Технология бюджетного процесса
Технология бюджетного процесса должна предусматривать строгую последовательность действий от этапа к этапу. Нарушение этапности бюджетного процесса является недопустимым, виновные в таком нарушении должны нести ответственность.
Рассмотрим более подробно каждую из указанных стадий бюджетного процесса.
1. Разработка плана-прогноза. План-прогноз социально-экономического развития местного сообщества должен разрабатываться на основе статистических и иных данных за последний отчетный период.
Одновременно должен составляться перспективный (среднесрочный) финансовый план (на три года), содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Исходной базой для формирования финансового плана является бюджет текущего года (с учетом кассового исполнения бюджета предыдущего года). План составляется по укрупненным показателям бюджетной классификации и ежегодно корректируется.
Составной частью плана-прогноза является план развития муниципального сектора экономики, который включает перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, программу приватизации (продажи) муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность, сведения о предельной численности муниципальных служащих по главным распорядителям. Органы местного самоуправления вправе разработать долгосрочные целевые программы /28/.
2. Составление бюджета. Составление бюджета является ключевым этапом бюджетного процесса. Эта работа должна основываться на плане-прогнозе социально-экономического развития местного сообщества на очередной финансовый год, плане развития муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год, а также основных направлениях бюджетной и налоговой политики на планируемый период.
Непосредственное составление проекта местного бюджета должен осуществлять финансовый орган местного сообщества.
В процессе составления бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению муниципальных услуг. Выделение средств конкретному главному распорядителю, бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу муниципальных услуг и задания на предоставление услуг.
Одновременно с составлением бюджета выполняется расчет (оценка) потерь местного бюджета от предоставленных налоговых льгот, а также оценивается ожидаемое исполнение бюджета за текущий финансовый год. Исходными макроэкономическими показателями для составления бюджета любого уровня являются: объем валового внутреннего продукта (ВВП) на очередной финансовый год и темп роста ВВП в очередном финансовом году, а также уровень инфляции.
К основным характеристикам бюджета любого уровня относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.
В проекте постановления о местном бюджете на очередной финансовый год должны содержаться:
прогнозируемые доходы местного бюджета по группам, подгруппам и статьям бюджетной классификации;
расходы местного бюджета по разделам и подразделам функциональной бюджетной классификации расходов;
расходы местного бюджета по статьям экономической бюджетной классификации с указанием общего объема текущих и капитальных расходов местного бюджета;
распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов местного бюджета;
расходы и доходы целевых бюджетных фондов;
источники финансирования дефицита бюджета;
иные показатели, определенные законодательством и правовыми актами органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.
Местные бюджеты должны составляться и исполняться на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением утвержденных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по предметам ведения местного сообщества при безусловном выполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование предметов ведения местного сообщества, в проект местного бюджета не должны включаться расходы (а при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с предметами ведения. Не должно допускаться также финансирование отдельных предметов ведения выше уровня норматива минимальной обеспеченности при недофинансировании других /28/.
3. Рассмотрение и утверждение проекта бюджета. Проект постановления вносит глава местного сообщества (глава местной администрации).
К проекту постановления должны быть приложены следующие материалы и документы:
итоги социально-экономического развития местного сообщества за предыдущий финансовый год;
предварительные итоги социально-экономического развития местного сообщества за 6 месяцев текущего финансового года;
основные положения прогноза социально-экономического развития местного сообщества;
прогноз взаимоотношений местного бюджета с областным бюджетом;
перечень целевых адресных программ, финансирование которых заявлено из областного бюджета;
расчеты и обоснования по всем статьям доходов и расходов проекта местного бюджета.
Рассмотрение проекта постановления о местном бюджете организует представительный орган, который рассматривает проект постановления, как правило, в трех чтениях.
До рассмотрения проекта постановления в первом чтении муниципальный совет при необходимости рассматривает и принимает постановление о налогах, сборах, иных обязательных платежах в местный бюджет, в том числе в части льгот по платежам в местный бюджет.
Представительный орган рассматривает проект постановления в первом чтении не позднее 10 дней с момента официального внесения проекта. Представленный проект постановления до рассмотрения его в первом чтении подлежит рассмотрению комиссиями муниципального совета, заключения которых представляются в бюджетный орган муниципального совета (постоянную комиссию по бюджету). На основании полученных предложений и заключений бюджетный орган готовит сводное заключение по проекту местного бюджета.
Принимая проект постановления о местном бюджете в первом чтении, представительный орган утверждает основные показатели местного бюджета, к которым относятся:
общий объем доходов местного бюджета;
общий объем расходов местного бюджета;
дефицит местного бюджета, и его предельный процент по отношению к расходам;
источники покрытия дефицита местного бюджета;
предельный размер внутренних и внешних заимствований;
предельный размер муниципального долга;
объем резервного фонда местного бюджета;
объем оборотной кассовой наличности на 1 января следующего финансового года.
В случае отклонения проекта постановления о местном бюджете представительный орган передает отклоненный проект в согласительную комиссию по уточнению основных показателей местного бюджета. Состав согласительной комиссии определяет муниципальный совет. Согласительная комиссия в течение определенного срока разрабатывает согласованный вариант местного бюджета, после чего глава местного совета (глава местной администрации) вновь представляет уточненный проект постановления о местном бюджете на рассмотрение представительного органа.
В случае принятия в первом чтении проекта постановления о местном бюджете на следующий финансовый год депутаты представительного органа подают в бюджетный орган поправки к проекту местного бюджета.
Поправки, предусматривающие увеличение бюджетных назначений получателям бюджетных средств и увеличение расходов по целевым статьям, должны содержать указание на источники их финансирования, которыми могут стать либо снижение бюджетных назначений другим получателям бюджетных средств и снижение расходов по другим целевым статьям, либо наличие дополнительных источников доходов. Поправки должны соответствовать бюджетной классификации. Далее бюджетный орган проводит экспертизу поправок и готовит сводные таблицы поправок с рекомендациями о принятии или отклонении их муниципальным советом во втором чтении.
Второе чтение включает в себя голосование поправок.
При рассмотрении поправок во втором чтении не могут быть изменены утвержденные в первом чтении основные показатели местного бюджета.
Утверждение местного бюджета. Третье чтение проекта постановления о местном бюджете включает в себя голосование проекта постановления о местном бюджете в целом со всеми ранее принятыми поправками.
Местный бюджет должен быть сбалансирован. Если в процессе составления или рассмотрения проекта бюджета обнаруживается профицит (превышение доходов над расходами бюджета), то до утверждения бюджета следует осуществить сокращение профицита бюджета (вплоть до передачи части доходов бюджетам других уровней). Если бюджет на очередной финансовый год принимается с дефицитом, то должны быть определены и утверждены источники финансирования дефицита бюджета.
Постановление Совета о местном бюджете на очередной финансовый год подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации и вступает в силу после его опубликования в порядке, определенном уставом местного сообщества /28/.
4. Исполнение бюджета. Исполнение бюджета любого уровня осуществляется на основе сводной бюджетной росписи, под которой понимается документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающей распределение бюджетных ассигнований между главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией.
Сводную роспись местного бюджета утверждает руководитель исполнительного органа местного самоуправления. Под бюджетными ассигнованиями следует понимать бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю.
Бюджеты всех уровней исполняются на основе принципа единства кассы, что предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступление от источников финансирования на единый счет бюджета и финансирование всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета.
Исполнение местного бюджета по доходам предусматривает перечисление и зачисление доходов на единый счет местного бюджета, возврат излишне уплаченных в местный бюджет сумм доходов, учет доходов и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
Исполнение местного бюджета по расходам осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования в строгом соответствии с бюджетным законодательством.
Под санкционированием, в частности, понимается обязательность составления и утверждения бюджетной росписи, составления и утверждения смет доходов и расходов распорядителями бюджетных средств и бюджетными учреждениями.
Под финансированием расходов местного бюджета понимаются последовательно совершаемые действия и включает в себя разрешение (распоряжение) на осуществление платежа и сам платеж.
В случае, если постановление о местном бюджете не вступило в силу до начала нового финансового года, финансирование расходов до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов за предшествующий финансовый год с учетом индекса потребительских цен.
Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных постановлением о бюджете, направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в постановление о местном бюджете, но при этом необходимо подготовить и утвердить дополнительную бюджетную роспись. Если возникла необходимость направить дополнительные доходы на иные цели, то финансирование расходов сверх утвержденных ассигнований можно осуществлять после внесения изменений и дополнений в постановление о бюджете по итогам исполнения бюджета за квартал (полугодие), в котором превышение было получено.
Главный распорядитель и распорядители бюджетных средств в пределах своей компетенции в соответствии с положением о бюджетном процессе могут перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств.
Финансовый год завершается 31 декабря. До этого дня включительно орган, исполняющий местный бюджет, обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства, и в этот же день прекращают свое действие лимиты бюджетных обязательств.
Если постановление о местном бюджете вступает в силу после начала финансового года, то в течение недели со дня вступления в силу указанного постановления глава местного сообщества (глава местной администрации) представляет на рассмотрение и утверждение представительного органа проект постановления о внесении изменений и дополнений в постановление о местном бюджете, уточняющий показатели местного бюджета с учетом исполнения местного бюджета за период временного исполнения местного бюджета.
Если в процессе исполнения местного бюджета происходит снижение объема поступлений доходов или поступление из источников финансирования, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов, то руководитель финансового органа самостоятельно принимает решение о временном введении режима сокращения расходов местного бюджета и одновременно вносит на рассмотрение муниципального совета проект постановления о внесении изменений и дополнений в постановление о местном бюджете. В том случае, если указанный проект постановления не принимается в сроки, установленные Положением о бюджетном процессе в местном сообществе, исполнительный орган принимает решение о пропорциональном сокращении расходов впредь до принятия постановления муниципального совета по данному вопросу /28/.
5. Бюджетная отчетность. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, месячной, ежеквартальной и годовой. Сбор, свод, сопоставление и представление отчетности об исполнении местного бюджета осуществляется исполнительным органом местного самоуправления. Исполнительный орган, исполняющий бюджет, обязан составлять и представлять в представительный орган и соответствующий контрольный орган местного самоуправления месячные, ежеквартальные, полугодовой и годовой отчеты об исполнении бюджета. Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета муниципальным советом может быть назначена внутренняя проверка указанного отчета.
Годовой отчет об исполнении местного бюджета подлежит утверждению представительным органом и последующему опубликованию. Если отчет об исполнении бюджета отклонен, то в соответствии с уставом местного сообщества орган местного самоуправления вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему исполнительному органу и его должностным лицам.
В соответствии с действующим законодательством местные сообщества представляют сведения об исполнении местных бюджетов в финансовые органы и в Государственный комитет по статистике /28/.