Примеры из своих конституций!!!

Глава 9
НАРОДОВЛАСТИЕ (НАРОДНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ) КАК ОСНОВА КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ РОССИИ

Глава 9. Народовластие как основа конституционного строя России

§ 1. Общая характеристика

Что есть (или кто есть) народ?

С точек зрения этнографической, поселенческой, это совокупность граждан данного государства; они составляют большинство населения, но все же не все население, поскольку категория «население» охватывает, помимо своих граждан, также и иностранцев, а также лиц без гражданства, постоянно или достаточно долго (хотя в формальном плане и временно) проживающих на территории государства.

С точки зрения конституционно-правовой, государственно-правовой, ведущей характеристикой категории «народ» является то, что это совокупность граждан государства, обладающих способностью осуществлять публичную власть и осуществляющих ее (участвующих в осуществлении). Такая способность приходит не сразу, до нее еще надо дорасти, обладать определенными качествами и сознанием. До этого осуществлять власть будут отдельные социальные слои и выдвинутые ими правители. К сожалению, они могут и не допускать к власти народную массу, даже когда у людей появились необходимые навыки. Но это уже вопрос времени. Все равно рано или поздно это произойдет. Естественно, отсюда возникает еще один важный конституционно-правовой, государственно-правовой фактор: реализация способности к властвованию и осуществление публичной власти ставит народ в преимущественное положение перед другими частями населения государства – они подобных возможностей не имеют (в данном отношении народ может не опасаться даже того, что население растет за счет ищущих работу в стране иностранцев).

На основе теории народного суверенитета и на базе Конституции можно сделать вывод: народный суверенитет — это, во-первых, принадлежность народу всей полноты власти в данной стране, во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Все это означает:

а) только там, где власть символизируется с народом и принадлежит народу в полном объеме, можно говорить о народном суверенитете;

б) критерий народного суверенитета — производность власти в обществе и государстве от народа, т.е. никто, не уполномоченный народом (непосредственно или через органы, созданные народом), не может осуществлять какую-либо властную деятельность в стране;

в) уполномоченный орган не может абсолютизировать свои полномочия, забывать об их производности от власти народа; можно сказать и более категорично — такой орган осуществляет не свою власть, а власть (часть власти) народа (естественно, не отрицается властный характер его полномочий);

г) народный суверенитет не позволяет трактовать роль народа по принципу «царствует, но не правит»; т.е. будучи источником любой власти в обществе и государстве, народ и сам не устраняется от ее осуществления, а, наоборот, непосредственно реализует ряд ключевых властных функций;

д) народ предопределяет характер власти в стране в целом и направления деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по ее осуществлению.

Власть народа — это самоорганизация народа в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и использования организационных механизмов и процедур, предполагающих участие в осуществлении властных функций и самого народа, и образуемых им органов.

Власть народа в Российской Федерации осуществляется в трех основных формах:

государственная власть:

общественная власть;

власть местного самоуправления как смешанная общественно-государственная власть.

Об особенностях каждой формы власти мы поговорим несколько позже. А сначала — о некоторых общих характеристиках власти народа.

Во-первых, прежде всего власть народа — это публичная власть, что означает следующее:

она осуществляется в интересах всего народа, ее целью является общественное благо (иначе говоря — публичный интерес);

пространством осуществления власти народа по всех ее формах (видах) являются общество и государство; иначе говоря, государственные механизмы властвования отражаются на обществе и не безразличны ему, в свою очередь общественная составляющая властвования (формирование политических партий, влияние политических сил на пути развития общества и т.д.) отражается на государстве и является предметом его пристального внимания;

власть народа обращена ко всему обществу и к каждому человеку;

эта власть всем доступна, т.е. каждый человек вправе участвовать в реализации тех или иных функций и форм власти;

власть осуществляется народом в целом, его частью, проживающей на соответствующей территории, избранными народом представителями, сформированными им органами и, наконец, производными от последних органами;

она использует методы убеждения, воспитания, поощрения, организации населения, а если необходимо — то и принуждения, характерные для соответствующего вида власти;

власть осуществляется гласно (открыто), и все ее мероприятия имеют (а зачастую и должны иметь) общественный резонанс.

Осуществлять власть — значит управлять делами общества, государства, отдельных территорий, объединений людей, совершать действия и добиваться желаемого поведения (результата) во имя определенных целей.

Во-вторых, власть народа, причем в любой из ее форм (разновидностей), названных выше, это всегда политическая власть. В ее осуществлении всегда надо видеть политические цели, начала, механизмы и процедуры:

она осуществляется в политически организованном обществе и должна учитывать всю палитру его состава и балансировать устремления различных групп;

осуществление власти основано на формировании политических концепций, форм и методов, т.е. стратегии властвования;

осуществление власти носит организованный и постоянный характер, протекает посредством политических процедур и механизмов, предполагающих выработку проектов решений, их обсуждение, принятие и исполнение;

на осуществление власти влияют граждане — индивидуально, группами, а также через политические и иные общественные объединения.

В-третьих, власть народа существует во всех трех формах (разновидностях), названных выше. Отсюда является ошибочным утверждение, будто власть народа — это всегда государственная власть и только ее можно считать публичной и политической. Те, кто сводят всю власть народа лишь к государственной власти, очевидно, видят во власти задачу приказа, государственного обязывания, давления и санкций. Если же первейшее назначение власти видеть в самоорганизации граждан для управления своей жизнью, то становится явным, что наряду с государственными существуют различные виды общественных (а также смешанных государственно-общественных) дел и корреспондирующие им формы самоорганизации граждан для управления такими делами. Здесь есть и свои организационные приемы, методы и, если надо, то и санкции, причем к строго государственной власти это не имеет отношения. Говоря о власти народа лишь как о государственной власти, сужают возможности общественного самоуправления, вся палитра власти сводится к государственным каналам.

§ 2. Государственная власть

Первой по степени значения среди форм власти народа является государственная власть. Акты (действия) государственной власти распространяются на всех граждан, проживающих на территории ее действия, имеют общеобязательный характер, т.е. подлежат исполнению всеми государственными органами, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Государственная власть добивается следования ее воле методами убеждения, агитации, воспитания, но при необходимости применяет государственное принуждение и систему государственных санкций (наказаний).

Государственную власть осуществляют либо народ в целом, либо специальная система государственных органов (органов государственной власти).

Высшим выражением непосредственного (прямого) осуществления государственной власти самим народом являются референдум (народное голосование) и выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти (депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, законодательных собраний субъектов РФ), а также государственных выборных должностных лиц (Президент РФ, до недавнего времени — президенты республик и губернаторы других субъектов РФ).

На референдум выносится важный вопрос жизни государства, соответствующей территории. Гражданам предлагается несколько вариантов решения, включаемых в бюллетень для голосования. Получив бюллетень для голосования, гражданин помечает вариант, которому отдает предпочтение, в итоге рождается коллективное волеизъявление.

Могут быть императивные или консультативные референдумы. При императивном референдуме решение народа является окончательным, имеет обязательную (императивную) юридическую силу, т.е. на уровне Российской Федерации — силу федерального закона, на уровне субъекта Федерации — закона данного субъекта. При консультативном референдуме его результаты оформляются актом соответствующего представительного органа. Однако орган не может принять решение, прямо противоречащее итогам референдума. Консультативный референдум еще называют опросом народа.

Государственную власть народа, помимо самого народа, осуществляют по его уполномочию органы государства — органы государственной власти, делают они это на постоянной (регулярной) основе, в то время как необходимость в акциях с участием народа возникает лишь периодически.

Органом государства (государственной власти) являются группа (коллектив) граждан или один гражданин, которым поручено осуществление задач и функций государства; орган образован надлежащим образом, определенным конституцией или законом, наделен соответствующими полномочиями, действует в установленном законодательством порядке, принимает необходимые правовые акты и несет ответственность за свою деятельность перед народом и государством.

Органы государственной власти, осуществляющие власть народа, в Конституции РФ делятся на три вида — законодательной, исполнительной и судебной власти.

У органов законодательной власти — два главных назначения: они представляют народ и принимают законы (как будет показано в дальнейшем, у этих органов есть и другие функции, но представительство народа и законодательствование являются первейшими).

Под исполнительной властью следует понимать одну из обозначенных Конституцией РФ (ст. 10) ветвей государственной власти, главными задачами которой являются: исполнение законов, принятых законодательной властью (в этом корни первичного происхождения самого понятия «исполнительная власть» — она создается, чтобы заниматься исполнением законов); осуществление специфического вида деятельности, которая может быть охарактеризована как «управление государственными делами» (государственное управление); использование для этих целей возможностей как оперативных действий и распорядительства, так и правотворчества (нормотворчества) — в пределах, обозначенных принципиально конституцией и детально законами государства. Органы исполнительной власти занимают свое, самостоятельное место в системе органов государственной власти. В своей деятельности они подконтрольны законодательным (представительным) органам государственной власти — в той мере, в какой это связано с исполнением законов и участием в осуществлении государственной политики, поскольку ее основы закладываются в законах государства. Вместе с тем органы исполнительной власти, самостоятельно осуществляя свои функции, сохраняют — в рамках законно обозначенных своих полномочий — независимость от законодательной власти.

Понятием органов судебной власти в Российской Федерации охватываются государственные органы, осуществляющие функции правосудия посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

В делении органов государства на указанные выше три группы есть немало проблем, на которых мы остановимся в параграфе о принципе разделения властей следующей главы данного раздела.

По уровням государственные органы в Российской Федерации делятся на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

§ 3. Общественная власть

Второй формой власти народа является общественная власть. Далеко не все признают эту форму власти народа. Скорее всего так происходит потому, что зачастую власть трактуют не как самоорганизацию народа, а как совокупность методов приказа, обязательности актов, принуждения, применения санкций. Для государства и государственной власти это и понятно. А вот когда говорят об общественной власти, то сразу же возникают вопросы: где и в чем здесь директива, обязательный характер актов, принуждение и т.д.

Общественная власть — это власть различных объединений и коллективов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и коллективах, а также их внутренних подразделений. Наиболее типичными примерами структур, для которых категория общественной власти реально существует, являются политические партии, профессиональные союзы и иные общественные объединения, религиозные организации, а также трудовые коллективы как объединения граждан по общему месту работы. Они подчиняют свою деятельность порядку, ими же определенному, зачастую зафиксированному в каком-то документе — уставе объединения, регламенте собрания коллектива и др. Правила носят обязательный характер для тех, кто состоит в объединении, коллективе. Им надо следовать, решения общих собраний и органов — выполнять, процедуры — соблюдать. В противном случае возможны и общественные санкции — замечания, предупреждения, в общественном объединении — исключение из его состава.

Общественная власть опирается на методы общественного воздействия, обычаи и традиции; она не может прибегать к государственному влиянию и принуждению для достижения своих целей (не путать с необходимым вмешательством государственных органов и служащих в случае нарушения объединением законодательства или общественного порядка участниками общественных акций, организуемых объединением).

§ 4. Власть местного самоуправления

Третья форма власти народа в Российской Федерации — власть местного самоуправления (ст. 3, 12, 130—133 Конституции). Это смешанная общественно-государственная форма власти народа. Местное самоуправление существует в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, на внутригородских территориях городов федерального значения. Данная форма народовластия обеспечивает населению возможность самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, т.е. управлять своей жизнью и делами на соответствующей территории. Население делает это само на собраниях (сходах) граждан по месту их жительства либо на местных референдумах. Оно также избирает представительные органы местного самоуправления (думы, собрания депутатов, представителей) и должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований и др.).

Совокупное осуществление двух видов задач и делает власть местного самоуправления смешанной общественно-государственной формой публичной власти народа.

§ 5. Народный суверенитет и государственный,
национальный суверенитет

§ 5. Народный суверенитет и государственный, национальный суверенитет

Характеризуя народный суверенитет (власть народа), коснемся его соотношения с понятиями «государственный суверенитет» («суверенитет государства») и «национальный суверенитет» («суверенитет нации»).

Суверенитет государства выражается в верховенстве государственной власти, ее единстве, самостоятельности и независимости.

Верховенство государственной власти состоит в том, что только она полномочна отражать (закреплять) в конституции и иных нормативных правовых актах весь строй общественных отношений, устанавливать правопорядок, правомочия физических и юридических лиц, порядок (процедуры) их реализации, меры юридической ответственности. Никому более эта возможность не принадлежит.

Единство государственной власти означает обладание ею на всех уровнях осуществления одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности, причем между всеми органами государственной власти должны быть связь, распределение полномочий (разделение властей), дисциплина, субординация и взаимообусловленность (взаимное дополнение друг друга, помощь — порой все это называют субсидиарностью), исключающие противопоставление государственных органов друг другу.

Самостоятельность и независимость государственной власти проявляются в том, что в соответствии с распределением функций управления общественными и государственными делами органы государственной власти действуют самостоятельно и независимо как от иных форм власти в данной стране (например, политических партий, движений, органов местного самоуправления), так и от иностранных государств и международных организаций. Разумеется, влияние на государственную власть при реализации ее функций оказывается и внутри страны, и извне, но ограничение государственной власти и подмена ее функций какими-либо внутренними или зарубежными структурами невозможны.

Некоторые авторы, которые пишут о государственном суверенитете, предпочитают различать суверенитет государства и суверенитет («суверенность») государственной власти. Полагаем, что в таком подходе много надуманного. Если государство суверенно, из этого его свойства исходят и органы данного государства. Т.е. суверенитет государства предполагает и суверенитет государственной власти, он проистекает из суверенитета государства. Конечно, в мире есть немало примеров, когда государство существует, что называется, «на бумаге», его суверенитет не столько реален, сколько формален (маленькие княжества, экономически зависимые страны и др.). И все же официально это независимые государства, и от их имени суверенно действуют органы государственной власти, предусмотренные в конституциях государств. Естественно, нельзя даже теоретически конструировать суверенность органов государственной власти как их независимость от самого государства. Что же касается независимости (самостоятельности) органов государства друг от друга при реализации своих функций, это проявление не суверенитета, а обычного разделения власти.

Национальный суверенитет выражается в праве нации определять характер своего бытия, решать вопросы своей жизни — как внутренние (язык, письменность, обычаи, традиции, культура и т.д.), так и связанные с отношениями с другими нациями, народностями, созданием своих государства, национально-государственной (автономной) единицы или отказом от их образования, вхождением в состав какого-то государства или существованием в качестве независимого государства.

Все три формы суверенитета взаимосвязаны и в то же время самостоятельны. Но в принципе народный суверенитет как осуществление всей полноты власти народом можно считать предпосылкой и государственного суверенитета, и национального суверенитета.

Как говорилось ранее, народный суверенитет воплощается во власти народа в ее и государственных, и негосударственных формах. Естественно, что реализация народного суверенитета в виде государственной власти возможна лишь с созданием государства или государствоподобного образования, поскольку только в этом случае воле народа придается государственно обязательная сила. Но и в рамках государства народ все равно остается главной решающей силой, а не придатком государства.

В свою очередь народный суверенитет, как власть всего народа, объединяет всех граждан, проживающих на соответствующей территории, независимо от их национальной принадлежности. Крайне редка ситуация, когда народ в национальном отношении был бы стопроцентно однородным, т.е. народ и нация представляли бы одно и то же. Миграционные процессы приводят к тому, что население становится смешанным по национальному составу. Даже в нациях, считающих себя однородными, есть группы с этническими, бытовыми, языковыми особенностями. Однако все граждане — часть народа, обитающего на этой территории, и имеют равное право участия в решении местных проблем. В этом плане народный суверенитет выше национального суверенитета. Нация, являющаяся коренной на данной территории, выражая свою волю, должна считаться с интересами граждан другой национальной принадлежности, проживающих на той же территории. Если национальный суверенитет приводит к провозглашению государства лишь данной нации, это может ущербно сказаться на интересах иных граждан, даже вызвать противостояние между ними.

Таким образом, суверенитет государства и национальный суверенитет всегда корреспондируют народному суверенитету, а народом в масштабах страны считается совокупность всех граждан данного государства независимо от их национальной принадлежности. Корреспондируя суверенитету народа, суверенитет государства может корреспондировать и национальному суверенитету, т.е. наряду с интересами народа как объединения всех граждан государство одновременно воплощает интересы (суверенитет) главной (титульной) нации. Ни государственный суверенитет, ни национальный суверенитет не могут быть выше народного суверенитета, они являются формами учета и выражения интересов народа в целом применительно к государственной организации или межнациональным отношениям (к вопросу о государственном и национальном суверенитете мы еще вернемся при рассмотрении федеративного устройства России).

(…)

Глава 11
ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ И ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В КОНСТИТУЦИОННОМ СТРОЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 11. Институты непосредственной и представительной демократии в РФ

§ 1. Понятие и институты непосредственной демократии

?????????777??777777

В основе понятия «непосредственная демократия» — идеи прямого правления народа, его руководства собственной жизнью, самоуправления и самоорганизации в общественных и государственных делах. Непосредственная демократия — это совокупность конституционно-правовых институтов, посредством которых народ выражает свою волю, сам осуществляет государственную власть или власть местного самоуправления.

Синонимами понятия «непосредственная демократия» являются также понятия «прямая демократия», «непосредственное народовластие», «прямое народовластие».

В одних случаях это выражение воли народа может иметь обязательный (императивный) и окончательный характер, т.е. принятые им решения не требуют утверждения кем-либо. Соответствующие институты можно назвать императивными институтами непосредственной демократии. Сюда относятся:

императивный референдум (т.е. референдум, решение которого окончательно и не требует оформления актом органа государственной власти или местного самоуправления);

выборы депутатов и выборных должностных лиц;

отзыв народом (избирателями) своих, т.е. избранных им (ими) представителей.

В других случаях воля народа носит так называемый консультативный характер. Консультативность в данном случае предполагает, что официальное окончательное решение принимает компетентный орган государства или орган местного самоуправления. Однако эти органы не могут пренебречь выраженной волей большинства и вынести решение, противоречащее этой воле. Консультативность также означает, что компетентный орган правомочен на выбор конкретной формулировки решения (однако отражающей, а не искажающей волю народа).

Соответствующие институты можно назвать консультативными институтами непосредственной демократии. К ним относятся:

опрос народа, или консультативный референдум;

всенародное (народное) обсуждение проектов правовых актов органов государственной власти или местного самоуправления, других важных вопросов чаще государственной, порой — общественно-политической жизни;

публичные слушания как форма контакта (диалога) органов публичной власти с населением;

коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения (петиции);

народные правотворческие инициативы;

наказы избирателей.

Могут быть и смешанные институты непосредственной демократии, которые сочетают в себе черты императивного и консультативного характера. Примером таких институтов непосредственной демократии являются собрания (сходы) граждан по месту их жительства.

Наличие, набор и степень «императивности» институтов непосредственной демократии в значительной мере зависят от характера политической системы и концепции власти в соответствующем государстве. Институты непосредственной демократии свойственны не любой национальной системе конституционного права; то, что есть в одной стране, может отсутствовать в других вообще либо на каких-то уровнях — например, далеко не во всех странах проводятся общегосударственные референдумы (их нет в США, ФРГ).

Институты могут со временем трансформироваться, проявляясь как в императивной, так и консультативной формах. Это относится, например, к голосованию народа по вопросам жизни государства. Здесь имеет место и императивный референдум, и консультативный опрос.

Отдельные институты, возникнув как императивные, на деле несли в себе начала консультативные, а со временем переросли в консультативный институт. Например, при советской системе власти в нашей стране законодательно существовал такой институт прямой демократии, как наказы избирателей депутатам; сегодня они не предусмотрены законами Российской Федерации и большинства ее субъектов, но ряд субъектов ввел институт наказов; кроме того, именно наказы по мере развития перешли из разряда императивных в категорию консультативных институтов непосредственной демократии.

Возможность существования института непосредственной демократии порой становится предметом не только научного, но и идеологического спора. Например, существовавшая в советский период возможность отзыва избирателями депутатов до недавнего времени считалась едва ли не одним из главных определяющих признаков непосредственной и представительной демократии при социализме. Но постепенно отношение к отзыву стало меняться. И если применительно к федеральному уровню власти сегодня в России такого института прямой демократии нет, то в отдельных субъектах РФ был введен отзыв депутатов, а также выборных должностных лиц местного самоуправления. Затем этот институт для уровня власти субъектов РФ и местного самоуправления был отражен и в федеральном законодательстве. Однако и здесь нет чего-то застывшего. Например, когда было введено избрание глав исполнительной власти субъектов РФ путем прямых выборов населением, появился и институт их отзыва. С 2004 г. эти лица занимают должности по решению законодательного собрания субъекта РФ и возможность их отзыва населением была отменена.

К числу институтов непосредственной демократии в советский период относили отчеты депутатов перед избирателями. В наше время обязательные отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед избирателями не проводятся, хотя они встречаются с избирателями и информируют их о своей работе, о деятельности представительных и иных органов власти. Нельзя исключать и юридического восстановления отчетов как конституционного института в наши дни.

Юридически предусматривались ранее народные обсуждения проектов законов и других важных решений (официально и сейчас действует Закон 1988 г.). В наше время данный институт допускается — например, согласно п. 6 ст. 119 Регламента Государственной Думы 1998 г. она может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Ранее в законодательстве не говорилось о таких институтах непосредственной демократии, как коллективные обращения (петиции), народная правотворческая инициатива, теперь они предусматриваются на федеральном и региональном уровнях.

В общем, проблема видов институтов непосредственной демократии и масштабов их применения существует в любом государстве, претендующем на то, чтобы считаться демократическим. В России это связано еще и с проблемой формирования гражданского общества, поскольку многие институты народовластия, непосредственной демократии переплетают развитие государства и общества. По большому счету возникает глобальный вопрос о том, как должны соотноситься «правление народа» и «правление органов».

§ 2. Референдум в системе прямого народовластия

1. Нормативная правовая база

Проблема референдумов (народных голосований) имеет теоретическое и практическое значение. (…)

2. Природа референдума

Волеизъявление народа (населения), голосование, результат

Называя референдум одним из институтов непосредственной (прямой) демократии, или народовластия, надо сразу заметить, что он не просто стоит в ряду этих институтов, а занимает в нем главнейшее место.

Суть и значение референдума обусловлены тремя исходными пунктами — волеизъявление народа, голосование, результат. Волеизъявление народа означает, что на референдуме свою волю выражают взрослые граждане страны или соответствующей территории; голосование означает, что делают они это посредством голосования. При этом избиратель отдает предпочтение одному из вариантов решения проблемы, если на референдум предложено несколько вариантов; если же предложено только одно решение, у избирателя есть возможность сказать «да» или «нет» («за» или «против»). Особенно важен третий аспект — результат, последствия.

Казалось бы, все просто. Но это не так. Начнем с происхождения слова «референдум». В буквальном переводе с латинского оно означает «то, что должно быть сообщено». Исторически референдумы возникли как форма обращения власти к народу с просьбой высказаться, сообщить свое мнение по возникшей проблеме. Это был именно «опрос», результаты которого имели для власти консультативное значение, оформлялись ее актом. Как правило, власть следовала результатам опроса, но строго формально не была ими связана.

Конечно, не всех это устраивало, особенно оппозицию. Референдум был, как говорится, палкой о двух концах. Можно было достаточно определенно сформулировать вопросы, но под знаком консультативного характера голосования заволокитить реализацию нежелательного результата. Можно было согласиться с императивной (обязательной) силой результатов референдума, но так завуалированно составить вопросы, что все участники политической борьбы интерпретировали бы их по-своему. Это нередко происходит и в наше время.

И все-таки постепенно референдум был признан императивной формой народовластия. Его стали считать не просто высказыванием народа по определенному вопросу, а и принятием решения народом по данному вопросу. Подобное толкование референдума является сейчас распространенным, т.е. термин наполнен смыслом, не совпадающим с происхождением слова.

Таким образом, в референдуме главное — результат. Хотелось бы обратить внимание на то, что понятия «референдум» и «всенародное голосование» зачастую воспринимаются как синонимы. Это возможно, если имеются в виду одни и те же механизмы (процедуры) проведения. Но дело в том, что также в виде голосования существует и перекликается с референдумом институт, который можно считать самостоятельным в системе непосредственной демократии, — опрос народа.

Различие между ними — в результате. При референдуме голосование имеет окончательное значение, это принятие именно народом решения по поставленному вопросу. При опросе голосование имеет консультативное значение, т.е. на основании его результатов власть сформулирует окончательное решение, примет его в виде своего документа. При этом орган власти, получивший поддержку большинства участников голосования при опросе, свободен в выборе формулировок, хотя и не вправе исказить смысл, поскольку это выглядело бы как пренебрежение к результатам опроса.

Итак, можно говорить о возможности императивных референдумов и консультативных референдумов (опросов народа, населения). По процедуре они одинаковы, по результату есть различия.

Как показывает опыт отдельных стран, разница между референдумом и опросом может быть и в степени охвата населения. В референдуме требуется обычно участие не менее половины взрослого населения, иначе он считается несостоявшимся. При опросе, где органы власти хотят узнать, поддерживает ли в принципе (или не поддерживает) население планируемое ими решение, общая позиция проясняется и при меньшем количестве участников голосования. Поэтому планка участия при опросе может быть ниже.

Говоря о понятиях, следует предостеречь читателя от смешивания референдумов и всенародных (народных) обсуждений проектов конституций, законов, вопросов государственной жизни. Обсуждения обычно предшествуют голосованию и являются средством выявления и формирования общественного мнения по соответствующему проекту. Конечно, при этом граждане имеют возможность внести свои предложения по проекту, а орган власти или созданная им комиссия обобщает такие предложения и на их основе корректирует проект.

Референдум — плебисцит

Наряду с референдумом в теории и на практике используется и такое понятие, как «плебисцит». В переводе с латинского этот термин означает «решение народа». Поэтому референдум и плебисцит — два термина для обозначения одного и того же императивного голосования. Различать эти понятия, можно лишь по предмету голосования, хотя такой подход — дело вкуса.

Референдум чаще понимают как голосование народа по внутриполитическим вопросам, плебисцит — по внешнеполитическим вопросам. При таком подходе голосование о принятии конституции государства, реформе территориального устройства, об одобрении президентской или парламентской формы правления и т.п. считается референдумом. А плебисцит — это голосование за то, чтобы какой-то единице, территории остаться внутри данного государства или выйти из него, войти (или не войти) в состав какого-то государства; присоединиться ли государству к какому-то международному соглашению, войти в международный пакт, союз или нет.

Такое деление весьма условно, поскольку есть немало вопросов, в равной мере имеющих оба оттенка: например, голосование за то, быть ли государству республикой или монархией, за выход территории из одного субъекта федерации и вхождение в другой субъект, за выход из данного субъекта и превращение в самостоятельный новый субъект федерации, за объединение с другими субъектами федерации в один новый субъект, за отказ субъекта от самостоятельности и вхождение его в качестве части территории в другой субъект и т.д.

(…)

§ 3. Выборы как институт непосредственной демократии

Наш разговор о выборах будет здесь кратким — лишь в порядке информации об их характере и о месте данного института в системе непосредственной демократии, поскольку выборам посвящен специальный раздел книги.

Выборы как институт непосредственной демократии используются как способ наделения полномочиями депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также выборных должностных лиц государственной власти или местного самоуправления — президентов (глав) государств, глав исполнительной власти субъектов федеративного государства, административно-территориальных единиц унитарного государства, глав муниципальных образований.

Выборы являются императивным институтом непосредственной демократии по той причине, что воля избирателей, выраженная на голосовании, является обязательной и окончательной, она становится основой для получения мандата депутата или выборного должностного лица. Избирательные комиссии или иные органы, организующие выборы, правомочны лишь объявить результаты выборов или признать их не состоявшимися при низкой явке избирателей. Эти органы или суды могут признать выборы недействительными из-за серьезных нарушений, допущенных в ходе голосования.

Суть выборов состоит в том, что в выходной день, определенный компетентным органом, избиратели приходят на избирательные участки, получают от избирательной комиссии избирательные бюллетени, в которых перечислены: на выборах представительных органов фамилии кандидатов в депутаты или списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками: на выборах выборных должностных лиц — фамилии кандидатов на должность. Избиратель заполняет в избирательной кабине бюллетени, т.е. ставит какой-то знак в квадрате напротив фамилии кандидата или списка кандидатов, которым он отдает предпочтение, либо в квадрате напротив позиции «против всех» - такая позиция до недавнего времени была обязательной для выборов в России, но с июля 2005 г. она отменена. Затем избиратель выходит из избирательной кабины и опускает заполненные бюллетени в избирательный ящик, в чем и заключается акт его голосования.

В России на последних выборах Президента Российской Федерации в марте 2008 г. в порядке эксперимента в некоторых участковых избирательных комиссиях применялась электронная система голосования, т.е. избирательные ящики оборудовали электронным считывающим устройством, избиратель определенным образом вставлял бюллетень в устройство, оно сразу фиксировало результат голосования, а бюллетень автоматически сохранялся в избирательном ящике. Это, однако, не исключало последующего вскрытия избирательной комиссией избирательного ящика и ручного подсчета результата. В целом введение всеобщей электронной системы голосования – это все же большая проблема как по техническим параметрам и размерам территории страны, так и по доверию к этой системе, поскольку любой технический (а тем более умышленный!) сбой ставит под сомнение результаты голосования.

Выборы депутатов или выборных должностных лиц могут быть прямыми, косвенными или многостепенными. При прямых выборах избиратели непосредственно («прямо») избирают соответствующих депутата или выборное должностное лицо. При косвенных выборах избиратели имеют право голосовать за так называемых выборщиков, которые затем соберутся и изберут соответствующее выборное лицо. При многостепенных выборах избиратели имеют право избрать депутатов представительных органов власти низшей ступени; затем представительный орган изберет депутатов (делегатов) следующего по уровню представительного органа власти; собравшись на свое заседание, депутаты (делегаты) этого органа изберут депутатов (делегатов) следующего уровня власти; и т.д.

§ 4. Отзыв депутатов и выборных должностных лиц

Суть отзыва заключается в том, что депутаты представительных органов, выборные должностные лица государственной власти или местного самоуправления могут быть отозваны избирателями также путем голосования, т.е. полномочия этих лиц прекращаются досрочно по решению избирателей.

1. Отзыв и природа мандата депутата, выборного
должностного лица

Отзыв в теории конституционного права и политической практике часто связывают с природой мандата выборного лица. Довольно устойчивым является мнение: если избиратели имеют право не только избрать, но и досрочно отозвать избранное ими лицо, то оно обладает так называемым императивным мандатом. Если же у избирателей есть только право избрать и нет права отозвать избранное ими лицо, то оно обладает свободным мандатом.

Относительно свободного и императивного мандатов существует долгая дискуссия, которой столько же лет, сколько существуют выборы, представительные органы, депутаты и иные выборные должностные лица.

Императивный мандат связывают с тремя главными характеристиками:

а) избранное лицо получает наказы от своих избирателей, т.е. наставления относительно линии поведения в органе власти (о наказах специально будет речь позже);

б) избранное лицо обязано периодически (регулярно) отчитываться перед избравшими его о своей деятельности, а в ряде отношений — также и о деятельности органа, в котором оно состоит, причем отчету может быть дана оценка избирателями;

в) не удовлетворенные деятельностью и линией поведения избранного лица его избиратели большинством голосов могут его отозвать, а затем состоятся выборы нового представителя.

Таким образом, воля избирателей обязательна (императивна) для избранного лица, отсюда и пошло наименование мандата.

Зародился императивный мандат в средние века, когда стали создаваться представительные учреждения. При их формировании часто использовалась система сословного представительства. Для защиты своих интересов сословие, направляя своего депутата в представительный орган, давало ему инструкции, а то и писало тексты речей, с которыми надлежало выступить. Представитель был обязан строго придерживаться данных ему поручений, отклонение от них могло стать основанием для досрочного прекращения его полномочий. Наряду с сословным существовало и территориальное представительство (а то и переплеталось с ним); в этом случае избранный представитель обязан был руководствоваться в своей деятельности интересами соответствующей территории. Конечно, трения между представителями, с одной стороны, и сословиями, территориями, с другой стороны, возникали уже в тот период, поскольку представители, не отказываясь от выполнения воли тех, кто их направил в представительный орган власти, все-таки хотели определенной свободы поведения.

Ситуация обострилась в период становления буржуазного строя. Представительные учреждения с этого времени все более рассматриваются как органы общенародного представительства, они, следовательно, должны выражать общие интересы, интегрировать в них интересы различных сословий и территориальных единиц. Постепенно вводятся всеобщие выборы, когда депутаты избираются всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

В этих условиях депутаты и иные выборные лица уже не хотят быть заложниками инструкций избирателей, тем более какой-то их части. Они желают быть более свободными в своей деятельности, хотя и с учетом пожеланий и интересов избирателей.

Так зарождается теория свободного мандата, который можно связать со следующими главными чертами:

а) депутаты, выборные должностные лица учитывают в своей работе пожелания избирателей — в сочетании с общегосударственными (общетерриториальными) интересами, однако не связаны какими-либо обязательными инструкциями, поручениями избирателей;

б) они могут (а то и обязаны) регулярно встречаться с избирателями, информировать их о своей работе, о деятельности органа, в котором состоят или который возглавляют, но делают это в меру своих возможностей, а самое главное — без каких-либо оценочных голосований избирателей, присутствующих на встрече (признать работу удовлетворительной, одобрить и т.д.);

в) депутат, выборное должностное лицо не может быть отозвано избирателями досрочно независимо от качества своей деятельности — у избирателей остается лишь возможность предпочесть им на очередных выборах других кандидатов.

Свободный мандат был призван освободить депутатов и выборных должностных лиц от узких интересов отдельных категорий граждан в пользу общих государственных либо территориальных задач. Но свободный мандат показывает и свою оборотную сторону — реальный отрыв выборных от избирателей. Если учесть еще, что в формировании представительных учреждений активно участвует капитал, поддерживая избрание тех лиц, которые будут защищать его материальные интересы, то становится очевидным: вопрос о свободном либо об императивном мандате может стать вопросом политической борьбы.

Во всяком случае ряд буржуазных государств, признавая на общегосударственном уровне свободный мандат, на местных уровнях допускал и допускает применение такого элемента императивного мандата, как отзыв избирателями своих депутатов.

В социалистическом государстве предпочтение отдавалось императивному мандату. Логика такого подхода была проста. Во-первых, представительные органы власти должны работать в интересах трудящихся, которые их избирают. Поэтому они должны учитывать волю, выраженную в наказах избирателей. Наказы — это еще и важный информационный источник, из которого Советы как представительные органы узнают о заботах и нуждах населения. Во-вторых, направляя своих представителей в Советы, граждане должны постоянно контролировать их деятельность, а депутаты, в свою очередь, — информировать население о своей работе и о деятельности соответствующего Совета. В наибольшей мере эти требования выражаются в отчетах депутатов перед избирателями. В-третьих, избиратели имеют право отозвать своего представителя досрочно, если он забыл об избирателях, не работает в их интересах, более того — ведет себя непотребным образом как в общественной жизни, так и в быту. Именно этими благородными мотивами было обусловлено предпочтение императивного мандата в социалистический период отечественной истории.

В наши дни можно встретить утверждение, будто императивный мандат стал средством разрушения парламентаризма в России. На самом деле это не совсем так. Социалистическая Россия в принципе отказалась от парламентаризма, созданного в условиях буржуазного строя, и попыталась создать свой тип представительной системы. Из этого ничего не получилось по ряду причин: осуществление власти через представительные органы требует определенного профессионализма и подготовки, которых не было у депутатов и делегатов новых органов власти; довольно быстро доминирующее положение заняли исполнительные органы власти, тем более при отсутствии постоянства в деятельности представительных органов.

2. Современная ситуация

Создавая новую систему народного представительства, современная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депутатов и выборных должностных лиц избирателями. Причина ясна: отзыв может использоваться в качестве средства борьбы с политическими противниками, поскольку мотивом отзыва может стать иная политическая ориентация депутата, выборного лица.

Однако довольно скоро в деятельности новых представительных учреждений, депутатов, выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления обнаружились изъяны, не имеющие никакой политической окраски. С этим что-то надо делать, и здесь отзыв может сыграть свою положительную роль. Конечно, если депутат, выборное должностное лицо старается работать добросовестно, нельзя применять отзыв. Но стали очевидными такие явления, как регулярное неучастие избранного депутата в работе представительного органа, неявка на сессии, заседания комитетов и комиссий; уклонение от встреч с избирателями; использование своего статуса для извлечения коммерческих выгод (например, получение хороших кредитов, муниципальных заказов, помещений для размещения магазинов, палаток и т.п.), и для уклонения от юридической ответственности.

(…)

3. Процедура отзыва

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления можно представить как последовательность процедур, в определенной мере сходных с элементами избирательного процесса, но со своими особенностями.

1. Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва. Как правило, инициатива отзыва исходит от избирателей. Определенное число избирателей обращается в соответствующую избирательную комиссию и просит зарегистрировать их в качестве инициативной группы.

Инициаторы должны сформулировать основания отзыва.

2. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. По законодательству сбором подписей занимается инициативная группа, причем делает это за свой счет (при этом может быть определено, что надо создать фонд денежных средств, аналогичный избирательному фонду кандидатов на выборах).

3. Назначение голосования по отзыву. Как правило, решение по данному вопросу принимает соответственно избирательная комиссия субъекта РФ или муниципального образования, которая на период отзыва становится комиссией по отзыву. Она обязана проверить достоверность представленных подписей, а также их достаточность для назначения голосования по отзыву, и при соответствующих условиях может отказать в назначении голосования. Кроме того, комиссия вправе отказать и в случае, если инициаторы изменили основания возбуждения голосования по отзыву по сравнению с теми, по которым велся сбор подписей избирателей.

4. Агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзыва обязательно предполагает информирование отзываемого лица инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной комиссий. Информирование может иметь место уже на стадии инициативы отзыва. А соответствующее лицо вправе представлять инициаторам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва. Естественно, что граждане вправе участвовать в агитации и высказываться «за» или «против» отзыва депутата, выборного должностного лица.

5. Голосование по отзыву. Это голосование проводится по тем же правилам, как и голосование на выборах, включая составление бюллетеней, списков участников голосования, создание участковых комиссий по проведению голосования по отзыву и т.д.

6. Определение результатов голосования. За отзыв должно проголосовать больше половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования.

§ 5. Опрос (консультативный референдум)

Опрос как институт непосредственной демократии — это выявление мнения народа государства, населения территории по общественно значимому вопросу посредством голосования. Опрос посредством голосования называют также консультативным референдумом.

Выявленное при опросе (консультативном референдуме) мнение народа, населения есть его воля, волеизъявление, в этом плане это тоже форма непосредственного народовластия. Но специфика опроса (консультативного референдума) состоит в том, что позиция, получившая поддержку большинства участников голосования, оформляется, развивается в нормативном правовом акте компетентного органа государства или органа местного самоуправления.

Опрос в гораздо большей мере, чем императивный референдум, свидетельствует о желании властей посоветоваться с народом, населением, узнать его мнение по наболевшему вопросу.

Следует различать опросы, проводимые в виде голосования населения, и социологические опросы. Последние практикуются в различных вариантах — вопросы на улицах, площадях, по месту жительства и работы граждан, по телефону, анкетирование (т.е. письменное заполнение анкет с вопросами). Однако все это существенно отличается от того, что мы понимаем под опросом народа, населения, проводимым в форме голосования.

С организационной точки зрения, опрос народа, населения как всеобщее голосование проводится как общегосударственное (общетерриториальное) мероприятие по решению органа государстенной власти или органа местного самоуправления. Выявление общественного мнения посредством вопросов и анкет организуется различными службами общественного мнения, институтами, фондами, исследовательскими центрами, средствами массовой информации и т.п. Это может быть их собственная инициатива, но могут быть и заказы органов государственной власти или местного самоуправления.

Отсюда — следующий важный фактор. Опрос народа в форме голосования нацелен на сплошное участие граждан — они могут прийти в определенное место, найти себя в списке, получить бюллетень и заполнением его определить свою позицию. При выявлении общественного мнения имеет место, конечно, выборочный охват так называемых респондентов (участников опроса, анкетирования), т.е. в данном случае участвует в опросе небольшая часть населения, на основе мнений которой делаются обобщенные прогнозы о том, к чему склоняется большинство.

Соответственно при опросе в форме голосования воля большинства, поддержавшего какой-то вариант решения, выявляется однозначно. При выявлении же общественного мнения посредством «живых» опросов и анкет всегда есть доля условности, коэффициент случайности.

Надо учитывать и психологический фактор: пришедший на голосование при опросе народа осознает, что он участвует именно в формировании общей воли, что от его голоса зависит в определенной мере будущее решение государственного органа или органа местного самоуправления. Люди, отвечающие на вопросы на улице, заполняющие анкеты, такого чувства не имеют. Кроме того, при опросе в форме голосования есть общественный контроль, не позволяющий подтасовать результаты. При ответах на вопросы или заполнении анкет последующее суммирование результатов зачастую покрыто мраком, не случайно накануне одних и тех же событий различные службы общественного мнения сообщают неоднозначные данные о настроении граждан.

Поэтому принципиальное значение имеет официальность результата. Если проводится опрос в форме голосования, поддержанный на нем вариант решения и имеет обязательное значение в том плане, что подлежит учету и реализации соответствующими органами власти. Что же касается итогов анкетирования, уличных опросов и т.п., они есть лишь повод к раздумьям, и не более того. К тому же учреждения, проводящие такие опросы и анкетрирования, не всегда беспристрастны. Они могут работать на заказ, так формулировать вопросы, чтобы получить желаемые ответы. Нередко респондентами подбираются представители тех групп общества, от которых скорее можно ожидать заведомо определенных (и желаемых) ответов. При проведении голосования также не исключено, что придут и выразят свое отношение сторонники одного варианта решения. Однако никто не мешает сторонникам другого мнения сказать свое слово при голосовании.

Опросы (консультативные референдумы) могли бы быть полезны тогда, когда желательно узнать мнение населения какой-то территории по планируемым вариантам ее промышленного использования либо жилищной застройки.

§ 6. Всенародные обсуждения

Этот институт непосредственной демократии в полном его виде должен быть назван так: обсуждение народом (населением) проектов законов, важных вопросов государственной, общественной жизни.

Смысл института всенародных (народных) обсуждений состоит в том, что какой-то важный вопрос, волнующий государство и (или) общество, проект закона, политического документа выносятся на обсуждение населения. При этом выявляются разные позиции по сути проблемы, в целом отношение к ней. Ожидаются предложения от граждан, их групп, трудовых коллективов, общественных объединений, от государственных органов, органов местного самоуправления по вопросу в целом, концепции документа, его отдельным положениям, статьям.

Участие граждан в обсуждении важных вопросов государственной и общественной жизни, проектов законов, иных документов может быть коллективным и (или) индивидуальным.

При коллективной форме проводятся собрания, заседания, иные формы совместного обсуждения проблемы по месту работы или жительства граждан, в общественных объединениях, клубах и иных общественных местах. Участники высказывают свои суждения, вносят предложения, которые обобщаются и от имени всех участников обсуждения направляются в орган, занимающийся соответствующим вопросом или проектом, его комиссию, в обозначенные органом средства массовой информации или органы местного самоуправления. Если участники не приходят к единым позициям, могут быть направлены все оценки и предложения, высказанные во время дискуссии, с тем чтобы соответствующие органы имели представление о полной палитре суждений.

При индивидуальной форме каждый гражданин — если, конечно, хочет — продумывает свое отношение к проблеме, проекту документа. Он может письменно сообщить о своем одобрении или неодобрении предлагаемых решений, к этому вправе добавить свои предложения в обозначенные адреса. В принципе возможно и устное сообщение им своего мнения через приемную компетентного органа.

Члены рабочей комиссии, группы компетентного органа, сотрудники его аппарата обобщают поступившие оценки, предложения, на их основе готовят поправки, новые редакции сооветствующих положений, статей документов. Затем на заседании компетентного органа с учетом таких дополнений вырабатываются и принимаются окончательные тексты.

Таким образом, народные обсуждения имеют консультативное значение с точки зрения официального движения соответствующего документа. Однако мнение, единообразно отразившееся в сотнях и тысячах разрозненно поступивших откликов, становится уже коллективным мнением и обязывает власти прислушаться к таким суждениям. Их придется либо принять, либо отклонить, но по аргументированным основаниям.

Из сказанного очевидно, что обсуждение — это как бы первый этап (предтеча) в рождении какого-то законодательного или политического решения, способствующий в определенной мере выявлению воли народа и ее учету в подготавливаемых проектах решений; вторым этапом будет принятие решения либо референдумом, либо компетентным органом государственной власти или местного самоуправления.

Отношение к институту народных обсуждений в конституционной практике неоднозначное. В советский период имели место заорганизованность народных обсуждений, расчет на «всенародное одобрение» проектов решений. Однако эти обсуждения давали немало ценных предложений и идей. Качество документа, удачность концепций и решений все-таки были — в рамках официальной идеологии того времени — предметом оценки граждан.

В наши дни органы власти реже, но все-таки используют институт обсуждений, хотя и не в таких масштабах. Прежде всего имеют место публикации проектов важных документов — федеральных законов и федеральных программ в той или иной области. Например, в ходе подготовки проекта Конституции РФ в 1990—1993 гг. неоднократно помещались в газетах и издавались отдельными брошюрами как официальные, так и иные проекты.

Однако можно говорить о недооценке роли всенародных, народных обсуждений как института непосредственной демократии. Да и сам этот институт не отличается совершенством.

§ 7. Публичные слушания

По своему происхождению такой институт непосредственной демократии, как публичные слушания, является родственным институту всенародных обсуждений, но все-таки уже оформляется как самостоятельный институт непосредственной демократии. Публичные слушания — это своего рода форма контакта (диалога) органов публичной власти с населением.

Например, в России для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Это делается по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Слова «должны выноситься», используемые в Законе, означают, что по перечисленным вопросам публичные слушания обязательны.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

§ 8. Коллективные обращения граждан по вопросам
общественного значения (петиции)

§ 8. Коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения

Специфической формой выражения общественного мнения являются коллективные обращения граждан по вопросам общественного значения. Этот институт в общем-то давно существует в конституционном праве нашей страны. В прежние годы из трех форм обращений граждан — жалобы, заявления и предложения — его в большей мере связывали с третьей формой. Считалось, что если жалобы и заявления больше отражают индивидуальный интерес граждан, то предложения отражают общественный интерес, желание человека как-то повлиять на положение дел, ликвидацию недостатков, от чего будет польза и ему лично, и окружающим гражданам, и обществу в целом. Предложения могут исходить от одного гражданина, но гораздо ощутимее становится коллективное обращение граждан по вопросу общественного значения. В последние годы такие обращения чаще стали именовать петициями, и конституционно-правовой институт с этим наименованием постепенно пробивает себе дорогу в законодательстве.

Суть коллективного обращения (петиции) состоит в следующем: некоторая часть граждан считает какую-то проблему весьма злободневной, заслуживающей внимания быть рассмотренной компетентным органом государства или органом местного самоуправления либо решенной путем референдума. Граждане создают так называемую инициативную группу, которая регистрируется в установленном порядке и начинает сбор подписей за обращение к органу государства или органу местного самоуправления — чтобы он включил соответствующий вопрос в свою повестку дня и разрешил его, а если сочтет нужным, — назначил референдум. Получив коллективное обращение (петицию), компетентный орган рассматривает его и принимает решение по существу дела.

Итак, коллективное обращение (петицию) отличают от иного обращения три фактора:

проблема имеет общественное значение;

надо собрать не менее определенного числа подписей (оно устанавливается соответствующим нормативным правовым актом);

обращение (петиция) имеет обязывающее значение для соответствующего органа. Получив его, орган не может перепоручить вопрос иному органу, должностному лицу (по другим обращениям он вправе так поступить), должен включить вопрос в повестку дня своей работы, рассмотреть, принять решение или вынести вопрос на народное голосование.

§ 9. Народная правотворческая инициатива