Механизм государственного регулирования инвестиционных процессов
Существование тесной причинно-следственной связи между инвестициями и экономическим ростом общепризнано. Тем не менее существуют различные точки зрения на то, каковы должны быть направления государственного регулирования инвестиционного процесса.
Согласно одной из точек зрения инвестиции — главный «мотор» экономического роста: чем больше страна накапливает, тем выше темпы роста ее экономики. Так считают сторонники монетаристской концепции государственного регулирования рыночной экономики. Согласно же кейнсианской модели цепочка причинно-следственных связей направлена как раз в обратную сторону: высокий спрос ведет к росту производства, что заставляет фирмы делать инвестиции; чем выше доходы, тем больше страна сберегает и, следовательно, может инвестировать.
Эти два подхода диаметрально расходятся в рекомендациях относительно того, как государство может способствовать накоплению капитала экономики. Сторонники первого подхода уверяют, что следует всячески поощрять сбережения и ограничивать потребление, сторонники второго, напротив, говорят о том, что надо способствовать увеличению спроса, в том числе потребительского, который и «вытянет» за собой экономику и, следовательно, инвестиции.
Эффективность использования той или иной модели в применении к инвестиционной деятельности зависит от многих перечисленных выше макроэкономических параметров. Как показывает опыт, эффективность регулирования в условиях рыночной экономики определяется также сложившейся и ожидаемой конъюнктурой инвестиционных рынков. Она зависит от многих факторов, среди которых важнейшее место занимают темпы инфляции, что является индикатором уровня сбалансированности экономики.
Что касается России, то согласно одному из мнений на нынешнем этапе социально-политического развития страны необходимо в полной мере использовать мультипликатор Кейнса[18]. Согласно этой точке зрения неправомерным считается вывод о том, что в нормальной рыночной экономике источником капиталовложений служат сбережения, и отсюда утверждается, что чем больше сбережений, тем больше инвестиции (монетаризм). Соответственно важнейшая задача — увеличение нормы сбережений для повышения уровня инвестиционной активности.
Сторонники кейнсианской концепции настаивают на следующем. Чем выше склонность к потреблению, тем больше мультипликатор, т.е. тем больше увеличение национального дохода обеспечивается первоначальным приростом инвестиций. Поэтому скорейшее преодоление экономического кризиса предполагает рост потребления, ибо возрастающий потребительский спрос индуцирует рост спроса во всей воспроизводственной цепочке, включая и инвестиционный спрос.
Конечно, в стагнирующей экономике уровень склонности к потреблению невысок, но его надо стремиться повышать прежде всего за счет эффективной структуры государственных расходов. У нас же систематические задержки выплаты заработной платы, пенсий, пособий и т.п. парализуют этот мощный источник увеличения инвестиционной активности и оживления производства.
Кроме того, в условиях экономики неполной занятости, незагруженности производственных мощностей, как это имеет место сегодня в России, где производственные мощности в лучшем случае загружены на уровне 30—35°%, рост сбережений уменьшает, а не увеличивает инвестиции: в этом проявляется так называемый «парадокс бережливости»[19].
Механизм государственного регулирования инвестиционных процессов представляет собой совокупность инструментов и методов воздействия государства на инвестиционную политику субъектов хозяйствования.
Условно государственные инструменты инвестиционной политики можно подразделить на три группы: макроэкономические, микроэкономические и институциональные.
К макроэкономическим относятся инструменты, определяющие общеэкономический климат инвестиций, влияющие на процентную ставку, темпы роста экономики и внешнеторговый режим (определяются комплексом мер бюджетно-налоговой политики).
К микроэкономическим относятся меры, воздействующие на отдельные составляющие инвестиций или на отдельные отрасли: налоговые ставки, правила амортизации, гарантии, льготные кредиты.
Институциональные инструменты позволяют достичь координации инвестиционных программ частных инвесторов и включают государственные органы инвестиционной политики, объединения предпринимателей, информационные системы.
Рассмотрим эти инструменты более подробно.
Государство должно выделять бюджетные средства на реализацию инвестиционных проектов, так как прямое финансирование инвестиционных проектов из государственного бюджета или предоставление льготных инвестиционных кредитов государственным финансовым институтам - важнейший источник средств на капитальные вложения во многих странах мира.
Государственное финансирование инвестиционных проектов практикуется и в России. Однако специфические особенности экономического развития нашей страны и некоторые проблемы по распределению средств из бюджета не всегда позволяют в полной мере осуществлять планируемое финансирование.
В силу ограниченных ресурсов капиталовложений, которые государство может выделять на инвестиционные проекты, разумно использовать селективную, или «точечную», бюджетную политику поддержания инвестиционной деятельности. Суть такой политики заключается в том, что государство поддерживает исключительно конкретные проекты и только конкретные результаты. Подобные действия позволили бы, во-первых, снизить инвестиционную нагрузку на бюджет, во-вторых, привлечь свободные средства независимого бизнеса в поддерживаемые государством проекты.
Существенный канал влияния государства на инвестиционную ситуацию в стране — инвестиции естественных монополий, как частных, так и государственных. В большинстве случаев государство, так или иначе, регулирует цену и объемы производства в этих отраслях. А эффективное регулирование цены требует оценки потребностей финансирования инвестиций и прогнозирования спроса. Поскольку спрос на услуги инфраструктуры определяется общеэкономическими условиями, целевые установки инвестиционной программы в отрасли инфраструктуры задаются стратегией экономического развития страны. Как правило, конкретные инвестиционные проекты в этих отраслях проходят экспертизу в правительственных органах и одобряются государством.
Даже те страны, которые устанавливают относительно либеральный режим для естественных монополий, много внимания уделяют координации решений частных предприятий в этих отраслях. Интересен в этом отношении пример США. Просчеты в планировании ввода в действие новых мощностей привели в ноябре 1965 г. к крупнейшей энергетической катастрофе мирного времени, когда весь северо-восточный регион Северной Америки оказался без электричества. Сбои в подаче энергии были связаны с перенапряжением действующих мощностей. Для предотвращения подобной ситуации в будущем был создан правительственный орган — Североамериканский совет по электроэнергии. На совет возложена задача подготовки прогноза потребления энергии на десятилетний срок в США и Канаде. Этот прогноз основывается на обработке прогнозов, составляемых частными энергетическими компаниями для обслуживаемых ими регионов. Компании обязаны представлять свои прогнозы в Совет, который обобщает их и публикует ежегодно детальные сценарные прогнозы. Частные компании, основываясь на этой информации, существенно повышают точность своих оценок и инвестиционных перспектив.
Учитывая набирающие силу процессы децентрализации экономики, стремление республик и крупных экономических регионов России к самостоятельности в формировании финансовой базы, расходовании собственных средств, потребуется, очевидно, делегирование части полномочий государства в сфере инвестиционной деятельности (в том числе по поддержке жизнеобеспечивающих отраслей) на региональный уровень. Регулирующая роль государства в этом случае могла бы состоять в разработке системы, стимулирующей переток инвестиций в наиболее предпочтительные конкретные отрасли, регионы и производства; в создании и поддержании благоприятного инвестиционного климата (мерами кредитной и налоговой политики) в «точках» народного хозяйства, особо значимых с позиций макроэкономической реструктуризации.
Государственное регулирование частных капиталовложений в условиях недоинвестирования реального сектора экономики должно быть направлено на обеспечение достаточно высокой нормы прибыли предпринимателям. Главным методом государственного воздействия на норму и массу чистой прибыли частных компаний является налоговая политика. Можно выделить два важнейших направления налоговой политики государства, влияющих на развитие промышленности.
Во-первых, воздействуя посредством налогов на уровень сбережений населения, амортизационных фондов фирм и их нераспределенной прибыли, т.е. на величину потенциальных источников финансирования инвестиционных программ фирм, государство влияет на важнейшие макроэкономические пропорции, в частности на распределение национального дохода между накоплением и потреблением.
Во-вторых, используя целенаправленные налоговые льготы, а также законодательство, государство воздействует на соотношение между инвестициями фирм в активную и пассивную части основных фондов, на скорость воспроизводства основного капитала в промышленности страны, стимулирует инвестиции промышленных фирм в приоритетные с точки зрения государства направления, влияет на региональное размещение инвестиций.
К инструментам налоговой политики относятся: прямое снижение ставки налога на прибыль, предоставление налоговых каникул для новых предприятий, отсрочка уплаты налога, скидка с налога в случае приобретения предприятием нового оборудования отечественного производства (так называемая «инвестиционная налоговая скидка») и т.д.
Специалисты в этой области предлагают осуществить следующий ряд мер.
1. Ввести инвестиционный кредит для тех предприятий, которые делают инвестиционные вложения не только в производство, но и способствуют решению проблем увеличения занятости (уменьшение безработицы) путем создания новых рабочих мест, переобучая работников, и т.д.
2. Освободить (сделать минимальной) от налогов ту величину доходов работника и предприятий, которые направляются ими в виде инвестиций в человеческий капитал (в улучшение здоровья, повышение образования).
3. Оставить только две ставки подоходного налога: текущую (повышенную), которая идет на удовлетворение текущих потребностей, и инвестиционную, направляемую на удовлетворение инвестиционных потребностей.
4. Увязать рост уровня зарплаты с ростом уровня производительности труда (первый не должен превышать последний). Целесообразно минимум заработной платы, необлагаемый налогами, установить равным стоимости минимальной потребительской корзины.
5. Освободить от налогообложения ту часть налогов, которая идет на благотворительные цели или на поддержку слабо обеспеченных слоев населения, поскольку это способствует реализации принципов справедливости и снижению социальной напряженности в обществе.
6. Направлять аккумулятивные средства (сбережения) работников на финансирование социальных проектов, обеспечивая их инвестиционное покрытие в виде реально произведенных благ и услуг.
Другим важным моментом государственного регулирования инвестиций является денежно-кредитная политика. Функцией государства в переходной экономике наряду с прямым инвестиционным финансированием за счет бюджетных ресурсов является создание мотивационного механизма привлечения кредитных ресурсов для формирования финансовой базы инвестирования на возвратной основе.
Мировой опыт свидетельствует, что в условиях переходной экономики кредитно-денежные инструменты выполняют двоякую функцию — регулирования деятельности кредитных институтов, денежного рынка и экономики в целом с целью достижения финансовой стабилизации, с одной стороны, и стимулирования инвестиционной деятельности в приоритетных сферах экономики, отраслях и регионах — с другой. Избежать такой двойственности, даже противоречивости, на переломных этапах экономического развития не удавалось ни одной стране. Поэтому проблема сводится к нахождению разумного соотношения между этими началами (или приоритетами антикризисной политики) с учетом складывающихся в данный момент социально-экономических реалий.
Денежно-кредитная политика Правительства России на протяжении всего периода реформирования экономики ориентировалась преимущественно на первую из названных функций, т.е. носила исключительно ограничительный характер. При этом предполагалось, что снижение инфляции и процентных ставок автоматически повлечет за собой активизацию инвестиционного процесса. Однако роста инвестиционной активности не наметилось и при снижении темпов инфляции до 1—2% в месяц.
В условиях, когда финансовые рынки развиты слабо и не могут обеспечить эффективного распределения денежных ресурсов, шансы на «автоматический» инвестиционный эффект общей финансовой и денежной стабилизации предельно ограничены. Только воздействие государственных программ на структуру кредитных потоков может способствовать их концентрации в «точках роста» на приоритетных направлениях.
Возможно, расширению масштабов и совершенствованию механизма кредитного финансирования инвестиций в условиях кризиса российской экономики способствовало бы также создание государственного банка, функцией которого должно стать исключительно льготное кредитование инвестиций в приоритетные направления (по примеру Банка развития Японии и в некоторой степени Банка восстановления Германии, по существу также выполняющего функции банка развития). При создании подобного кредитного учреждения следует учесть опыт работы уже существующих финансовых институтов (например, Государственной инвестиционной корпорации, Финансовой корпорации и пр.), роль которых в активизации инвестиционного процесса, к сожалению, малозаметна.
При крайнем дефиците финансовых ресурсов государства и неизбежном в этих условиях лоббировании, при общей неотлаженности механизмов контроля на всех уровнях целесообразно ограничиться созданием одного государственного банка развития (или инвестиционного банка). Это будет способствовать концентрации средств и повысит возможность контроля за выбором направлений кредитования и реальным использованием кредитов. В последующем сеть таких банков с особыми задачами может быть расширена до нескольких - по отдельным важнейшим направлениям инвестиционной политики, в том числе территориальных — для обслуживания инвестиционных нужд крупных экономических регионов.