Лекция 9.1. Государственный бюджет, бюджетная политика и общественные расходы
Бюджет – форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Этот финансовый план имеет статус закона и отражает формирование его доходов и расходов.
В масштабах страны через ГБ происходит перераспределение части ВНП путем аккумуляции и мобилизации финансовых ресурсов. В России через бюджетную систему перераспределяется более 30% ВВП, в развитых странах – до 50%.
Для организации бесперебойного кругооборота фондов в масштабе всей экономики и обеспечения социальной поддержки населения необходима централизация денежных ресурсов, выходящих за рамки отдельны хозяйств и отраслей. Эту функцию выполняет государство, реализуя свою бюджетную политику.
Под бюджетной политикой понимаются целенаправленные действия правительства, связанные с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенных для удовлетворения общегосударственных потребностей. Этот централизованный фонд денежных средств получил название государственный бюджет.
Государственный бюджет, являясь частью финансов, характеризуется теми же чертами, которые присущи финансам в целом. Одновременно государственный бюджет рассматривается в качестве самостоятельной экономической категории со своими специфическими особенностями:
1. Государственный бюджет – это особая форма перераспределительных отношений, связанная с обособлением части национального дохода в руках государства и использованием ее в целях удовлетворения потребностей всего общества и его отдельных, государственно-территориальных образований;
2. С помощью государственного бюджета происходит перераспределение национального дохода (национального богатства) между отраслями народного хозяйства, сферами деятельности, территориями страны, социальными группами населения
Как и в других федеративных государствах, в Российской Федерации бюджет государства выступает в виде системы состоящей из трех уровней: федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Правовую основу функционирования бюджетной системы составляют Бюджетный кодекс Российской Федерации и федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год, законы субъектов федерации о бюджетах субъектов федерации на соответствующий год и аналогичных законов местных органов власти.
Главная роль в регулировании бюджетных процессов в государстве принадлежит Бюджетному Кодексу РФ. Он представляет собой свод законов о функционировании и развитии бюджетной системы Российской Федерации. Кодекс устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовое положение субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса на различных уровнях бюджетной системы, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
Бюджеты любого уровня системы власти представляет собой главные финансовые планы государства, субъектов федерации и муниципальных образований на текущий год. Все эти планы имеют силу закона. Составляются они в форме баланса расходов и доходов.
Доходы бюджетов разных уровней.Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы бюджетов – это часть национального дохода, подлежащая централизации в бюджеты различных уровней. В новой редакции бюджетного кодекса к собственным доходам бюджетов относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством; неналоговые доходы; доходы, получаемые бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений.
Регулирующие доходы бюджетов – виды доходов, получаемые бюджетами в форме отчислений от собственных доходов, бюджетов других уровней бюджетной системы в соответствии с установленными на определенный срок нормативами отчислений (в %).
Расходы бюджетов разных уровней.Расходы бюджетов представляют собой процесс выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах каждого уровня, в соответствии с законами о бюджетах на конкретный финансовый год. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на капитальные и текущие.
Капитальные расходы бюджетов связаны с расширенным воспроизводством, при осуществлении которого создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности РФ, субъектов федерации, муниципальных образований. Они обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность. К ним относятся расходы, предназначенные для инвестиций, на проведение капитального ремонта, средства предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели и т.п. В составе капитальных расходов бюджетов формируются бюджеты развития.
Текущие расходы бюджетов обеспечивают текущую работу органов государственной власти, местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, дотаций, субсидий и субвенций.
Федеральный бюджет. ФБ формируется в целях финансового обеспечения общегосударственных мероприятий. Через ФБ осуществляется процесс распределения и перераспределения ВВП и созданного национального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами, социальными слоями населения.
Доходы федерального бюджета. В доходы федерального бюджета зачисляются собственные налоговые и неналоговые доходы. В них также направляются доходы субъектов федерации, централизуемые в федеральном бюджете для целевого финансирования мероприятий общегосударственной значимости.
К налоговым поступлениям федерального правительства относятся федеральные налоги и сборы, государственные сборы и пошлины, таможенные сборы и пошлины.
Неналоговые доходы федерального бюджета формируются за счет:
· доходов от использования и продажи имущества, находящегося в государственной собственности;
· части прибыли унитарных предприятий, созданных Российской Федерацией;
· прибыли Банка России по нормативам, установленным федеральными законами;
· доходов от внешнеэкономической деятельности;
· доходов от реализации государственных запасов и резервов.
Расходы ФБ. На ФБ возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства, развитием науки, подготовки высококвалифицированных специалистов. ФБ должен обеспечивать предпосылки для увеличения инвестиций в российскую экономику для ее устойчивого роста и повышения конкурентоспособности, посредством решения следующих задач:
· стимулирования инструментами налоговой политики позитивных структурных изменений в экономике, последовательного снижения совокупной налоговой нагрузки на бизнес;
· достижения стабильно низкого уровня инфляции;
· реализацию приоритетных национальных проектов;
· обеспечения энергетической безопасности и модернизацию энергетической инфраструктуры, технологическую модернизацию экономики;
· развития инновационной инфраструктуры и повышение конкурентоспособности экономики, прежде всего путем реализации федеральных целевых программ, направленных на развитие научных исследований, разработку и внедрение новых технологий в электронике, авиакосмическом комплексе, в сфере информатике и нанотехнологий;
· повышения эффективности и результативности государственных расходов;
· продолжение политики аккумулирования доходов в стабилизационном фонде РФ с расширением его функций в качестве фонда будущих поколений.
Бюджеты субъектов РФ. Предназначены для финансового обеспечения задач, возложенных на государственные органы управления субъекта РФ. Главная задача – это социально-экономическое развитие субъекта.
Доходы бюджетов субъектов Российской Федерации формируются за счет собственных и регулирующих налоговых доходов.
К налоговым доходам бюджетов субъектов федерации относятся:
- собственные налоговые доходы от региональных налогов и сборов, перечень и ставки, которых определяются налоговым законодательством, а пропорции их распределения между бюджетом субъекта федерации и местными бюджетами – законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и Федеральным законом “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”;
- отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределяемых к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, кроме доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам.
Неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет:
• части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет, в размерах, устанавливаемых законами субъектов федерации;
• доходы от продажи имущества, находящегося в собственности субъектов РФ;
• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов федерации в порядке и по нормативам, устанавливаемым федеральными законами и законами субъектов РФ.
Основными направлениями региональной бюджетной политики являются: обеспечение функционирования органов государственной власти субъекта РФ; обеспечение реализации региональных целевых программ; оказание финансовой помощи местным бюджетам; создание и финансирование системы социальной защиты населения на территории субъекта РФ; предупреждению чрезвычайных ситуаций, межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждений; организация и поддержка учреждений культуры и искусства; организация обязательного медицинского страхования неработающего населения и оказание специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи; материально-техническое обеспечение деятельности аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований.
Значительная часть бюджетных расходов принадлежит трансфертам населению, или бюджетным средствам для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством РФ, субъектов РФ и правовыми актами местных органов самоуправления.
Осуществление бюджетных расходов в Российской Федерации основано на разграничении полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы.
Только из средств местных бюджетов финансируются расходы на содержание местных органов власти, формирование и управление муниципальной собственностью, охрану общественного порядка, содержание и развитие муниципального жилищного фонда, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог, охрану окружающей среды на территории муниципальных образований и т.п.
Совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов финансируются расходы на государственную поддержку отраслей промышленности, обеспечение правоохранительной деятельности, противопожарной безопасности, социальную защиту населения, обеспечение деятельности средств массовой информации, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба и т.д.
Консолидированный бюджет. Для свода статистических показателей бюджетной системы и их анализа используется консолидированный бюджет РФ, который включает бюджет федерального правительства и консолидированные бюджеты субъектов федерации. Показатели КБ используются в бюджетном планировании и сводном финансовом планировании. Консолидированный бюджет РФ не утверждается законодательным органом власти.
Сущность и содержание бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм – система налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящего и нижестоящих органов власти и управления на всех ступенях бюджетного процесса.
Цели и формы бюджетного выравнивания. Бюджетное выравнивание осуществляется в рамках бюджетного регулирования и представляет собой выравнивание бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов с целью обеспечения конституционных прав граждан на получение бюджетных услуг гарантированного государством объема и качества вне зависимости от территории проживания. Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем вертикального ( между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального ( в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.
Вертикальное выравнивание связано с наделением региональных и муниципальных органов управления финансовыми ресурсами соразмерно их собственным полномочиям, закрепленным за ними федеральным законодательством, а также предоставлением финансирования для реализации делегированных государственных полномочий.
Горизонтальное выравнивание представляет собой предоставление региональным и муниципальным органам власти финансовой помощи в случае невозможности ими самостоятельно формировать необходимый бюджетный фонд из-за отсталости социально-экономического территориального развития и низкого уровня финансового и налогового потенциала территории.
Анализ социально-экономических показателей субъектов Российской Федерации показывает, что неравномерность в развитии субъектов Российской Федерации продолжает сохраняться, а проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации социально-экономическом развитии регионов.
Только 16 субъектов Российской Федерации из 83 могут в ближайшее время уйти от дотационности. Это г. Москва и г. Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий, Ненецкий и Агинский, Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа, Пермский край, Республика Коми, Тюменская, Самарская, Липецкая, Вологодская, Свердловская, Ленинградская, Ярославская, Челябинская, Оренбургская области. В 2006 году они имели в консолидированных доходах своих бюджетов менее 10% федеральных средств. Еще 37 субъектов получили финансовую помощь в виде дотаций из федерального бюджета, которые составляли от 10% до 30%. Более 30% получили в Приморском и Ставропольском краях, Чувашской Республике и Республика Саха (Якутия), Псковской, Ульяновской, Амурской, Ивановской, Брянской, Тамбовской областях. В Алтайском крае, Республиках Марий Эл, Бурятия, Чукотском АО, Пензенской, Курганской, Магаданской, Читинской областях и Республике Калмыкия, Камчатской области, Еврейской АО финансовая помощь из федерального бюджета составила от 40% до 60%. В Республиках Северная Осетия-Алания, Адыгея, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Корякском АО – более 60%. Более 70% – в Республике Тыва, Республике Дагестан, Республике Алтай, Усть-Ордынском Бурятском АО. В Чеченской Республике и Республике Ингушетия объем дотаций составил более 80%.
Инструментами бюджетного выравнивания являются: нормативные отчисления от регулирующих доходов; дотации; субвенции; субсидии; бюджетный кредит; взаимные расчеты; «отрицательные» трансферты.
Общественные расходы и социальные трансферты.
Общественные расходы это расходы бюджетов всех уровней, расходы государственных внебюджетных фондов, расходы негосударственных некоммерческих организаций. Первые две категории составляют подавляющую часть расходов и находятся в ведение государственного управления. Для анализа расходов используются показатели их объема, темпов роста, относительной динамики в сравнении с ВВП (эластичности), изменения структуры. Практически важными показателями расходов являются их значения, рассчитанные на душу населения. Удельные уровни отдельных бюджетных услуг – расходы на образование на одного учащегося, затраты на здравоохранение, культуру и другие социальные услуги в расчете на одного жителя могут использоваться для определения минимальных стандартов бюджетной обеспеченности. Для большинства стран характерна тенденция опережающего роста расходов по отношении к их валовому продукту
Социальные трансферты. Социальные трансферты нацелены на поддержку тех, кто не может обеспечить свое существование и достойный образ жизни, или имеет какие-либо особые заслуги перед обществом. Экономическое обоснование рациональности социальных трансфертов состоит в том, что улучшение положения малоимущих и нуждающихся граждан за счет перераспределения доходов и богатства в обществе дает больший прирост общественной полезности, чем некоторое снижение благосостояния более обеспеченных слоев населения. Масштабы социальных трансфертов и их удельный вес в бюджетных расходах зависят от эгалитарных предпочтений общества. В условиях бюджетного федерализма в рамках бюджета каждого уровня помимо видов социальной помощи, установленных общенациональным законодательством, может быть введена своя система социальных трансфертов. Такая возможность позволяет полнее отразить местные эгалитарные предпочтения, приоритеты местного сообщества, а значит, повысить эффективность бюджетных расходов. Поэтому децентрализация системы социальных трансфертов, перемещение основной их массы на локальный уровень становится условием повышения эффективности социальной помощи.
Социальные трансферты можно подразделить на три категории – денежные выплаты или трансферты, помощь в натуральной форме и субсидии производителям социально значимых товаров и услуг. Денежные трансферты населению осуществляются в виде – пенсий, стипендий, пособий, дотаций, компенсаций, и других социальных выплат, установленных законодательством. Они могут быть определены для индивидуального получателя, или рассчитаны на семью (домохозяйство), носить единовременный, ограниченный во времени, или постоянный характер. Однако у денежных трансфертов имеется отрицательная сторона. Они могут быть использованы "не по назначению". Введение контроля требует дополнительных затрат и уменьшает эффективность денежных трансфертов, негативный аспект денежных выплат связан со снижением стимулов к труду.
Эффективное исполнение денежных трансфертов предполагает соблюдение ряда условий.
Во-первых, денежные трансферты должны иметь адресный и заявительный порядок выплат, то есть предоставляться только тем, кто в установленном порядке обратился в органы социальной защиты населения и прошел отбор по ряду критериев. Если денежные трансферты предоставляются трудоспособному населению, то они должны быть ограничены во времени, требовать периодического подтверждения их правомерности и целесообразности.
Во-вторых, выплаты должны быть ориентированы на определенный уровень потребления (например, прожиточный минимум), чтобы реально помогать ликвидации бедности.
В-третьих, перечень видов денежных трансфертов населению должен быть органичен, поскольку большое их разнообразие усложняет планирование и снижает достоверность бюджетных заданий, увеличивает затраты на координацию выплат и контроль.
В-четвертых, целесообразно большую часть денежных выплат производить через бюджеты нижнего муниципального уровня. На этом уровне легче наладить их адресный учет и контроль нуждаемости, выбрать наиболее эффективные и приспособленные к местным условиям формы трансфертов.
Финансирование производителей социально значимых товаров и услуг осуществляется в форме льготного налогообложения, бюджетных субсидий, льготного кредитования, разного рода гарантий. Таким образом, оно может быть как прямым (субсидии), так и косвенным (льготы, гарантии). В отличие от денежных выплат и натуральной помощи, средства распределяются не потребителям, а производителям определенных благ и услуг. При этом производители, в отличие от бюджетных организаций, предоставляющих населению бесплатные услуги в общественном секторе (натуральные трансферты), действуют как коммерческие организации в условиях рынка. Они имеют самостоятельные бюджеты, а ориентиром для них является получение прибыли. Государство в данном случае не занимается закупками и распределением благ и услуг среди нуждающихся. Государство за счет бюджетных средств покрывает убытки, или снижает затраты рыночных производителей. Бюджетное финансирование производства товаров и услуг является худшей формой социальных трансфертов, т.к. оно наименее избирательно, не эффективно, приводит к дискриминации участников рынка.
Бюджетное финансирование производителей социально значимых благ и услуг может быть оправдано в тех случаях, когда не созданы институциональные условия для реализации других форм социальных трансфертов.
Внебюджетные фонды являются одним из звеньев системы государственных финансов. Государственными внебюджетными фондами являются: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Внебюджетные фонды как финансово-кредитные учреждения являются страховщиками в отношениях обязательного социального страхования в соответствии с федеральным законом № 165-ФЗ от 16 июля 1999г. Обязательное социальное страхование – часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с данным ФЗ страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по не зависящим от них обстоятельствам.
Контрольные вопросы
1. Что такое бюджет и бюджетная политика?
2. Что является правовой основой бюджетной системы РФ ?
3. Назначение и формирование Федерального бюджета
4. Назначение и формирование доходов бюджетов субъектов Российской Федерации
5. Каковы основные направления региональной бюджетной политики?
6. Что такое консолидированный бюджет РФ, консолидированный бюджет субъекта РФ и консолидированный местный бюджет ?
7. Каковы цели и формы бюджетного выравнивания?
8. Что такое общественные расходы?
9. Что такое социальные трансферты?
10. Каковы условия эффективного исполнения денежных трансфертов?
11. Как осуществляется финансирование производителей социально значимых товаров и услуг?
12. Что такое внебюджетные фонды?
13. Дать характеристику Пенсионного фонда РФ;
14. Дать характеристику Фонда социального страхования РФ
15. Дать характеристику Фонда обязательного медицинского страхования.