Виды и формы государственных решений

Социально-управленческие нормы - государственно-управ­ленческое решение - государственное решение - виды государ­ственных решений: политические, административные - юриди­ческая сила - нормы права - свойства государственно-управ­ленческих решений - формы государственно-управленческих решений: правовые, неправовые - классификация государствен­ных решений - документооборот в системе государственного управления - единая государственная система делопроизводства

Для того чтобы управлять какими-либо социальными общностями или процессами, необходимы социальные нормы, требования которых признают­ся и соблюдаются как субъектами, так и объектами социального управления. Необходимость такого рода норм наиболее значима в государственном управлении, являющемся важнейшим видом социального управления. Имен­но выработка определенной социально-управленческой нормы лежит в осно­ве всякого государственного решения, принятие которого всегда – выбор нормы, способной урегулировать вопросы по приоритетной социальной про­блеме. Социально-управленческие нормы - это требования, выраженные в правилах поведения, упорядочивающих социальные отношения в соответст­вии с выбранными целями человеческой деятельности. С их помощью требо­вания субъектов управления переводятся в модели, стандарты должного по­ведения объектов управления. Воплощение в реальной жизни они получают в процессе разработки и реализации управленческих решений, которые можно считать сердцевиной управленческой деятельности.

По своей сути управленческое решение - разработанный и принятый, формально зафиксированный проект социальных изменений. Поэтому всякое управленческое решение есть акт осуществления управленческого воздейст­вия, средство выражения и способ регулирования управленческих отношений в конкретно-исторических условиях и социальной среде.

Государственно-управленческое решение - осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздейст­вия на социальную действительность, выраженный в официальной форме. Между тем существует более широкое понятие государственного реше­ния, - это властная воля государства, которая приобретает официально вы­раженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полно­мочий. Принятие государственного решения традиционно рассматривается как этап волевого акта, совершаемого субъектом, наделенным государствен­но-властными полномочиями, при выборе одной из существующих возмож­ностей в достижении предполагаемого результата намечаемых действий. Та­ким образом, государственное решение - это, как правило, идеальная модель будущего, где содержится информация, данная субъектом власти, о жела­тельности и нужности того, что должно быть исполнено.

Социальный характер управленческих решений государственных орга­нов в том, что они воздействуют не на природную или техническую среду, а на людей. Цель их побуждающего воздействия - мобилизовать людей на практическое (материальное) преобразование социальной действительности. Основное содержание данного управленческого процесса - волевое воздей­ствие управляющих на управляемых. Если деятельность по подготовке и принятию управленческих решений всегда духовна, то деятельность по реа­лизации этих решений в основном материальна, в какой бы социальной сфере она ни осуществлялась. Исполнение управленческих решений - это практи­ческая, а следовательно, материальная сторона управленческой деятельности, так как именно в процессе организаторской и в результате практической дея­тельности происходит «материализация» содержащихся в управленческих решениях социальных норм, перевод их в реальные физические действия (отношения, процессы, результаты) под воздействием управляющей подсис­темы на управляемую в целях преобразования ее в новое качественное со­стояние. Однако управленческие решения могут иметь двоякий характер, поскольку могут быть направлены как вовне - на управляемую подсистему, так и внутрь - на управляющую подсистему. Но при этом качественная спе­цифика управленческих решений заключается в преобразовании и стабилиза­ции управляемого социального объекта.

Многообразие общественных отношений, требующих государственного вмешательства, порождает множество видов государственных решений и соответственно действий властного характера. В управленческой деятельности, как правило, решаются задачи двух типов: оригинальные (нетривиальные) и однотипные, повторяющиеся. Отсюда и решения, которые приходится нахо­дить и брать ответственность за их принятие и непосредственное исполнение, также могут быть оригинальными либо типичными. Оригинальные задачи не поддаются унификации и стандартизации в полном объеме. Но для них могут быть применены общие принципы решения управленческих задач. В большин­стве случаев целесообразно стандартизировать как технологию решения повто­ряющихся однотипных задач, так и формы предоставления информации.

Государственные решения бывают в известной мере политическими и административными. Первые принимаются по наиболее важным общест­венно значимым проблемам политическим руководством, т.е. высшими орга­нами государственной власти, либо руководителями, непосредственно ис­полняющими полномочия государственных органов (президент, председа­тель правительства, председатели палат парламента, руководители законода­тельных и исполнительных региональных органов власти, министры и неко­торые другие). Политические решения составляют первичный уровень госу­дарственных решений, тогда как административные решения являются вто­ричными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Администра­тивные решения производны от политических в том смысле, что они направ­лены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации реше­ний политического руководства. Отличительная особенность государствен­ных решений административного уровня в том, что они имеют, как правило, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля и поэтому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего. Хотя в своем большинстве эти решения подготавливаются конкретными людьми, их личными решения­ми частного характера они не могут быть, так как принимаются от имени государственных органов. Отсюда возникает задача их юридического закре­пления в надлежащей форме.

В государственном управлении решения разрабатываются, принима­ются и исполняются в установленном порядке соответствующими право­мочными субъектами: государственными органами и должностными лица­ми. Юридическое волеизъявление управленческого субъекта государствен­ной власти предполагает наступление определенных последствий. Приня­тие и выполнение государственных решений порождают также правовые последствия или условия, необходимые для возникновения таких последст­вий. Поэтому следует подчеркнуть, что принятие решений является не только правом, но и обязанностью уполномоченных субъектов (государст­венных органов и должностных лиц), а вместе с тем предусматривает и ответственность не только за их принятие и выполнение, но также и за на­ступающие в результате последствия. И по этим же основаниям управлен­ческие решения государства должны облекаться в надлежащие формы их официального выражения.

В повседневной жизни встречается множество государственных решений, связанных с управлением в различных сферах общественных отношений, раз­личия между которыми весьма существенны для правоприменительной прак­тики. Главное в них - государственное веление с целью урегулирования (упо­рядочения, разрешения и т.д.) общественных отношений, затрагивающих раз­нообразные проявления жизни и деятельности человека-гражданина в общест­ве-государстве. Необходимость правовой регуляции принятия и реализации государственных решений вызывает потребность в их документировании, должной фиксации и общезначимой удостоверенности фактов, событий и со­стояний. Принятие (издание, обнародование) государственных решений в до­кументальной форме есть способ письменного сообщения (передачи) инфор­мации, необходимой для управления и иных видов деятельности. Все офици­альные решения, имеющие статус государственных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Документ - письменная форма управленческого решения, акт - разновидность документа.

Документирование предполагает соблюдение установленных правил запи­си и оформления управленческих решений. Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридиче­скую силу. Юридическая сила - свойство обязательности исполнения реше­ний, содержащихся в официальном документе (в теории государства и права — правовой акт), сообщаемое ему действующим законодательством, компетенци­ей издавшего его органа и установленным порядком оформления. Придание документу юридической силы, подтверждение факта его издания - главное на­значение процедуры регистрации. Она обеспечивается установленным для ка­ждой разновидности документов комплексом реквизитов - обязательных эле­ментов оформления документов (в том числе наименование документа, его номер, дата принятия, гриф утверждения, сведения о подписавшем: название должности и фамилия, печать и др.). Так, пока какой-либо документ, например, приказ министра, не зарегистрирован, он юридически не существует; если по­ступивший документ не зарегистрирован, никто из чиновников не возьмет на себя ответственность за него, так как не подтвержден факт его поступления. Регистрационные реквизиты позволяют также вести учет, поиск и идентифика­цию всех документов, а также контроль за исполнением управленческих реше­ний. Современные российские требования к оформлению организационно-распорядительной (административной) документации зафиксированы в госу­дарственном стандарте ГОСТ Р 6.30-97 «Унифицированные системы докумен­тации. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Наряду со многими функциями (социальной, ком­муникативной, исторической и др.) документы несут в себе также правовую и информационную. Правовая функция выполняется документами, содержащими решения органов государственной власти, так как они являются средством за­крепления и изменения юридически значимых состояний, связанных с управ­ленческими решениями и правоотношениями. Выполняя информационную функцию, документ является основным носителем управленческой информа­ции о принятых решениях.

Государственные решения, принимаемые органами государственной власти, оформляются изданием правовых актов, которые могут быть норма­тивными и ненормативными. В зависимости от степени юридической значи­мости государственные решения могут быть в письменной (нормативные или ненормативные правовые акты) либо в устной форме (указание, распоряже­ние, приказание, поручение, служебное задание).

Государственные решения, принимаемые в форме нормативно-правовых актов, издаются управомоченным органом и устанавливают, изменяют или от­меняют нормы права. Нормы права — установленные государством общеобя­зательные правила должного поведения. Они, как и все право в целом, направ­лены на урегулирование и развитие определенных общественных отношений. В них указываются условия, при которых следует руководствоваться данным правилом (гипотеза), субъекты регулируемых отношений, их права и обязанности, возникающие при обстоятельствах, предусмотренных в гипотезе (диспози­ция), а также определяются последствия, которые должны наступить для лиц, нарушивших данное предписание (санкция). Обычно предписания норм права носят более или менее общий характер, регулируя определенный вид общест­венных отношений. Общеобязательность норм права обеспечивается государ­ством посредством воспитания правосознания граждан и применения к нару­шителям мер государственного принуждения. Совокупность норм права в дан­ном обществе составляет его право.

Основу основ всей нормотворческой деятельности государственных ор­ганов составляют подготовка и принятие законов, которые являются актами государственного управления, имеющими наибольшую юридическую силу. Высшим по правовой значимости среди них является конституция страны. Поэтому естественно, что главные процедуры принятия законодательных актов фиксируются в конституциях, изменение норм которых имеет особую по сложности процедуру. Подтверждающим тому примером может служить Конституция Российской Федерации.

Наиболее характерные свойства государственно-управленческих реше­ний заключаются в следующем. Решения, принятые органами государственной власти и оформленные как правовые акты, характеризуют юридическую значи­мость предписанных ими действий. Наряду с этим установленные в них меры обычно обязательны для исполнения. Отсюда выделяется такая черта государ­ственного решения, как его директивность, обязательность. Будучи властным актом, государственное решение, как правило, обязывает, предписывает, за­прещает, уполномочивает, лишает, прекращает, разрешает, поощряет, наказы­вает и т.д. Властность проявляется в одностороннем принятии такого реше­ния, которое поэтому не может быть результатом договора сторон. Государст­венно-управленческие решения отличаются также активной организующей, созидательной ролью. Для государственного управления и принимаемых в процессе его осуществления решений характерна обычно не одна, а несколько целей, связанных между собой. Например, стратегической, главной, постоянной и всегда актуальной целью можно считать удовлетворение общественных по­требностей по приоритетным направлениям развития общества и государства. Этому служат ряды обеспечивающих, часто изменяющихся и потому не отли­чающихся постоянством целей, достижение которых осуществляется посредст­вом последующих государственно-управленческих решений. Выделяется и та­кое важное свойство государственных решений, как наличие системы правил, определяющей порядок их разработки, обсуждения, принятия, вступления в силу, внесения изменений и отмены. Регламентация в данном случае служит прочной гарантией ведущей роли решений государственных органов в реаль­ных управленческих процессах. Таким образом, можно отметить параметры, свойственные всем видам управленческих решений, которые принимаются го­сударством. К ним относятся: 1) наличие субъектно-объектных отношений;

2) содержательность решений - информация о том, что должно быть сделано и для чего (в каких целях) и т.д.; 3) процедура принятия решения; 4) форма ре­шения; 5) время действия решения.

Среди многочисленных форм (внешних выражений внутренних связей и способов организации, взаимодействия элементов и процессов как между со­бой, так и с внешними условиями) важное место занимают управленческие ак­ты государственных органов и должностных лиц. Такие акты есть выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в кото­рых содержатся управленческие положения. Особую группу составляют госу­дарственные решения, которые всегда содержат указание на ответственность за их нарушение. К таким прежде всего относятся кодексы: об административных правонарушениях, уголовный, таможенный, налоговый и др. Другую группу составляют судебные решения, которые по российскому праву выносятся в виде приговоров по уголовным, арбитражным и административным делам либо в виде постановлений органа судебной власти (суда), чем заканчивается рас­смотрение и разрешение гражданских дел по существу, а также по делам, рас­смотренным в процессе конституционного судопроизводства.

Государственные решения оформляются обычно в правовых документах следующих видов: законы, указы, постановления, распоряжения, приказы, предписания, указания, положения, инструкции, приговоры и др. Виды и формы государственно-управленческих решений универсальны для всех го­сударственных органов определенного типа. Например, для России закон есть акт законодательного органа вне зависимости от его уровня (федераль­ного или субъекта федерации), постановление - есть акт Правительства Рос­сии или правительств субъектов федерации и т.д. Такие разновидности доку­ментов, которые весьма часто используются во внутри- и межведомственном документообороте, как служебные письма, докладные записки, отчеты, реко­мендации, извещения и другие не содержат властных требований, обязатель­ных для исполнения их адресатами, а потому не являются актами, имеющими характер государственных решений.

Юридический вариант управленческого решения представляет собой правовой акт управления, который есть разновидность служебных докумен­тов, постоянно используемых в процессе государственно-управленческой деятельности органов власти (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и др.) отражают определенные обстоятельства, имеющие юриди­ческое значение. Правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно. На­пример, в форме устного приказа в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчинен­ными ему работниками аппарата управления.

С помощью правовых актов управления определяются правила должного поведения в сфере государственно-управленческих отношений. Путем их изда­ния органы государственной власти и должностные лица решают те или иные вопросы (общие или индивидуальные), возникающие в процессе их деятельно­сти. Правовые акты управления, наряду с некоторыми властно-управленчески­ми действиями, иногда характеризуют термином из гражданского права - как конклюдентные (от лат. conclude - заключаю, делаю вывод). Это значит, что они выражают волю по установлению правоотношений (например, совершение сделки), но не в форме устного или письменного волеизъявления, а поведени­ем, по которому можно сделать заключение о таком намерении. В государст­венно-управленческой практике нередко встречаются повеления, не обязатель­но выражаемые в форме письменного акта. Это, например, сигнал сирены, све­тофора, свисток постового милиционера, дорожный знак и т.п.

По критерию гласности полезно обозначить открытые и закрытые формы управленческих решений. Открытые формы доступны всем, закрытые оформляют решения, обычно связанные с госбезопасностью, оперативно-розыскной, разведывательной, военной, частично внешнеполитической и подобной деятельностью, требующей соблюдения гостайны и режима сек­ретности.

Кроме того, в документах органов государственной власти могут содер­жаться различные сведения, касающиеся тех или иных вопросов государствен­но-управленческой деятельности. Такая информация, содержащаяся в государ­ственно-управленческих решениях, фиксируется на материальных носителях, имеющих статус официальных документов государственных органов. К их числу могут относиться документы, составленные в виде справок, отчетов, проектов, смет, графиков, программ, планов, схем, карт и т.п. Причем односто­ронность волеизъявления субъекта государственной власти дает обычно юри­дически властную информацию о содержащихся для ее адресата предписаниях.

Если иметь в виду деятельность всех субъектов публичного управления, под формами государственно-управленческих решений понимают формы внешнего выражения конкретных юридически либо организационно значимых установлений, в которые они облекаются. Различают правовые и непра­вовые формы государственно-управленческих решений.

Правовыми считаются те, в которые облекаются решения, влекущие определенные юридические последствия. Среди них выделяются: 1) право­вые акты (решения); 2) правовые договоры; 3) иные акты, закрепляющие со­вершение юридически значимых решений. В нормативно-правовых актах содержатся решения, которые устанавливают новые юридические нормы, изменяют или отменяют прежние, т.е. оформляют правотворческую деятель­ность госорганов. В правовых актах управления содержатся решения, с по­мощью которых формируются новые правоотношения, изменяются, прекра­щаются ранее действовавшие, выполняются и фиксируются юридически зна­чимые действия, т.е. оформляется правоприменительная деятельность госор­ганов. Например, юридическим фактом является издание приказа (распоря­жения) о назначении госслужащего на должность, так как с этим событием связывается возникновение у него определенного объема правомочий. Зна­чение юридического факта имеет постановление соответствующего органа (должностного лица) о наложении административного взыскания на лицо, виновное в совершении правонарушения. Нормативные и индивидуальные правотворческие и правоприменительные акты - это основные и наиболее значимые формы государственных решений. Существуют и другие, напри­мер, такие, которые оформляют различные виды деятельности госорганов в связи с решениями о регистрации, лицензировании, выдаче документов, под­тверждающих наличие либо лишение каких-либо специальных прав (напри­мер, на вождение автомобиля, охоту, предпринимательство), об отчетах о контрольно-надзорной, инспекционной, ревизионной и прочей деятельности. Во всех подобных случаях выражается юридическое волеизъявление госор­гана (должностного лица), характерное в большинстве из них для решений, принятых в порядке исполнительно-распорядительной деятельности. Широ­кое распространение получают также решения, вырабатываемые в ходе дого­ворной практики - формы трудовых договоров, административных договоров-соглашений между разными субъектами управления, контрактов о службе в органах государственной власти, государственно-правовых договоров между субъектами Российской Федерации, межгосударственных и иных договоров.

Неправовые формы — оформление организационных мероприятий и материально-технических операций, совершаемых в процессе государствен­ного управления, которые непосредственно юридических последствий не влекут. Организационные формы - решения совещаний, обсуждений, прове­рок, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, бухгалтерская и статистическая отчетность и т.п. Материально-технические формы — решения, касающиеся ведения дело­производства, оформления документов, финансового учета и отчетности, информационно-коммуникативной и справочно-аналитической и им подоб­ной обеспечивающей деятельности. Неправовые формы государственных решений не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Они не порождают, не изменяют и не прекращают пра­воотношения. Такие решения и действия не могут рассматриваться в качест­ве форм правового регулирования. Но они могут иметь иное значение (на­пример, выдача какой-либо справки) или быть властными физическими дей­ствиями органа (представителя) власти (например, пресечение милиционером правонарушения). Неправовые формы государственно-управленческих реше­ний могут предшествовать правовым либо следовать за ними. При этом, в отличие от правовых форм, они не требуют полного и строго определенного законом юридического закрепления; носят вспомогательный характер в управленческой деятельности. Деление всех форм управленческих решений по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, наклады­ваются одна на другую. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

Работа по унификации и стандартизации управленческих решений го­сударства и их документарному оформлению ведется во многих странах мира. Такую работу в течение длительного времени проводят организации по стандартизации в Англии, Бельгии, Германии, Норвегии, Швеции и дру­гих странах. Роль и значение унификации и стандартизации документов особенно возросли в связи с возможностями применения в управлении компьютерных технологий.

Все государственные решения оформляются в соответствии с имею­щимися стандартами, в которых закреплены основные требования к их со­ставлению и изданию (опубликованию). Так, судебное решение обычно состоит из вводной (описательной), мотивировочной и постановляющей частей. Текстуальное содержание документа, принимаемого органом ис­полнительной власти в виде постановления, распоряжения или приказа, чаще всего состоит из двух частей: констатирующей и резолютивной (ди­рективной, распорядительной). В констатирующей части излагаются осно­вания (мотивы) для издания документа, а в директивной указываются кон­кретные мероприятия (меры), которые надлежит предпринять во исполне­ние намеченных действий. Все меры расписываются отдельно по каждому пункту с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения, а в конце указываются те, на кого возлагается контроль за исполнением данно­го акта в целом или его отдельных пунктов.

Государственно-управленческие акты подчиняются общим правилам подготовки служебных документов в соответствии с требованиями к их текстам, образцам бланков, порядку составления и оформления, их регист­рации, учету, передаче, приему и хранению. Составляется номенклатура дел, проводится систематизация и унификация служебных документов. Все это определяется единой государственной системой делопроизводства, ти­повыми и отдельными инструкциями по делопроизводству в государствен­ных органах. Для государственных решений, содержащихся в нормативно-правовых актах особенно важен процессуальный порядок (процедурные правила), определяющий весь цикл их разработки и реализации: подготов­ку, принятие, регистрацию, опубликование, применение и т.д. При этом все нормативно-правовые акты составляют единую систему, построенную по принципу обязательного соответствия актов нижестоящих органов актам вышестоящих.

Наряду с этим каждое подготавливаемое решение должно быть вы­держано в определенном стиле с точки зрения языка, логичности и формы изложения, а также удобства восприятия специальной терминологии и ее адекватного понимания всеми, кому предназначено данное решение. Оно должно ясно и точно передавать смысл и существо необходимых к испол­нению действий, содержать обязательную для этого информацию и указы­вать конкретные способы исполнения. Директивные документы (приказы, распоряжения, постановления и пр.) не должны содержать неопределенных фраз и безадресных формулировок, затрудняющих однозначное понимание поставленных задач и нарушающих порядок реализации намеченных меро­приятий либо допускающих противоречивые, взаимоисключающие меры. Решение только тогда будет надлежащим образом исполнено, когда оно вполне понятно его исполнителям.

В государственном управлении необходимо максимально точно и пра­вильно выражать смысл целесообразных форм, в которых содержатся вла­стные требования, т.е. самих решений. Поэтому в юридической практике обычно закрепляются требования к правовым документам разного рода, их построению, соотношению частей, разбитых на статьи, пункты и подпунк­ты, формулированию положений, используемой терминологии и т.д. Среди правил юридической техники выделим: а) правильное формулирование правовых норм и предписаний; б) ясное определение смысловых значений применяемых понятий и терминов; в) четкий юридический язык; г) емкие и точные заголовки глав и статей; д) отсылки к другим статьям; е) правиль­ные обозначения госорганов, должностных лиц и других субъектов; ж) рек­визиты. Реквизиты государственных решений, как правило, следующие: герб (государственный, субъекта федерации, города), наименование госу­дарственного органа, название акта (указ, приказ, постановление, распоря­жение и т.п.), заголовок (о чем), номер, дата принятия (подписания), под­пись должностного лица, визы согласования, исполнитель и др.

Стремясь упорядочить процесс разработки управленческих решений, государственные органы стандартизируют общие требования к ним в ведом­ственных инструкциях, памятках, рекомендациях по служебному делопроиз­водству. Правда, попытки различных ведомств упростить разработку реше­ний путем их унификации во внутрислужебном делопроизводстве приводят в конечном счете лишь к излишнему бумаготворчеству. В силу чего весьма желателен общий регламентирующий акт об унифицированных требованиях для разработки однородных решений государственных органов.

Сам процесс принятия управленческих решений осуществляется с ис­пользованием целого ряда специальных процедур. Суть и целесообразность их соблюдения в том, чтобы обеспечить наиболее оптимальные условия для принятия нужных решений в надлежащем порядке. Обычно совокуп­ность процедур по принятию управленческих решений называют «регла­ментом» (от фр. reglement, regle - правило). Например, из российской ис­тории известны Генеральный регламент государственных коллегий 1720 г., регламенты Петра I; в настоящее время действуют: Регламент Государст­венной Думы, Регламент Совета Федерации, Регламент Правительства РФ и др. Регламенты органов государственной власти представляют собой весьма объемные документы, подробно детализирующие технологию при­нятия издаваемых ими актов.

Управленческие процедуры, связанные с принятием органами государ­ственной власти соответствующих решений, служат обеспечению четкого функционирования государственного аппарата, обеспечивают полноту, все­сторонность и объективность анализа проблем и обстоятельств конкретных дел, правильное применение материальных норм различных отраслей права, служат достижению целей государственного управления, способствуют его научной обоснованности и законности, создают условия для реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан и других участников государст­венно-управленческой деятельности, помогают проводить в жизнь принцип ответственности каждого органа, должностного лица за порученное дело. Принимая управленческие решения, орган государственной власти реализует возложенные на него полномочия для выполнения задач и функций в рамках своей компетенции, т.е. реализует государственный, иначе - публичный, ин­терес. Реализация публичного интереса, выражающего необходимость эф­фективного и рационального использования государственно-властных пол­номочий, напрямую связана с обязательностью четких процедурных правил для участников таких отношений. Подобные отношения возникают в связи или по поводу совершения органом государственной власти своей юрисдик-ционной деятельности в пределах предоставленной правовой компетенции.

Разработка, принятие и реализация государственных решений - это сложный, многоступенчатый процесс, в котором происходит выработка и согласование позиций по самым разнообразным общественно значимым во­просам с целью практического осуществления мер властного воздействия на социальную действительность.

Многогранные проявления общественной жизнедеятельности и возни­кающих в ней ситуаций объясняют большое разнообразие соответствующих решений, принятие которых требуется со стороны государства. Классифи­кация государственных решений позволяет систематизировать их по раз­личным основаниям, например, по субъектам управления, времени и сфере действия, содержанию и форме и т.д. Итак, государственные решения можно классифицировать следующим образом.

1. По субъектам управления: а) общенародные (выборы, референдум); б) федеральные, региональные (субъектов федерации), местные; в) законода­тельной власти, исполнительной власти, судебной власти; г) единоличные, коллегиальные.

2. По целям и времени действия - стратегические (долгосрочные); так­тические (среднесрочные); оперативные (краткосрочные).

3. По масштабу действия - общегосударственные; локальные (в пределах административно-территориальной единицы); внутриведомственные; межве­домственные.

4. По нормативной природе - общие (нормативные), частные (ненорма­тивные).

5. По юридической силе — высшие (конституционные), законодатель­ные; подзаконные.

6. По видам государственного управления - гражданские, военные.

7. По формам правовых актов — законы (конституционные, кодексы, фе­деральные, субъектов федерации); указы (царские, президентские); постанов­ления (парламента, палаты парламента, правительства, суда, прокуратуры); распоряжения (президента, правительства, руководителей законодательных и исполнительных органов власти); приказы (руководителей госорганов и их структурных подразделений; военные); приговоры (суда); санкции (следст­венных, прокурорских органов); декреты; указания, предписания, инструкции и т.д.; программы, декларации, положения, уставы; межгосударственные до­говоры и соглашения.

8. По порядку принятия - способу оформления и придания юридической силы: первичные, т.е. непосредственно приобретающие юридическую силу (законы, указы, постановления и т.п.); вторичные, т.е. вводимые в действие и утверждаемые другими решениями (например, инструкция, утверждаемая приказом министра; положение, утверждаемое постановлением главы адми­нистрации, и т.п.).

9. По методам разработки - типичные (аналогичные), нетипичные (ори­гинальные).

10. По содержанию - политические, административные, экономические, организационные, технологические и др.

11. По форме изложения - письменные, устные.

12. По механизму действия - прямого (непосредственного) действия, рамочные (отсылочного характера).

13. По значимости для исполнения - обязательные, рекомендательные.

14. По характеру воздействия - стимулирующие, протекционистские, мотивационные, ограничительные, запретительные и др.

15. По степени публичности (открытости) - общего пользования, слу­жебного пользования, секретные, совершенно секретные, особой важности.

Данная классификация выражает системную характеристику всего ком­плекса государственных решений. Она охватывает наиболее общие, но при этом и свойственные таким решениям, характерные признаки.

Управленческая деятельность в любой организации основана на перера­ботке данных и производстве исходящей информации. Это предполагает на­личие технологии преобразования исходных данных в результативную ин­формацию о принятых решениях. Такие технологии применяются в процессе разработки, реализации, а также документооформления разного рода госу­дарственных решений.

Документооборот в системе государственного управления — про­цесс перемещения документов, используемых в служебной деятельности государственных органов, начиная с момента их создания или получения до завершения использования и дальнейшего движения с последующей передачей на хранение или уничтожение. Документооборот необходим для связи госорганов при осуществлении ими властно-управленческих функций посредством официальных информационных потоков. В основе докумен­тооборота лежит документирование, представляющее собой запись деловой информации по установленным формам. Первичным элементом докумен­тооборота является документ - материальный объект, содержащий инфор­мацию в фиксированном виде и предназначенный для того или иного управленческого действия в ходе осуществления принятого решения. Со­вокупность однородных и взаимосвязанных документов по каким-либо во­просам, процессам, лицам или госоргану образует документацию. Органи­зация документооборота строится на основе определенных требований: целесообразности, оперативности, непротиворечивости, адресности и т.п. По адресату отправителя/получателя документы бывают: входящие, исходя­щие, внутрислужебные. Соответственно масштабам движения документов может быть выделен в качестве самостоятельного объекта документооборот конкретного должностного лица, структурного подразделения, госоргана, отрасли государственного управления, государства в целом. Действующие в Российской Федерации нормативные акты, в том числе и «Государственная система документационного обеспечения управления. Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспече­ния» (ГСДОУ), исходя из прагматических соображений, рассматривают в качестве объекта только внутриорганизационный документооборот и соот­ветствующие потоки входящих, внутренних и исходящих документов.

В соответствии с единой государственной системой делопроизводства в каждом государственном органе, в зависимости от его уровня и принад­лежности к той или иной ветви власти, используются свои формы докумен­тов. Единая государственная система делопроизводства - научно упо­рядоченный комплекс правил, нормативов, рекомендаций, регламенти­рующих делопроизводство в государственных организациях, учреждениях, предприятиях. Она содержит единые правила оформления документов, создания научно-справочного и учебно-вспомогательного аппаратов, фор­мирования дел, подготовки их к хранению и использованию, принципы механизации и автоматизации делопроизводственных процессов. Учитывая возрастающий в качественно-количественном отношении документообо­рот, связанный с управленческой деятельностью, единая государственная система делопроизводства предусматривает применение прогрессивных форм и методов работы с документами, их унификацию и стандартизацию, использование новейших технических средств.

Система контроля исполнения документов, в которых содержатся го­сударственно-управленческие решения, может включать: автоматизиро­ванный учет, проверку исполнения на местах, анализ оперативной деятель­ности подразделений, выработку рекомендаций и принятие мер для устра­нения причин, снижающих эффективность управления, и др. Цель такого контроля - содействие своевременному и качественному исполнению ре­шений, обеспечение получения аналитической информации, необходимой для оценки управленческой деятельности государственного аппарата, гос­органов, структурных подразделений, конкретных госслужащих.

Эффективность управленческих решений государства в немалой сте­пени зависит от правильного использования всего многообразия их видов и формального выражения. Оптимальное сочетание различных видов реше­ний и соответствующих им форм способствует лучшей организации госу­дарственной власти, совершенствованию ее управленческих связей в воз­действии на внешнюю среду. Практическую ценность содержания деятель­ности госорганов составляют принимаемые и исполняемые ими решения в целях реализации функций государственного управления. Организацион­ной формой их является аппарат, госорганы; госадминистрация юридиче­ски оформлена преимущественно административным правом.

Контрольные вопросы

1. Что представляют собой государственные решения и каким образом их можно классифицировать по видам и формам?

2. Охарактеризуйте правовые и неправовые формы государственных управ­ленческих решений, приведите примеры из практики их осуществления.

3. Какое значение отводится документообороту в системе государственного управления?

Литература

1. Гребнев Е. Управление нововведениями. - М., 1985. Краткий справочник по оформлению актов федеральных органов государст­венной власти. - М., 1997.

2. Общеправовой классификатор отраслей законодательства // Собрание зако­нодательства Российской Федерации.1997.№ 1. Ст. 119.

3. Организация работы с документами: Учебник. - М., 1998.

4. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие / Сост. Ю.А. Тихомиров, И.В. Ковалевская. - М., 1999.

5. Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М. Слепенкова. - М., 1994.

6. Стенюков М.В. Образцы документов по делопроизводству (руководство к составлению). - М., 1996.

7. Чуковенков А.Ю., Янковая В.Ф. Оформление документов: Комментарий к ГОСТ Р6.30-97 «Унифицированные системы документации. Унифицирован­ная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». - М., 1999.