Организационные основы местного самоуправления (МСУ)
Организационные основы местного самоуправления.
1. Органы и должностные лица МСУ.
2. Классификация органов МСУ.
3. Организационная структура МСУ в Федеральных Законах 1995 и 2003 годов.
4. Представительный орган МСУ.
5. Глава МСУ.
6. Местная администрация.
1.Органы и должностные лица МСУ.
Организационные основы МСУ – это комплекс вопросов, связанных с определением структуры, наименования органов и должностных лиц МСУ, их статуса, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений и методов разрешения противоречий.
Органы МСУ могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый их этих органов наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Должностное лицо может быть выборным или нанятым по контракту и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа МСУ.
Структуру органов МСУ составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация как исполнительно-распорядительный орган, контрольный орган и иные органы, если они предусмотрены уставом (муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др.).
По ФЗ 2003 года наличие представительного органа, главы муниципального образования является обязательным. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросы деятельности органов и должностных лиц МСУ определяются уставом муниципального образования.
2.Классификация органов МСУ.
Органы МСУ классифицируются по разным признакам.
По способу образования и делегирования полномочий они делиться на выборные и другие. Выборные отличаются тем, что они получают полномочия непосредственно от населения. Другие создаются для обеспечения деятельности первых и, как правило, получают свои полномочия от выборных органов.
По назначению органы МСУ делятся на органы общего и специального назначения или широкой и узкой специализации. Под первыми понимаются те органы, деятельность которых распространяется на всю или большую часть сфер деятельности МСУ, например, администрация. Под специальными органами понимаются отраслевые органы, которые занимаются одной или несколькими сферами городской деятельности, например, городской транспорт.
По исполняемым полномочиям органы МСУ делятся на:
· исполняющие собственные полномочия по решению вопросов местного значения;
· исполняющие отдельные государственные полномочия, делегированные органами государственной власти;
· исполняющие добровольные полномочия, порученные населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по собственному усмотрению.
В зависимости от способа принятия решений органы МСУ делятся на коллегиальные и единоличные. Обычно коллегиальное решение принимается по вопросам стратегического значения вопросов МСУ, а единоличными принимаются в процессе оперативного управления муниципальным хозяйством.
По типу исполнительных функций органы МСУ делятся на представительные (проектная функция) и исполнительные (программная функция).
3.Организационная структура МСУ в Федеральных Законах 1995 и 2003 годов.
В мировой практике МСУ сложились разные модели организационной структуры МСУ со специфическим разделением функций между коллегиальными и единоличными органами. В американской литературе описаны следующие модели:
совет – слабый мэр – население избирает совет, которому принадлежит вся полнота муниципальной власти, совет избирает мэра и назначает чиновников или согласовывает назначения, производимые мэром;
сильный мэр – совет – мэр и совет избирается населением не зависимо друг от друга, мэр наделяется большими полномочиями, совет не может просто отстранить мэра от должности, необходимо пройти через сложные процедуры импичмента. Обычно мэру предоставляется право отлагательного вето на решение совета, и совету нужно 2/3 голосов, чтобы преодолеть это вето;
совет – управляющий – избранный населением совет нанимает на роботу обычно по контракту профессионального менеджера, который самостоятельно управляет городским хозяйством. Он подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.
После вступления в силу закона 1995 года «О МСУ» в большинстве муниципальных образований господствовала модель с сильным мэром.
Закон 2003 года расширил возможность разнообразия моделей. Если по закону 1995 года обязательно было наличие только представительного органа, то в ФЗ 2003 года обязательным является представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. Существенно изменен в 2003 году статус главы муниципального образования. Он избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава. Если он избирается на выборах, то он входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем или возглавляет местную администрацию. В случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа. Не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации, за исключением поселений с численностью менее 1000 человек.
Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти:
· глава муниципального образования избирается населением, принимает собственные решения по определенному кругу вопросов местного значения, издает собственные нормативно-правовые акты, возглавляет деятельность местной администрации. Работа представительного органа организует избранный из числа депутатов председатель;
· глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительные органы МСУ, руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе;
· глава муниципального образования избирается из состава представительного органа МСУ, организует его работу, председательствует на его заседаниях, а местную администрацию возлагает управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
4.Представительный орган МСУ.
Количественный состав представительного органа обычно зависит от числа жителей и не одинаков в разных странах. Так в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы небольшие по составу 6 – 10 человек, в Японии состав многочисленнее 40 – 120 человек. В России ФЗ 2003 года установил нижней предел численности представительного органа, исходя из численности населения и типа муниципального образования.
Число депутатов Число жителей
7 Менее 1000
10 1000 – 10000
15 10000 – 30000
20 30000 – 100000
25 100000 – 500000
35 500000 и выше
Минимальная численность муниципального района 15 депутатов. Депутатский корпус муниципального района может формироваться по двум схемам:
· напрямую избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального образования;
· представительный орган состоит из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов, представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселений нормой представительства.
5.Глава МСУ.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению МСУ на территории муниципального образования. В пределах своих полномочий глава муниципального образования:
· Представляет муниципальное образование в отношениях с органами МСУ в других муниципальных образованиях, органами государственной власти, гражданами и органами; без доверенности действует от имени муниципального образования;
· подписывает и обнародует устав муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
· издает в пределах своей компетенции правовые акты;
· вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава муниципального образования, являясь одновременно главой местной администрации, имеет право отклонять нормативно-правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования с мотивирующим обоснованием отклонения или с предложением о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Если представительный орган преодолевает вето главы не менее чем 2/3 голосов, глава муниципального образования обязан подписать муниципальный правовой акт.
6.Местная администрация.
Каждая администрация в зависимости от местных условий имеет свою организационную структуру, которая помогает реализовать процесс муниципального управления.
Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.
Звено управления – обособленная ячейка со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень управления) – это совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.
Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ней самостоятельных подразделений. Основными факторами, влияющими на структуру местной администрации, являются внешние и внутренние.
Внешние: местные условия, природные, исторические, национально-демографические, экономические особенности, тип муниципального образования, численность населения, особенность и состав управляемых объектов, таких как ЖКХ, социальная сфера, требования рынка и др.
К внутренним факторам относятся: кадры, техника, технологии управления, организация труда.
Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры является норма управляемости (диапазон управления). Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель, при определенных организационно - технических условиях.
Формирование структуры местной администрации – это организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Поэтому при проектировании организационной структуры важно соблюдать правила, принципы их построения. К важнейшим относятся:
· направленность на достижение целей;
· перспективность;
· способность к развитию (т.е. адаптивность);
· комплексность;
· индивидуализация;
· экономичность.
Направленность на достижение целей. Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципального образования. Это обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач, сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня, рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления.
Перспективность. Органы МСУ, решая вопросы оперативного характера, под давлением должны проводить работу по определению развития стратегии муниципального образования. Поэтому в организационной структуре необходимо предусматривать самостоятельный блок занимающейся разработкой стратегических задач и перспектив.
Способность к развитию (т.е. адаптивность). Изменение внешней среды протекает настолько быстро, что в управление муниципального образования появляются диспропорции. Поэтому организационная структура должна быть достаточно гибкой, способной адаптироваться восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодических изменений в организационной структуре органов МСУ и путем создания временных целевых подразделений, штабов, комиссий и т. д.
Комплексность. При построении организационной структуры необходимо, чтобы структурно были обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:
· аналитический этап (анализ проблемы, определения возможных путей решения);
· постановка задачи, выявление приоритетов деятельности;
· принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритм решения задачи, определение конечных и промежуточных результатов);
· исполнения решения;
· оценка результатов и подготовка к очередному циклу управленческой деятельности.
Индивидуализация. Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальной особенности конкретного муниципального образования.
Экономичность. Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем.
Практика построения организационных структур показывает, что наиболее типичными звеньями организационной структуры местной администрации является глава администрации, его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых может быть один - два его первых заместителей; структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его замов или в соподчинении между собой; коллегиальные совещательные органы (коллегия администрации, экономические советы и др.); аппарат администрации.
Структурные подразделения местной администрации можно разделить на функциональные, отраслевые, территориальные, вспомогательные. Предметом деятельности функциональных (штабные, общей компетенции) структур подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и его структурных подразделений. Основными их характеристиками является исполнение преимуществ связанных со специализацией функций и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. По классификации цели муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Наиболее типичными структурными функциональными подразделениями является финансовое, экономическое, правовая, информационная, по управлению имуществом, контрольно-аналитическая и другие.
К ведению отраслевых структур подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Наиболее типичными подразделениями: ЖКХ, транспорт, потребностей рынков, здравоохранения, социальная защита, культура, спорт и т.д.
Создание территориальных структурных подразделений связанно с необходимостью приближения органов МСУ к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности, при решении текущих вопросов для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов (районные и территориальные администрации, как подразделения администрации).
К вспомогательным подразделениям относятся: аппарат администрации и его подразделения, которые не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, и выполняет функции сервисного обслуживания руководства администрации и его структурных подразделений. К важнейшим функциям аппарата можно отнести:
· работа с документацией (делопроизводство);
· планирование, координация работы всех структурных подразделений администрации;
· подготовка к проведению совещаний, заседаний, коллегий и т.д.;
· связь со СМИ, проведение пресс-конференций;
· контроль за исполнения решения организация приема граждан, работа с жалобами и предложениями;
· взаимодействие администрации с представительным органом зачастую его хозяйственное обслуживание.
Руководитель аппарата по статусу обычно приравнивается к заместителю главы администрации. В составе аппарата администрации могут быть такие службы, как общий отдел (работа с документацией); кадровая служба, юридическая служба, информационная, пресс-служба, приемная граждан, хозяйственная служба, собственная бухгалтерия и т.д. Глава администрации и его замы могут иметь свой аппарат в состав, которого входят секретари, помощники, референты, советники.
Такая структура носит название линейно-функциональной и обеспечивает достаточно успешное функционирование администрации, как органа МСУ.