Общая характеристика административно-правовой организации государственного управления в сферах и отраслях в современных условиях
Согласно традиционным взглядам на систему административного права оно, как и большинство других отраслей российской правовой системы, состоит из общей и особенной части. При этом особенная часть административного права как отрасли права регулирует и закрепляет компетенцию и организационно-правовые формы деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в отдельных отраслях и сферах государственного управления.
Традиционно в рамках особенной части административного права выделяют административно-правовые институты управления в межотраслевой, экономической (хозяйственной), социально-культурной и административно-политической сферах. Общее руководство этими сферами осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции[159]. Специализированное руководство указанными сферами осуществляют государственные органы исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции.
Если еще сравнительно недавно особенная часть административного права представляла собой совокупность в основном подзаконных актов, т.е. указов президента, постановлений правительства, актов министерств и ведомств (приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений), которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и противоречили ему, то в настоящее время основные вопросы организации и деятельности государственных органов исполнительной власти регулируются на основе законов. Уже действуют Налоговый, Таможенный, Бюджетный, Земельный, Лесной, Воздушный, Водный, Градостроительный, Жилищный кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер.
Однако по-прежнему основные нормативные источники, устанавливающие административно-правовой статус государственных органов исполнительной власти, составляют главным образом, подзаконные нормативные акты президента и правительства, утверждающие положения о федеральных государственных органах исполнительной власти, и нормативные правовые акты самих федеральных министерств и ведомств. Кроме того, правовое положение некоторых федеральных государственных органов исполнительной власти, действующих, прежде всего, в административно-политической сфере, и отдельные направления деятельности этих органов регламентируется и федеральными законами (например, «О федеральной службе безопасности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О внешней разведке», «О полиции», «О пожарной безопасности», «О государственной охране», «Об оперативно-розыскной деятельности», «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и др.). Таким образом, налицо противоречивая тенденция постоянного увеличения объема законодательного регулирования деятельности органов исполнительной власти, при сохранении значительного массива подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих административно-правой статус этих органов и регулирующих отдельные направления их деятельности.
Административно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти закрепляется в специальных нормативных правовых актах – положениях об указанных органах, утвержденных, в зависимости от подведомственности органа, Указом Президента РФ или Постановлением Правительства РФ.
Методика и юридическая техника составления этих положений, их структурные элементы во многом совпадают. В положениях определяются задачи, функции, обязанности и права органа исполнительной власти; организационные формы (направления) его деятельности; обязанности и права его руководителя; статус совещательных органов (если они созданы) и др.
Положения о федеральных органах исполнительной власти предусматривают различные методы управления и регулирования подведомственной органу сферы государственной жизни, основанные на сочетании коллегиальности и единоначалия. Коллегиальность означает принятие руководителем федерального органа исполнительной власти решения после предварительного обсуждения на коллегии этого органа на основе консенсуса. Члены коллегии министерства (ведомства) могут входить в ее состав по должности (высшие должностные лица соответствующего органа), а также назначаться из числа ведущих специалистов в той или иной отрасли, представителей общественности, ученых, юристов. Помимо коллегии, проявлением института коллегиальности являются различного рода советы и комиссии, создаваемые в органах и при органах федеральной исполнительной власти (научно-технический совет, межведомственная комиссия, Президиум Правительства РФ и т.д.). Однако руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти, являющийся по должности руководителем коллегии, вправе отклонить решение, принятое ею. В таком случае руководитель министерства (ведомства) принимает решение на основе единоначалия, используя предоставленные ему полномочия высшего должностного лица в системе данного федерального органа исполнительной власти. «Таким образом, коллегиальность доминирует в процессе обсуждения того или иного решения органа исполнительной власти, тогда как единоначалие является преобладающей формой его осуществления»[160].
В нашей стране создано достаточно большое количество органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, различающихся по уровню их нахождения в структуре исполнительной власти, по роли и масштабу деятельности, по сферам и отраслям управления, по порядку принятия решений, по способу образования, по характеру компетенции и по другим критериям. Применительно к рассматриваемой теме остановимся на классификации государственных органов исполнительной власти в зависимости от характера компетенции (или содержания деятельности). В этом смысле выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и особой (специальной) компетенции.
В науке административного права под отраслью государственного управления понимается система различного рода звеньев и отношений, связанных с управлением определенной группой родственных объектов, объединенных по их практическому назначению[161].
Традиционно под отраслью управления также понимается совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское и функциональное назначение.
Органы исполнительной власти общей компетенции осуществляют управление на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер деятельности (управления) по всем основным вопросам их деятельности. Органы общей компетенции, как правило, являются коллегиальными: Правительство РФ и правительства, администрации субъектов РФ.
Органы отраслевой компетенции осуществляют управление подчиненными им отраслями в различных сферах государственной деятельности. Ими являются, как правило, федеральные министерства и министерства субъектов федерации, а также образуемые ими иные отраслевые органы исполнительной власти.
Органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функции для всех или для большинства отраслей и сфер деятельности. Сущность межотраслевого управления заключается в координации отраслевых систем, его особенность состоит в том, что межотраслевое управление осуществляется в отношении к организационно не подчиненным объектам управления и не затрагивает их самостоятельности. Межотраслевое управление осуществляется органами, занимающими надведомственное положение, т.е. как бы стоящими над соответствующими отраслями управления и отраслевыми субъектами. Надведомственные полномочия различны по своему содержанию: издание правовых актов, обязательных к исполнению координируемыми отраслевыми системами, осуществление контрольно-надзорных функций. Далее особенность данного управления заключается в том, что надведомственная координация, осуществляемая его субъектами имеет, соответствующим образом выраженный функциональный характер. Это значит, что координация носит не общий характер, т.е. не распространяется на весь комплекс действий отраслевых органов управления, что свойственно органам общей компетенции, а ограничена теми функциями, которые отнесены к сфере деятельности федеральных служб и федеральных агентств.
Важнейшим элементом межотраслевого управления являются государственный контроль и надзор. В России имеются ведомства, осуществляющие многочисленные надзорные функции в отношении организационно не подчиненных им субъектов (например, надзор за безопасностью дорожного движения, за ядерной и радиационной безопасностью, за безопасным ведением высотных, горных и взрывных работ), а также множество специализированных органов государственного контроля. Определенные должностные лица этих органов вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, налагать административные наказания на не подчиненные им органы, должностных лиц и граждан.
Контрольные органы (управления, департаменты) созданы также в рамках соответствующих министерств и ведомств. Однако их полномочия часто выходят за пределы данного министерства: они осуществляют функциональный контроль в отношении других, неподчиненных организаций по предмету деятельности своего министерства, ведомства (экологический контроль в отношении всех природопользователей, финансовый контроль в отношении всех получателей бюджетных средств, архитектурный контроль в отношении всех застройщиков и т.д.).
Таким образом, межотраслевое государственное управление может быть определено как разновидность государственного управления, осуществляемое государственными органами исполнительной власти, обладающими надведомственными полномочиями по отношению к самостоятельным, не подчиненным им системам управления и отраслям, путем издания правовых актов, обязательных для исполнения координируемыми отраслевыми системами, реализацией контрольно-надзорных полномочий и функциональной координации.
Наиболее важными сферами жизнедеятельности, нуждающимися в межотраслевом государственном управлении, являются:
- прогнозирование и планирование социального развития;
- занятость населения, регулирование труда и социальных вопросов;
- финансовая деятельность и кредитование;
- стандартизация и метрология;
- учет и статистика.