Фінансові механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах
В умовах функціонування ринкової економіки не завжди бажаним та доцільним є прямий та/або організаційний вплив держави на суб’єктів господарювання, оскільки це може мати негативні наслідки для учасників господарських відносин. Зважаючи на це, у сучасних економіках світу розроблено та з успіхом впроваджено механізми опосередкованого впливу держави на ринок, які проявляються насамперед у формі фінансової підтримки суб’єктів господарювання. Для позначення названих процесів в європейській правовій літературі вживається термін «сприяння розвитку економіки» [434, с. 269].
Заходи сприяння розвитку економіки або фінансові механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах принциповим чином відрізняються від тих механізмів, які було розглянуто нами вище. Їх головна особливість та специфіка полягає у тому, що вони, фактично, розширюють правовий статус суб’єктів господарювання. Це досягається або через надання фінансової підтримки останнім, або через звільнення їх від сплати обов’язкових платежів. За рахунок такої політики держава може досягати одночасно декілька цілей: по-перше, сприяти розбудові тих галузей чи сфер господарювання, які з певних причин не розвиваються у країні; по-друге, налагоджувати конструктивні, рівні партнерські відносини з приватним сектором, знаходячи в останньому підтримку (моральну, організаційну, фінансову тощо), необхідну під час реалізації «непопулярних» державних програм; по-третє, заохочувати впровадження у технологічні, виробничі процеси інноваційних технологій.
Разом з цим, необхідно пам’ятати також і про те, що сприяння розвитку економіки з боку держави шляхом задіяння фінансових механізмів може містити у собі й певні негативні наслідки як для держави, так і для суб’єктів господарювання. Наприклад, надання фінансової допомоги суб’єктам господарювання може спричинити суттєве збільшення видатків державного бюджету, що, як наслідок, поставить під загрозу виконання інших державних програм. Подібні ситуації можливі з огляду на те, що іноді, особливо на стадії прийняття рішення про фінансову підтримку суб’єкта господарювання, доволі важко прорахувати наперед її наслідки для бюджету. З іншого боку, фінансове «втручання» держави у сферу господарювання може поставити у нерівні конкурентні умови суб’єктів господарювання, що є неприпустимим для ринкової економіки, яка функціонує на засадах самоорганізації.
З огляду на викладене, необхідно особливо наголосити на тому, що фінансові механізми участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах мають набути чіткого та всебічного правового регулювання, насамперед за рахунок норм адміністративно-господарського права. Зазначене завдання випливає також і з положень Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», котрі зобов’язують Україну розбудовувати такі правила та умови конкуренції, які у повній мірі відповідали б європейським стандартам, закріпленим, зокрема, у Договорі про функціонування Європейського Союзу (ст. 107) [86].
Аналіз вітчизняного законодавства показує, що наразі в Україні прийнято певну кількість правових актів, які закладають правову основу названого інституту. Центральне місце серед таких актів займає Господарський кодекс України, ряд статей якого закріплює існування у нашій державі інститутів інвестиційних, податкових та інших пільг; дотацій; компенсацій; цільових інновацій та субсидій. Так, зокрема, ч. 1 ст. 16 Кодексу визначено, що держава може надавати дотації суб’єктам господарювання: на підтримку виробництва життєво важливих продуктів харчування, на виробництво життєво важливих лікарських препаратів та засобів реабілітації інвалідів, на імпортні закупівлі окремих товарів, послуги транспорту, що забезпечують соціально важливі перевезення, а також суб’єктам господарювання, що опинилися у критичній соціально-економічній або екологічній ситуації, з метою фінансування капітальних вкладень на рівні, необхідному для підтримання їх діяльності, на цілі технічного розвитку, що дають значний економічний ефект, а також в інших випадках, передбачених законом. Що ж до компенсацій або доплат, то вони надаються сільськогосподарським товаровиробникам за сільськогосподарську продукцію, що реалізується ними державі (ч. 2 ст. 16 ГК України).
Однак ці положення у Господарському кодексі України подальшого розвитку не одержали, тому можна стверджувати, що вони носять скоріше декларативний, ніж регулятивний характер. Конкретизація сутності, змісту та порядку застосування перерахованих інститутів знайшла прояв у інших законодавчих та підзаконних актах. Спробуємо більш докладно зупинитися на аналізі названих інститутів адміністративно-господарського права.
Інститут дотацій
Аналіз чинного законодавства доводить, що в Україні існує чимало різноманітних дотацій, що можуть видаватися державою суб’єктам господарювання. Так, наприклад, у Податковому кодексі України [218] йдеться про: виробничу дотацію з бюджету (фінансова допомога з боку держави, що надається суб’єкту господарювання на безповоротній основі з метою зміцнення його фінансово-економічного становища та/або для забезпечення виробництва товарів, виконання робіт, надання послуг (ст. 14.1.16); дотації на регулювання цін на платні послуги (ст. 157.6); у Законі України «Про забезпечення молоді, яка отримала вищу або професійно-технічну освіту, першим робочим місцем з наданням дотації роботодавцю» [259], – про дотацію роботодавцю, який приймає на роботу молодь; у Постанові Кабінету Міністрів України «Про реалізацію статті 18-1 Закону України «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» [338], – про дотацію на створення спеціальних робочих місць для безробітних інвалідів (кошти, які спрямовуються Фондом соціального захисту інвалідів на покриття витрат роботодавця на створення спеціальних робочих місць для безробітних інвалідів) тощо.
Разом з цим зазначимо, що про дотації згадується також і у Бюджетному кодексі України [45], де мова йде, відповідно, про бюджетні дотації, тобто суми грошових коштів, які надаються з державного бюджету місцевим бюджетам з метою вирівнювання доходної спроможності останніх. Не будемо вдаватися до їх аналізу, оскільки цей вид дотацій до теми нашої роботи відношення не має.
Отже, з огляду на викладене, можна зробити висновок, що дотація являє собою грошові кошти, які виділяються юридичним і фізичним особам з державного бюджету на цілі, пов’язані із задоволенням публічних інтересів. Зазначені цілі можуть бути доволі різноманітними, проте у будь-якому випадку їх досягнення є корисним для держави.
Інститут субсидій
Інститут субсидій в Україні регулюється низкою правових актів. Першорядне значення тут має Закон України «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» [297], де під субсидією розуміється фінансова або інша підтримка державними органами виробництва, переробки, продажу, транспортування, експорту, споживання товару, в результаті якої суб’єкт господарських відносин країни експорту отримує пільги (прибутки). Майже подібним чином визначається субсидія і у Концепції перебудови системи державних субсидій, що надаються галузям економіки [265] – субсидією є фінансова або інша підтримка державними органами виробництва, переробки, продажу, транспортування, експорту, споживання відповідного товару, в результаті чого суб’єкт господарювання отримує пільги (прибутки).
Принагідно відзначимо, що термін «субсидія» використовується не лише у сфері господарювання. Так, наприклад, у Постанові Кабінету Міністрів України «Про спрощення порядку надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива» йде мова про субсидії, які надаються малозабезпеченим верствам населення на оплату житлово-комунальних послуг. Порядок надання цієї субсидії, на наш погляд, регулюється соціальним правом, і, відповідно, не стосується предмета нашого дослідження.
Виходячи з викладеного, можна стверджувати, що тлумачення субсидій має певні відмінності і залежить від сфери, в якій субсидія надається. Проте, на наш погляд, подібний підхід є невиправданим, оскільки сутність та зміст субсидій мають бути однаковими, тому варто знайти універсальне визначення даної категорії. За основу такого визначення можна взяти тлумачення, сформульоване в економічній літературі, де під субсидією розуміється вид допомоги, що надається державою або відповідною установою окремим юридичним або фізичним особам переважно у грошовій формі з метою забезпечення чи відшкодування непередбачених матеріальних витрат внаслідок певних негативних явищ (безробіття, інфляційні процеси тощо), а також фінансова або інша підтримка та стимулювання певної діяльності [107, с. 434].
Інститут компенсацій (безповоротних державних виплат)
Інститут компенсацій (безповоротних державних виплат), виходячи з положень Господарського кодексу України, застосовується переважно у сфері сільського господарства для підтримки товаровиробників. За період незалежності в Україні було прийнято ряд правових актів, які регулювали порядок та умови сплати виробникам сільськогосподарської продукції відповідних компенсацій. Одним з перших актів зазначеної групи став Указ Президента України «Про компенсацію грошових втрат сільськогосподарським товаровиробникам і банкам» [306]. Ознайомлення з даним Указом показує, що ним запроваджувалося декілька видів компенсацій товаровиробникам і банкам, зокрема: компенсація втрат товаровиробників шляхом збільшення їх виручки; списання товаровиробникам заборгованості перед банками; відшкодування товаровиробникам витрат на будівництво об’єктів соціально-культурного та побутового призначення тощо; компенсація втрат від знецінення грошової частини коштів статутних фондів банків.
У наступні роки практика видання подібних правових актів була продовжена як Президентом України, так і урядом. Для прикладу можна назвати: Указ Президента України «Про додаткові заходи щодо вирішення соціальних проблем на селі та дальшого розвитку аграрного сектора економіки» [255]; Постанову Кабінету Міністрів України «Про компенсацію сільськогосподарським товаровиробникам витрат, пов’язаних з прийманням та зберіганням зерна у разі здійснення його заставних закупівель» [307]; Постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку спрямування коштів державного бюджету на компенсацію сільськогосподарським товаровиробникам за посіяне зерно» [285], інші акти.
Вивчення названих правових актів дозволяє зробити декілька висновків. По-перше, компенсація являє собою вид безповоротної фінансової допомоги, які виплачується державою суб’єктам господарювання, задіяним у виробництві сільськогосподарської продукції. Проте компенсаційні виплати не обмежуються лише названою сферою. Вони можуть здійснюватися також і для підтримки інших напрямків та сфер діяльності суб’єктів господарювання. По-друге, правове регулювання порядку надання компенсацій здійснюється на сьогоднішній день переважно на підзаконному рівні, що робить державну політику у цій сфері почасти непослідовною; по-третє, чинні нормативні акти майже не містять процедур надання суб’єктам господарювання компенсаційних виплат, що, відповідно, ставить у нерівні умови претендентів на такі виплати, викликає порушення одного з найважливіших принципів належного урядування – принципу юридичної визначеності.
Отже, означене дає підстави говорити про те, що названий інститут знаходиться на початковій стадії свого розвитку та нормативного закріплення, і поки що його не можна вважати дієвим способом підтримки державою суб’єктів господарювання.
Інститут фінансових (інвестиційних, податкових) пільг
У низці статей Господарського кодексу України наголошується на тому, що одним із засобів державного регулювання господарської діяльності є інвестиційні, податкові та інші пільги, які встановлюються відповідно до положень названого кодексу, а також інших законів України. Що стосується Господарського кодексу України, то у ньому є лише декілька статей, які закладають нормативні засади для застосування названого інституту фінансової підтримки суб’єктів господарювання. Найбільш чітко про це йдеться у ч. 2 ст. 385, де зазначено, що податкові пільги надаються виключно відповідно до закону, як правило, суб’єктам зовнішньоекономічної діяльності, які стабільно експортують наукову, наукоємну продукцію, експорт яких перевищує імпорт за фінансовий рік і обсяг експорту яких становить не менше п’яти відсотків від обсягу реалізованих за фінансовий рік товарів; у ч. 3 ст. 394 (у державних програмах залучення іноземних інвестицій в пріоритетні галузі економіки та соціальну сферу може бути передбачено встановлення додаткових пільг для суб’єктів господарювання, що здійснюють діяльність у цих сферах).
Дещо більше конкретики щодо порядку отримання суб’єктами господарювання податкових та інших пільг можна зустріти у Податковому кодексі України. Так, ст. 30 цього акта податкова пільга визначається як передбачене податковим та митним законодавством звільнення платника податків від обов’язку щодо нарахування та сплати податку та збору, сплата ним податку та збору в меншому розмірі за наявності підстав, визначених у Податковому кодексі України. Підставами для надання податкових пільг є особливості, що характеризують певну групу платників податків, вид їх діяльності, об’єкт оподаткування або характер та суспільне значення здійснюваних ними витрат. Податкова пільга надається шляхом: а) податкового вирахування (знижки), що зменшує базу оподаткування до нарахування податку та збору; б) зменшення податкового зобов’язання після нарахування податку та збору; в) встановлення зниженої ставки податку та збору; г) звільнення від сплати податку та збору.
З огляду на те, що податкові пільги можуть бути запроваджені широким колом суб’єктів (Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, місцевими радами), то, відповідно, кількість нормативних актів, які регламентують зазначену діяльність, є доволі великою, що, як наслідок, ускладнює надання загальної характеристики названого інституту. Але на деяких аспектах даної проблематики ми все ж зупинимося.
Головне питання полягає у тому, а чи може держава, встановивши на конституційному рівні з подальшим закріпленням у податковому законодавстві обов’язок щодо сплати податків та інших обов’язкових платежів, звільняти від його виконання певних суб’єктів господарювання? Відповідь на поставлене питання є доволі проблематичною, особливо з огляду на принцип рівності усіх перед законом. На наш погляд, надання податкових та інших пільг суб’єктам господарювання саме по собі є можливим та доцільним, що підтверджується європейською практикою публічного регулювання економіки [389; 434, с. 282]. Проте для того, щоб зазначений інститут функціонував на належному рівні, в його підґрунтя мають бути закладені деякі важливі принципи. По-перше, рішення про надання податкових та інших пільг не повинні приймати суб’єкти публічної адміністрації. Вони можуть бути лише суб’єктами, задіяними у його реалізації. Лише парламент повинен мати право визначати випадки та процедури надання податкових та інших пільг суб’єктам господарювання. По-друге, необхідним є виключення практики посилення податкового контролю з боку податкової служби за тими суб’єктами господарювання, які отримали податкові та інші пільги. За таких умов суб’єкти господарювання скоріше будуть відмовлятися від отримання пільг, ніж намагатися їх отримати, що, зрозуміло, лише негативно позначиться на рівні їх економічної активності. По-третє, політика держави у сфері надання податкових та інших пільг має бути послідовною та передбачуваною, оскільки у протилежному випадку суб’єкти господарювання будуть постійно знаходитися у стані невизначеності з питань оподаткування, що знову ж таки буде гальмувати економічний розвиток країни. У цьому плані доволі показовою є ситуація, яка склалася навколо Закону України «Про інноваційну діяльність» [303]. Зазначений закон передбачав особливості в оподаткуванні та митному регулюванні інноваційної діяльності, зокрема шляхом надання суб’єктам інноваційної діяльності права на отримання таких видів пільг, як податкові, амортизаційні та митні. Однак дія цих положень протягом 2003-2005 рр. призупинялася Законом «Про державний бюджет України» на відповідний рік [247]. Залишається лише погодитися з думкою В. Добровольської, що ті незначні пільги, що встановлені у Господарському кодексі України та загалом у законодавстві України стосовно інноваційної, інвестиційної діяльності, фактично не діють [82].
Отже, інститут фінансових (інвестиційних, податкових) пільг знаходиться в Україні все ще у стані становлення, бо держава дотепер так і не визначилася остаточно, чи потрібні їй ці пільги.
Викладене у межах даного підрозділу дисертації, свідчить про те, що фінансові механізми участі публічної адміністрації у адміністративно-господарських відносинах не можна визнати ефективними. Україні слід докласти чимало зусиль у цьому напрямі, як організаційного, так і правового характеру. Розвиток адміністративно-господарського законодавства, спрямованого на регулювання фінансових механізмів участі публічної адміністрації в адміністративно-господарських відносинах, найперше вимагає запровадження виключно на законодавчому рівні:
- випадків та умов заборони надання субсидій, дотацій та/або податкових пільг суб’єктам господарювання. В іншому разі зазначена діяльність може набути надмірного поширення, що є неможливим за умов ринкової економіки. У цьому плані варто дослухатися до думки Р. Штобера, який пише, що держава не повинна підміняти та відтісняти на задній план шляхом надання фінансової допомоги відповідальність підприємця. І чим інтенсивніше здійснюється сприяння розвитку економіки, тим вищий ступінь такої підміни. Негативні наслідки надання фінансової допомоги загальновідомі: допомога паралізує підприємницьку ініціативу та перешкоджає інноваційній діяльності (так званий дотаційний менталітет). У зв’язку з цим, переконаний дослідник, вищий принцип діяльності щодо підтримки економіки має полягати у тому, що економічна допомога держави – це лише допомога у підтримці самодопомоги або самореалізації [434, с. 277, 278], з чим, на наш погляд, варто погодитися;
- механізмів перевірки дотримання процедур надання фінансової допомоги суб’єктам господарювання. Необхідно передбачити також і можливість участі у таких перевірках суб’єктів господарювання, інтереси яких можуть бути порушені внаслідок прийняття названого вище рішення;
- спрощеної та ускладненої процедур надання фінансової допомоги суб’єктам господарювання. У підґрунтя такого поділу має бути покладена сума (розмір) фінансової допомоги. Держава має визначити розмір фінансової допомоги, отримання якої не буде передбачати проходження складних процедур. Це дозволить оперативно реагувати на потреби та запити суб’єктів господарювання малого та середнього рівнів. У інших випадках (підтримка великих суб’єктів господарювання, отримання фінансової допомоги у збільшеному розмірі) необхідним має стати проходження ускладненої процедури перевірки підстав та наслідків надання фінансової допомоги;
- видів фінансової допомоги суб’єктам господарювання, а також їх особливостей. Як показав проведений вище аналіз, нині термін «дотація» часто підміняється поняттям податкової пільги [420], а однією з форм субсидії визнається дотація та позика [193]. Подібний стан справ є неприйнятним, оскільки не дозволяє, насамперед суб’єктам господарювання, зрозуміти як існуючі форми фінансової допомоги, так і процедури їх надання;
- процедур інвентаризації наданої суб’єктам господарювання фінансової допомоги, а також результатів її використання. Це дозволить, з одного боку, виключити випадки отримання суб’єктом господарювання фінансової допомоги на один проект з боку різних органів чи установ, а з іншого, – дозволить сформувати так зване фінансове досьє на суб’єктів господарювання, в якому буде накопичуватися інформація щодо розпорядження державними коштами або коштами органів місцевого самоврядування.
Окреслені питання могли б бути розв’язані шляхом прийняття закону України «Про фінансову допомогу суб’єктам господарювання». До речі, проект подібного законодавчого акта вже було подано на розгляд Верховної Ради України. Щоправда, на думку його розробників, він має називатися закон України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання». Мета його прийняття пов’язувалася з необхідністю створення в Україні інституційних, правових та організаційних засад функціонування прозорої системи державної допомоги, що має забезпечити мінімізацію негативного впливу державної допомоги на конкуренцію та міжнародну торгівлю, сприятиме створенню рівних умов діяльності суб’єктів господарювання на товарних ринках України, стимулюватиме державну підтримку регіонального розвитку малорозвинутих регіонів, реалізацію важливих загальнодержавних проектів, технічний розвиток та інновації [349].
Названий проект необхідно підтримати, оскільки він, у разі його прийняття, сприяв би налагодженню системної та послідовної роботи у названій сфері. Проте окремі його положення викликають у нас застереження. Вважаємо, слід відмовитися від терміна «державна допомога», оскільки він не повною мірою відображає сутність такої допомоги, яка може надаватися також і за рахунок коштів органів місцевого самоврядування. Крім цього, до процедури надання фінансової допомоги суб’єктам господарювання мають бути залучені також і приватні особи чи громадські об’єднання, наприклад, асоціації товаровиробників. Цей крок є обов’язковим з огляду на необхідність гарантування та забезпечення рівних конкурентних умов у даній сфері.
Окремо слід зауважити, що інститут фінансової допомоги суб’єктам господарювання вимагає також і глибокого теоретичного обґрунтування, пов’язаного з визначенням правової природи відносин, які виникають між суб’єктом надання фінансової допомоги та її отримувачем. Це дасть суттєвий поштовх до подальшого вивчення названого інституту та підвищення рівня судового захисту прав та інтересів суб’єктів господарювання.