Правовые основы деятельности международных институтов
Деятельность как национально-государственных, так и международных институтов регулируется соответствующими нормами права. В первом случае это – нормы права отдельных государств, их конституции, во втором – правовые нормы, разработанные совместно всеми государствами-членами будущих институтов. Международный институт не может и не должен выходить за рамки тех полномочий, которые делегированы ему учредившими его государствами. В то же время государства-члены вправе и могут делегировать создаваемым ими институтам только те права, которыми они сами наделены их конституциями.
После своего конституирования международные институты продолжают согласовывать нормы деятельности своих членов в области их компетенции, разрабатывают и принимают, если они уполномочены на это, декларации, пакты, договора и соглашения, накладывающие на государства-члены дополнительные обязательства , обусловленные требованиями времени. Соответственно, они контролируют деятельность государств-членов по выполнению добровольно принятых ими на себя обязательств, вправе призвать недобросовестных участников к ответственности, принимать к ним определенные санкции. В то же время, молчаливо признается факт, что возможности этих институтов принуждать своих членов к точному выполнению коллективно разработанных норм значительно слабее, чем у государственных институтов , особенно в отношении наиболее влиятельных членов.
Таким образом, государствам-членам международных институтов и их органам, призванным осуществлять международное сотрудничество, приходится работать в соответствии как с национальным, так и международным правом одновременно. В связи с этим закономерно встает вопрос о соотношении национального и международного права.
Как уже говорилось, международный институт является одним из субъектов международного права и обязан действовать в пределах только тех полномочий, которые делегированы ему государствами-членами. Государства же могут делегировать им только то, чем они сами обладают . Первоосновой здесь всегда является Основной закон государства, национальная Конституция, являющаяся выражением воли народа. Соответственно, и международное право – это воля народов или, как уточнял Г. Гроций, по крайней мере, их большинства .
Право международного института – это совпадающие правовые положения основных законов договаривающихся государств, выражение их совместной воли коллективно реализовать те или иные общие цели и интересы.
Деятельность по конституированию любого международного института начинается с встречи (конгресса, конференции, совещания) представителей заинтересованных государств. Эти представители приезжают на встречу, имея определенные полномочия от своих государств, которые проверяются мандатной комиссией учредительной конференции. Согласно «Венской конвенции о праве договоров» (см. Приложение 2), некоторые лица государства в силу их функций и без необходимости предъявления полномочий считаются представляющими свое государство. Это:
a) главы государств, главы правительств и министры иностранных дел – в целях совершения всех актов, относящихся к заключению договора;
b) главы дипломатических представительств – в целях принятия текста договора между аккредитующим государством и государством, при котором они аккредитованы;
c) представители, уполномоченные государствами представлять их на международной конференции, или в международной организации, или в одном из ее органов, – в целях принятия текста договора на такой конференции, в такой организации или в таком органе (статья 2). Но и они не вправе действовать лишь по собственному усмотрению. Главы государств и правительств руководствуются Конституцией своих стран и дают соответствующие установки всем остальным должностным лицам, участвующим в договорных процессах.
Соответствующими полномочиями должны обладать также представители государств, желающих присоединиться к уже функционирующим институтам. Многие правовые акты и обязательства, принятые институтом, вступают в силу лишь после ратификации их законодательными органами государств-членов. На всех этапах прохождения принимаемых международным институтом актов (разработка, подписание представителями государств-членов, ратификация) вновь и вновь проверяется степень их соответствия нормам Основного закона страны. Если акт международного института , подписанный полномочным представителем государства, содержит что-либо противоречащее Конституции государства, он не подлежит ратификации. Или же он принимается с оговорками, освобождающими данное государство от обязательств по данному пункту.
Классическим примером подобного рода является отказ Конгресса США от ратификации Устава Лиги Наций, разработанного на Парижской мирной конференции 1919 г. под руководством президента США Вудро Вильсона, как акта, противоречащего Конституции США. В результате этого США не стали и членом Лиги Наций. Чтобы не повторять подобное, последующие президенты США, прежде чем принимать на себя те или иные обязательства, старались выяснять, согласуются ли они с Конституцией их страны.
Приведем еще один наглядный пример, подтверждающий сказанное. В середине июня 1940 г., когда гитлеровские войска, завладев частью Франции, подошли к Парижу, французское правительство раскололось. Большинство членов Кабинета высказалось за сепаратный мир с Германией. Не желая капитуляции Англии и Франции перед Германией, президент США Рузвельт направил главам правительств этих стран ободряющее письмо, в котором обещал им всяческую военную помощь. Премьер-министры Англии и Франции запросили разрешение президента США обнародовать его письмо, но Рузвельт телеграммой запретил им сделать это. В последующем письме Черчиллю Рузвельт писал, что он сообщал им о своем, президента, желании, а не о желании и обязательствах правительства США. «Конституция США, – писал Рузвельт, – не дает такого права никому, кроме Конгресса, который один может решать подобные вопросы. Поэтому против согласия на обнародование его (президента США – Д. М.) письма решительно возразил Госдепартамент» . Интересно, что госсекретарь США, ближайший сподвижник Рузвельта в годы войны Эдвард Стеттиниус в своей книге «Рузвельт и русские» воспроизводит многочисленные факсимиле своих записок Рузвельту во время принятия тех или иных решений на Ялтинской конференции: «Конституция США не разрешает», «это противоречит Конституции» и др.
Даже решения ООН часто болезненно воспринимаются в США и не выполняются здесь, как и решения других международных институтов и положения международных соглашений. «Существует только один суд, который имеет значение здесь. Это – Верховный Суд США. Имеется только один закон, который применяется здесь. Это – Конституция США», – заявил председатель сенатского Комитета по иностранным делам Д. Хельмс в 1998 г.
Конституция Франции предусматривает, что «договоры и соглашения, относящиеся к международной организации, договоры, налагающие обязательства на государственные финансы, изменяющие постановления законодательства, относящиеся к положению личности, уступке, обмену или присоединению территории, могут быть ратифицированы или одобрены только на основании закона. Они вступают в силу только после ратификации или одобрения» (ст. 53). Если же Конституционный совет обнаружит, гласит следующая за ней статья, «что какое-то международное обязательство содержит положение, противоречащее Конституции», то оно может быть ратифицировано «только после пересмотра Конституции». Таким образом, положения международного права, противоречащие Конституции Франции, не имеют силы на ее территории.
Так, Конституционный совет Франции, рассмотрев подписанную правительством страны 7 марта 1999 г. «Европейскую хартию о местных языках и языках национальных меньшинств», обнаружил, что 39 из 98 содержащихся в документе обязательств подписавших ее государств противоречат Конституции Французской Республики. Конвенция может быть ратифицирована Францией только после внесения в ее Основной Закон соответствующих поправок, решил Конституционный совет.
Известно, что Маастрихтские соглашения, предусматривавшие дальнейшее сближение стран Евросоюза, первоначально были отклонены народом Дании как противоречащие ее Конституции, но были одобрены им на следующем референдуме после внесения соответствующих изменений в Основной закон. Стало быть, и здесь нормы национальной Конституции имеют приоритет перед нормами международного права. Аналогичная история повторилась и с проектом конституции Европейского Союза. Граждане Франции отклонили его на референдуме в 2005 г., сочтя проект противоречащим Конституции своей республики, хотя он был разработан под комиссией ЕС под руководством экс-президента Франции В. Жискар де Эстена, являвшегося знатоком Конституции Франции.
Несколько иначе обстоит дело в ФРГ и в некоторых других странах, потерпевших поражение во Второй мировой войне, конституции которых составлялись с участием победителей. Конституция ФРГ (ст. 24) предусматривает возможность передачи верховной власти Федерации межгосударственным установлениям и ограничения ее верховной власти в целях обеспечения «мирного и длительного порядка в Европе и между народами всего мира». Согласно ст. 25 Конституции ФРГ, «общие нормы международного права являются составной частью права Федерации. Они имеют преимущество перед законами и непосредственно порождают права и обязанности для жителей федеральной территории».
Конституция Российской Федерации 1993 г. содержит в себе взаимоисключающие положения о соотношении российского и международного права на территории России и относительно деятельности ее представителей в международных институтах. Так, согласно п. 1 Статьи 15 «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу...». Ее же п. 4 гласит, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора». Значит, в области действия «иных правил» Конституция РФ перестает иметь «высшую юридическую силу». А Статья 79 Конституции фактически редактирует и положение пункта 4 Статьи 15: «Российская Федерация может участвовать в международных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».
Как нетрудно заметить, Статья 15 Конституции Российской Федерации провозглашает приоритет норм международного права независимо от последствий их применения. В США, Франции и других странах главным ориентиром при определении отношения к нормам международного права является Основной Закон этих стран, национальная Конституция. В России же им выступают некие «основы конституционного строя», что, как хорошо известно, не одно и то же.
При неукоснительном соблюдении норм Основного закона государства всеми его институтами и должностными лицами никаких расхождений между национальным и признаваемым государством правом международного института не может быть. Возникновение таких расхождений чревато не только для отдельных государств и их граждан, но и для международных институтов, оказывающихся под угрозой невыполнения его решений теми или иными государствами. Поэтому все международные институты заинтересованы в максимальном единстве норм национального и международного права.