не находит отражения в задачах мини­стерства, не может иметь места в каком-либо его управлении. В свою очередь, ни перед одним из отделов, на которые делится это управле­ние, не могут ставиться задачи, не фигурирующие в перечне задач управления. И наконец, в задачах и обязанностях какого-либо рабоче­го места не может быть того, что не вытекало бы из задач подразделе­ния в целом.

Различия могут и даже должны быть лишь в степени детализации, которая нарастает при переходе на более низкие уровни. В то же вре­мя исключается добавление каких-либо дополнительных элементов.

Данный вопрос для нашей административной практики весьма су­ществен. Если проанализировать десятки и сотни форм отчетности, требуемых от органов администрации (непоступление которых вызы­вает запросы, а поступление образовывает груды непрочитанных бу­маг), различных учетных данных, ведомостей, сводок, то можно найти не одну позицию, которая сохраняется в силу традиции и по закону инерции, но никоим образом не может являться производной выше­стоящих задач.

Принцип производности имеет весьма существенный аспект, ко­торый до сих пор недостаточно освещен в литературе.

Необходимо всегда помнить, что государственные органы админи­стративного управления как целое не являются системой, находящей­ся в вакууме. Их следует рассматривать как подсистему более крупно­го целого, которым является общество, государство. Может случиться "гак, что какой-то вид деятельности достаточно обоснован потребно­стью или интересом данного ведомства, но с точки зрения общества не выдерживает критики. Следовательно, принцип производности в некоторых ситуациях надлежит перенести на сами органы админи­стративного управления (как отдельное целое).

Проиллюстрируем это примером. Проверка железнодорожных би­летов при входе и выходе на перрон могла приносить железной доро­ге определенный доход, получаемый в результате уменьшения числа безбилетных пассажиров, в виде сумм, превышающих расходы на со­держание контролеров. Но если учесть, что сотни тысяч пассажиров тратят при этом в среднем по минуте 2 раза в день, и подсчитать стоимость напрасно потраченного общественного времени, то поло­жительное сальдо станет отрицательным. Принцип производности следует углублять везде, где это возможно, элементами экономическо­го анализа. Благодаря экономическому анализу можно разработать методы стимулирования изобретательности и находчивости работни­ков в поисках лучших вариантов достижения поставленных целей.

Принцип рациональности «прочих» задач и обязанностей. Он весьма существен, и пренебрежение им перечеркивает смысл любых описа­ний рабочих мест. Согласно повсеместно принятой практике в долж­ностной инструкции, помимо перечисленных конкретных задач, име­ется пункт «и прочие задачи, поручаемые руководителем». Наблюде­ния показали, что этот пункт трактуется слишком свободно и широко. Оборот «и прочие» понимается не в организационном пла­не на фоне более широких разделов учреждения, а чисто грамматиче­ски, под этим подразумеваются все теоретически возможные задания, не вошедшие в перечень. И хотя в описании перечислено более де­сятка четко очерченных задач и обязанностей, руководитель может произвольно, не считаясь ни с каким перечнем, поручить подчинен­ному все, что захочет. Он всегда может опереться на одну из двух воз­можностей: или порученная работа подойдет под одну из позиций данного перечня (тогда все в порядке), или не подойдет ни под ка­кую, но может соответствовать пункту «и прочие» (следовательно, и в этом случае все будет нормально).

Неудивительно, что в этой ситуации перечни задач и обязанно­стей не имеют никакого значения, о них быстро забывают. Некото­рые работники вообще не знают о наличии этих перечней. Им из­вестно лишь то, что в данный момент поручает руководитель. Переч­ни задач и обязанностей своевременно не пересматриваются и не обновляются, так как о них не помнят не только подчиненные, но и руководители. В этих условиях составление перечней задач и обя­занностей рабочих мест носит бюрократический характер и предпри­нимается лишь для того, чтобы избежать замечаний со стороны кон­трольных органов.

Такое положение объясняется скорее всего неумением составить перечень задач и обязанностей, говоря конкретнее, — неумением опе­рировать дихотомической классификацией: «А» и «не А». Подобную классификацию используют библиотеки. В библиотечных каталогах нет пункта «и прочие». Опытный библиотекарь умеет разместить книги по соответствующим разделам, хотя часто сталкивается с огромным количеством разнообразных тем и авторов. Как же следует поступать?

Чтобы разделить, например, тематику какого-то отдела между индивидуальными рабочими местами, нужно знать ее полный объем. Из этого объема прежде всего выделяется тематика «А» и относится месту «а». Из оставшегося объема (совокупность минус «А») вычленяется тематика «Б» для исполнителя на месте «б». Затем из оставше­гося объема (совокупность минус «А» и «Б») выделяется тематика «В» для места «в». И так до исчерпания всего делимого объема работы. Как правило, в конце этой операции остается объем, который трудно конкретизировать. Этот остаток относится к последнему рабочему месту или к такому, к которому он больше подходит. Именно этот остаток и войдет в пункт «и прочие».

Теперь уточним, что может оказаться в пункте «и прочие». Это та­кие задачи, которые соответствуют сразу трем условиям.

1. Входят в общую делимую массу. Ведь в отдельной части не может появиться то, чего не было в целом. Если бы это произошло, на­ лицо было бы нарушение принципа производности. Вместе с тем это
означало бы, что работник был загружен работой, выходящей за пре­делы задач структурного подразделения, в которое он входит.

2. Задача, входящая в пункт «и прочие» и отнесенная к одному рабочему месту, не может быть упомянута в перечне какого-либо дру­гого рабочего места той же структуры, ибо в этом случае она не могла
бы называться «и прочие».

3. Наконец, условие третье: задача, отвечающая двум предыду­щим условиям, должна быть поручена руководителем, чтобы не до­пустить превышения полномочий исполнителем.

Принцип автоматического замещения отсутствующих. В аппарате государственного управления проблема замещения отсутствующих ра­ботников должна рассматриваться как неразрывно связанная с орга­низацией рабочего места. Активность деятельности государственного учреждения не должна снижаться из-за отсутствия работников аппа­рата по тем или иным причинам. Сопоставление двух обстоятель­ств — того, что готовность к работе, а зачастую и сама работа должна носить постоянный характерна также того, что иногда работники от­сутствуют, — приводит к очевидному выводу: проблема замещения отсутствующих должна регулироваться формально и решаться автома­тически.

В каждом перечне задач и обязанностей, во всех описаниях рабо­чих мест должно быть достаточно точное и ясное упоминание о необ­ходимости овладения проблематикой по меньшей мере двух, а если проблемы явно близки, то и трех соседствующих рабочих мест. Соз­данные таким образом тройки, а иногда и четверки должны регулиро­вать любые замещения автоматически, не отвлекая внимания и времени руководителя. Это также нужно предусмотреть в ,описании должностных обязанностей.

Принцип специализации. Понятие специализации в органах государственного управления должно трактоваться весьма гибко. Его суть в решающей мере зависит от уровня (ступени), на котором располо­жено рабочее место, а также от численности структурного подразделе­ния — ячейки, в которую оно входит.

В органах государственного управления подход к проблеме спе­циализации можно выразить следующим образом. Чем больше число рабочих мест, на которые должна быть разделена данная тематика, тем более узко следует понимать специализацию. И наоборот, чем меньше число таких рабочих мест, тем шире надо понимать специа­лизацию. То же самое можно сказать о численности штатов, прини­мая ее как независимую величину: чем шире круг проблематики, ко­торый должен быть разделен между данным числом штатных единиц, тем шире следует понимать специализацию, а чем уже проблематика для раздела, тем более узко и детально понимается специализация.

Широко распространенной ошибкой, особенно в последние годы, было то, что понятие специализации, правильно определенное на уровне министерства, переносилось, например, на уровень территори­ального подразделения в городе, хотя рассматриваемый отдел терри­ториального уровня располагал значительно меньшими штатами, чем соответствующее министерство.

Принцип согласования задач отдельных рабочих мест. Рабочее место следует считать надлежаще организованным лишь в том случае, если оно правильно вписано в структуру органа управления как большего целого. Речь идет прежде всего о том, чтобы между рабочими местами не было «брешей» и дублирования задач. В связи с этим многие авто­ры обращают внимание на неправильность неупорядоченного, фраг­ментарного описания рабочих мест. Если производится описание ра­бочих мест или их пересмотр и обновление, то это должно делаться одновременно для всего органа, так как в противном случае не может быть речи о скоординированной деятельности данного органа.

В промышленности есть понятие «книга служб», т. е. описание ра­бочих мест с учетом их взаимосвязей. Понятие «книга служб» следо­вало бы использовать и в органах административного управления.

Не менее существенным аспектом принципа согласования являет­ся требование равномерной загрузки работников. Это весьма сущест­венный фактор гармоничного сотрудничества в коллективе и наличия в нем товарищеских отношений.

Чрезвычайно важной проблемой для четкой работы администра­тивного органа является слаженность пропускной способности рабо­чих мест в тех случаях, когда процессом труда последовательно охва­тывается рад из них. Ввиду недостаточного развития технической связи соединяющей рабочие места как в рамках определенного П0дразделения аппарата, так и в рамках более крупных организацион-нь1х комплексов, в основном аппарат государственного управления работает медленно.

Традиция вертикальных структур (небольшие ячейки и звенья, много ступеней и много руководителей) привела к тому, что отдель­ные рабочие места, выражаясь образно, как бы подвешены на шнур­ках вертикальной подчиненности и, балансируя на них, не создают между собой надлежащих горизонтальных связей. Следует учесть, что операционное время, т. е. время, в течение которого с делом знако­мятся, пишут о нем, перепечатывают начисто, обдумывают способ выполнения и т. д., составляет необходимую часть времени, которое уходит на прохождение этого дела по всем инстанциям. Большую часть занимает «время ожидания», когда дело находится в куче зале­жавшихся бумаг у референта, ждет очереди в ротаторной, ожидает виз и заключений, согласования, пересылки и т. д. Если таким же обра­зом было бы организовано, например, производство автомобилей, если бы после секундного перемещения конвейерной ленты и зани­мающих несколько минут операций наступали дни или недели ожида­ния нового перемещения конвейера, то изготовление одного автомо­биля тянулось бы десятки лет.

Отсюда вывод: связь между рабочими местами должна быть такой, чтобы «время ожидания» на данном и последующем месте было со­кращено если не до нуля, то во всяком случае до минимума.

Возможно ли это? Отвечая на этот вопрос, следует заметить, что во многих сферах труда, не менее сложных и не менее многостадий­ных, это оказалось возможным. Большую роль в этом сыграли сете­вые графики. В аппарате государственного управления данной про­блемой до сих пор никто всерьез не занимался.

Вопрос о согласовании пропускной способности просто не возни­кал. Во многих учреждениях многие срочные и важные вопросы не находят своевременного решения хотя. бы из-за недостатка копиро­вально-множительной техники. А ведь это — проблема элементарная.

Независимо от того, какие в недалеком будущем удастся получить результаты в области координирования пропускной способности ра­бочих мест, ясно одно: нынешнее положение можно и нужно в зна­чительной степени исправить.