Специфика культурной политики России
Специфика культурной политики России как отражение федеративного государственного устройства:
• в каждом конкретном регионе государственная культурная политика трансформируется в региональную с учетом природно-климатической, хозяйственной, исторической и этнокультурной специфики данного региона .
Факторы оказывающие влияние на культурную политику:
• государственное устройство;
• этническое разнообразие;
• религиозные конфессии;
• степень иностранного влияния в данной культуре;
• средства массовой информации.
Типология субъектов РФ:
• национальные республики;
• края и области;
• автономные округа;
• города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург.
Обязательства государства в сфере культуры:
• Конституция Российской Федерации;
• Бюджетный кодекс РФ;
• Основные принципы культурной политики РФ закреплены в Конституции Российской Федерации
• Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре».
• Глава 11 Бюджетного кодекса РФопределяются статьи расходов, закрепленные за бюджетами разного уровня.
• Статьи 84, 86 и 87 Бюджетного кодекса РФзакрепляют за федеральными, региональными и местными бюджетами расходы. На содержание учреждений культуры, находящихся в их собственности или ведении.
• Статьи 37, 39 и 40 Основ законодательства Российской Федерации о культуре разграничивают компетенции федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области культуры.
• В 1992 году (закон РФ от 9 октября 1992 г.) были приняты «Основы законодательства Российской Федерации о культуре», в которых впервые в развернутом виде определены права и свободы человека, народов и этнических общностей в области культуры.
• Закон РФ от 29.12.94г. N 79-ФЗ «О библиотечном деле»
• Закон РФ от 26.05.96г. N 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»
• Указ Президента РФ от 01.07.96г. N 1010 «О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации»
• 25 августа 2008 г. Правительством РФ была одобрена Концепция развития образования в сфере культуры и искусства в Российской Федерации на 2008-2015 гг.
30. Содержание и ресурсное обеспечение региональной культурной политики
Средства осуществления культурной политики многообразны. Прежде всего это социальные институты религии, искусства и науки, занимающиеся созданием новых культурных ценностей, а также отбором их из накопленного культурного богатства для трансляции в социум. Затем это каналы их распространения – социальные институты образования и массовых коммуникаций, образующие комплекс, в значительной мере формирующий национальную картину мира. Таким образом, религия, наука и искусство вместе с каналами их распространения – образованием и массовыми коммуникациями – образуют мощный комплекс, формирующий картину мира в массовом сознании. Культурная политика всегда использовала и ныне использует этот комплекс для достижения своих целей.
Современное ресурсное обеспечение сферы культуры
В Советском Союзе впервые в мировой практике сложилась централизованная система планирования и бюджетного финансирования культуры. Это была особая модель государственной культуры, когда государство осуществляло жесткую регуляцию сферы, будучи практически единственным заказчиком. Соответственно осуществлялась и жесткая система финансирования сферы культуры, - только при соответствии требованиям государства, которые во многом были связаны с идеологической чистотой культуры социализма. В случае несоответствия принимались меры, которые часто выражались в снятии организаций культуры с финансирования. Нормирование и планирование сверху, "равномерное" распределение средств были главными принципами деятельности государственных органов, осуществляющих финансирование сферы культуры.
Реформы в сфере культуры стали осуществляться с середины 80-х гг. Первыми шагами реформы в культурной сфере стал отказ от жесткой системы планирования деятельности учреждений культуры, расширение прав руководителей и самих коллективов в вопросах деятельности отдельной организации. Некоторые подотрасли культуры переводились на рельсы регулируемого рынка с минимальным государственным вмешательством в их деятельность, в других развивались принципы смешанного финансирования .
Противоречия процесса заключались во многом в том, что желание стать самостоятельно хозяйствующими субъектами не всегда давало ожидаемый результат.
В результате экономического кризиса 90-х гг. государству стало гораздо труднее поддерживать социально-культурную сферу. В этом виной - недостаток средств, а также отсутствие правовых и финансовых структур, которые могли бы определить порядок его функционирования в рыночной экономике. Положение усугубилось снижением доходов населения, которые оно могло бы тратить на культуру, а также отсутствием опыта работников сектора культуры, работающих в новых условиях. Международная помощь оказывалась в ограниченных размерах, а коммерческий сектор как альтернативный источник финансовой помощи в силу многих причин (недостаточная правовая база, отсутствие финансовых стимулов) немногим мог поддерживать культуру. Важно отметить, что такая ситуация была характерна не только для России, но и для стран переходного периода: повсюду пересматривался подход к финансированию сферы культуры и велся поиск альтернативных источников, - в соответствии со собственными представлениями, каким образом необходимо финансировать сектор культуры.
Состояние финансирования сферы культуры не вызывает оптимизма еще и потому, что государство постоянно дает нереальные гарантии населению в этой сфере. Органы культуры, с одной стороны, понимают трудности сложившейся ситуации, а с другой стороны, не спешат перестраиваться. Многие руководители до сих пор ждут, что государство "опомниться" и даст денег на культуру. В связи с этим они сохраняют объекты культуры и систему кадров, - до лучших времен. Ситуация усугубляется тем, что происходит теневая приватизация учреждений культуры, руководители учреждений культуры скрывают внебюджетные доходы.
На нынешнем этапе роль государства в организации жизни социально-культурной сферы в России понимается многими, как и в прежние времена, в предоставлении и распределении ресурсов. Функции же государства в условиях рынка существенно меняются. Вместо того, чтобы предоставлять услуги населению, оно призвано создать необходимую среду для развития человеческого потенциала. Структура такого рода деятельности должна быть адекватна задачам. Часть видов деятельности с необходимостью должны остаться за государством, часть уйти в негосударственный сектор.
Стратегии финансовой обеспеченности социально-культурной сферы связаны с изменением системы циркулирования финансовых потоков. Поскольку в современных российских условиях государство уходит от полной монополии на социально-культурную сферу, и в регулировании социальных процессов все более значимо участвуют новые субъекты: негосударственные предприятия и организации, общественные объединения и организации, частные лица. В компетенции государства остается финансирование из бюджета только услуг, включенных в список минимальных гарантий, оказание адресной социальной помощи беднейшим слоям, возрастает роль личных средств в оплате социальных услуг. Концентрация средств на развитие социально-культурной сферы в бюджете государственных органов со временем должна быть уменьшена, и напротив, увеличена та часть средств, которую платит потребитель соответствующих услуг. Такое изменение вполне назрело, но связано сегодня как с социальными осложнениями, так и техническими трудностями исполнения.
Стратегия бюджетного финансирования должна быть направлена на постепенных перевод социокультурной сферы на нормативное финансирование на базе разработки соответствующих государственных стандартов. Если же замена затратного финансирования учреждений целевым финансированием на основе подушевых нормативов и программ не предусматривается, должен существовать жесткий конкурсный порядок выделения средств, всяческое поощрение конкуренции, сопровождающееся развитием новых форм предоставления культурных услуг.
Во внебюджетном финансировании социокультурных программ важную роль играет привлечение средств предприятий и населения, например, в форме территориальных и муниципальных займов.
Жесткие условия нехватки ресурсов обостряют проблему соответствия гарантий государства его возможностям, усиления обоснованности бюджетных ресурсов и прозрачности расходов общественных средств (введение системы национальных счетов, публикации органов управления отчетов об использовании бюджетных и внебюджетных средств, общественный контроль). Решение организационно-экономических проблем в социально-культурной сфере предполагает повышение эффективности расходования бюджетных средств, использование находящегося в сфере культуры государственного имущества, привлечение в сферу культуры дополнительных ресурсов, многоканальное финансирование.
Обеспечение эффективности государственной деятельности в социально-культурной сфере связано прежде всего с созданием правовой экономики, которая должна функционировать в условиях существования реального бюджета и реальных гарантий государства, развитием финансового планирования как координации политик органов разного уровня.
Современная важнейшая тенденция - зарабатывание денег организациями культуры. В России, как и во всем мире, есть такие организации культуры, которые могут заработать. Более того, в культуре ничего не может быть бесплатным - все имеет свою цену. Несправедливо, правда, будет, если использование государственных фондов (например, музеев) достанется только самим учреждениям и посредникам. В таком случае необходимо частично отдавать деньги в фонды для развития перекрестных систем финансирования культурной деятельности.
Отдельный вопрос - использование потенциала некоммерческого сектора. Государство должно создавать условия для участия в реализации государственных и муниципальных культурных программ не только государственных, но и негосударственных некоммерческих организаций. Создавая организации, специализирующиеся на предпринимательской деятельности в некоммерческом секторе культуры, а не понуждая к этому каждое отдельное учреждение, государство не нарушает единства культурной политики. Чтобы изменить существующее положение в сфере культуры "целесообразно предоставить государственным органам управления в сфере культуры более широкие правомочия собственности на объекты культуры, включая право распоряжаться недвижимым имуществом и доходами от его эксплуатации. Нужно пересмотреть правила коммерческого использования находящихся в государственной собственности культурных ценностей, прежде всего предметов государственного музейного фонда, определить условия и порядок направления части получаемых доходов на культурные нужды" .
Целесообразно расширить практику многоучредительства учреждений культуры государственными и негосударственными органами. Этот процесс должен всячески поощряться. При передаче в собственность субъектов федерации отдельных федеральных организаций культуры, которые связаны с решением территориальных задач, возможно соучредительство органов разных уровней.
Привлечение дополнительных средств в сферу культуры связано с усилением роли частного финансирования (меценатство и спонсорство). Необходимо активное стимулирование жертвователей. Может быть использовано не только предоставление налоговых льгот, но и другие, нестандартные меры, например, разрешение на определенных условиях помощи культуре прощать долги задолжникам.
В ряде стран спонсорство - важный механизм поддержки культуры, а государство помогает только некоторым учреждениям. Фирмы и фонды поддерживают искусство и культуру потому, что это выгодно (реклама, уменьшение налогов), а также потому, что считают что это их долг обществу. Многие зарубежные фирмы, которые работают в России поддерживают русскую культуру, так как у них долгосрочные планы, связанные с Россией .
Ряд проблем в развитии социально-культурной сферы упирается в проведение соответствующей налоговой политики по отношению к организациям культуры. К сожалению им сегодня активно отказывают в льготах, сокращение льгот оправдывается нехваткой средств в бюджете. Прежде всего страдают негосударственные организации сферы культуры. Многие практики считают, что здесь мотивация достаточно проста: боязнь обмана и нежелание налоговых органов заниматься необходимым контролем.
Сфера культуры, таким образом, находится сегодня в очень сложном финансовом положении, перестав получать от правительства необходимые финансовые средства, правовые же предпосылки для ее стабильного функционирования в становящейся экономике только формируются. Снижение доходов населения, неспособного платить за услуги в сфере культуры, а также отсутствие необходимого опыта управленцев, чтобы организовывать жизнь организаций культуры в рыночных условиях, усугубляют положение. Важнейшее условие выживания культурных организаций - зарабатывание денег, вызывает необходимость опираться на те формы культурной деятельности, которые приносят доходы. Не удивительно, что здесь многое развивается отнюдь не в цивилизованных формах. Однако система организаций культуры будет попросту сметена, если не сделает попыток опереться на реальную жизнь, на новые формы деятельности, на те сферы, где происходят динамические культурные процессы. Есть принципиальная разница между тем, "что называется ресурсами для культуры и культурой как ресурсом". Знания о культуре необходимо преобразовывать в прикладные: если государство должно нести затраты на охрану сокровища или памятников, то превращение сокровища в деньги - задача людей, реально владеющих культурными процессами . В их руках - технологии, которые могут в будущем реально работать на дальнейшее развитие культуры.
основными структурообразующими и содержательными компонентами государственной культурной политики России на современном этапе могут быть, на наш взгляд, следующие:
1. Утверждение статуса культуры в обществе и государстве как основополагающего элемента жизни каждого человека и общества в целом и, следовательно, интеграции культуры в сферу государственной деятельности.
2. Сохранение, защита и стимулирование развития культурной самобытности всех народов Российской Федерации как обязанности государства, реализующей потребность народов России в росте национального самосознания и самоидентификации. Эта обязанность государства должна воплощаться в создании адекватных условий для сохранения культурной самобытности народов России, в правовой, экономической и политической защите национальных культур от нивелирующих и экспансионистских воздействий привносимых извне культурных моделей, в развитии регулируемых межнациональных и межгосударственных культурных обменов.
3. Спасение, возрождение и охрана культурного наследия как обязанности государства, призванного гарантировать сохранение духовного потенциала народа – базиса его суверенитета и развития.
4. Обеспечение доступности для всего народа культурных ценностей и культурной деятельности как обязанности государства, воплощающей его стремление к культурной демократии, которая является непреложным фактором демократии политической.
Разумеется, культурное достояние народов России не ограничивается лишь самобытными ценностями и культурным наследием. Это достояние постоянно выражается также в современной культуре, начиная от новых продуктов духовной деятельности и кончая изменениями в быту, образе питания. одежде и т.д. Развитие современной культуры связано со стимулированием творческой деятельности, положением дел в области образования, коммуникации, науки и техники и т.д. Участие всего населения в культурной жизни является отражением всеобщего участия людей в общественной жизни и в развитии общества. Поэтому, подчеркнем еще раз: без эффективного осуществления прав на доступ к культурным ценностям и культурной деятельности в сущности невозможна не только подлинная культурная демократия, но и реальная политическая демократия.