Виды, формы и методы проведения финансового контроля
В зависимости от выбранного критерия такой классификации, как правило, выделяют следующие формы (или виды, методы) финансового контроля.
1) В зависимости от субъекта контроля:
—государственный;
—ведомственный;
—независимый;
—правовой;
—гражданский;
—внутрихозяйственный;
—общественный контроль.
2) В зависимости от методов проведения:
—документальная (камеральная) или выездная проверки;
—экономический анализ;
—ревизия;
—обследование.
3) В зависимости от характера проверяемого материала:
—документальный контроль и
—фактический контроль.
4) В зависимости от степени охвата материала:
—частичный;
—тематический;
—комплексный;
—сквозной;
—выборочный контроль и т. д.
Вместе с тем с точки зрения предмета контрольного воздействия основными видами финансового контроля являются:
а) бюджетный контроль - финансовый контроль за соблюдением бюджетного законодательства (финансовый контроль в бюджетной сфере);
б) налоговый контроль — финансовый контроль за законностью (полнотой) налогообложения;
в) валютный контроль — финансовый контроль за соблюдением валютного законодательства
Бюджетный контрольпредставляет собой урегулированную нормами бюджетного права систему ревизионно-правовых мер, направленных на проверку законности и целесообразности осуществляемой в Российской Федерации бюджетной деятельности.
В БК РФ указаны три формы финансового контроля в бюджетной сфере, осуществляемого законодательными (представительными) органами, а также органами местного самоуправления:
1) предварительный контроль — он осуществляется в ходе об суждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
текущий контроль — осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, органов местного самоуправления в ходе слушаний и в связи с депутатскими запросами;
3) последующий контроль — имеет место в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Основными органами, осуществляющими государственный и (или) муниципальный финансовый контроль в бюджетной сфере, выступают:
1) контрольные и финансовые органы исполнительной власти —Правительство Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и др.;
2) Счетная палата Российской Федерации;
3) контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления;
4) главные распорядители бюджетных средств и
5) распорядители бюджетных средств.
Здесь же необходимо отметить, что в соответствии с законодательством Российской Федерации в случае наличия на то необходимости осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти.
Кроме того, в соответствии с БК РФ субъектам Российской Федерации предоставлено право создания своих финансовых органов и органов финансового контроля. А органы местного самоуправления могут в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создавать муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы. Естественно, при этом должен соблюдаться принцип законности — порядок создания таких органов должен быть урегулирован нормами соответственно законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, а полномочия и организационно-правовой статус создаваемых органов не должны противоречить федеральному законодательству.
Налоговый контрольпредставляет собой урегулированную налогово-правовыми нормами совокупную систему мероприятий налоговых и иных государственных органов, направленных на проверку и обеспечение полноты выполнения фискально обязанными лицами (в первую очередь налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами, кредитными организациями) норм налогового законодательства, являющуюся одним из этапов налогообложения.
Налоговый контроль в Российской Федерации осуществляют следующие органы:
1)налоговые органы;
2) таможенные органы;
3) органы государственных внебюджетных фондов.
При этом в соответствии со статьей 82 НК РФ должностные лица таможенных органов и органов государственных внебюджетных фондов наделены контрольными полномочиями в сфере налогообложения в пределах своей компетенции.
Отдельно следует сказать о роли в обеспечении мероприятий налогового контроля органов налоговых расследований Федеральной службы по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 9 марта 2004 г.) эта служба является правопреемницей Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации. Органы налоговых расследований не относятся законодательством к органам, непосредственно осуществляющим налоговый контроль, и исполняют вспомогательные функции по обеспечению соответствующей деятельности должностных лиц налоговых органов. Органы налоговых расследований по запросу налоговых органов участвуют в проведении налоговых проверок, обеспечивая безопасность должностных лиц налоговых органов, проводящих указанные проверки, и оказывая оперативное содействие в добывании информации, необходимой для целей проверок.
Порядок осуществления налогового контроля, формы его проведения, а также права и обязанности участников мероприятий налогового контроля регулируются положениями главы 14 НК РФ. Налоговый контроль осуществляется в отношении следующих категорий лиц: налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов.
При этом непосредственной целью мероприятий налогового контроля являются:
1) выявление налоговых правонарушений и налоговых преступлений;
2) предупреждение их совершения в будущем;
3) обеспечение неотвратимости наступления налоговой ответственности.
Для достижения указанных целей налоговыми и иными контролирующими органами используются следующие основные формы (способы) налогового контроля:
1) налоговые проверки;
2) получение объяснений фискально обязанных лиц;
3) проверки данных учета и отчетности;
4) осмотр помещений и территории, используемых для извлечения дохода (прибыли), и др.
Таким образом, основной формой (способом) налогового контроля являются налоговые проверки, которые позволяют наиболее полно выявить своевременность, полноту и правильность исчисления фискально обязанным лицом своих обязанностей. Остальные формы налогового контроля могут использоваться в качестве вспомогательных методов выявления налоговых правонарушений или применяться для сбора доказательств по выводам, которые содержатся в акте проверки. В частности, такими вспомогательными формами могут быть: истребование документов, получение пояснений налогоплательщика, получение показаний свидетелей, осмотр помещений (территорий) и предметов, привлечение специалиста, сопоставление данных о расходах физических лиц их доходам, экспертиза, учет налогоплательщиков.
При проведении налогового контроля не допускается причинение неправомерного вреда налогоплательщику, плательщику сбора, налоговому агенту или их представителям либо имуществу, находящемуся в их владении, пользовании или распоряжении. Убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход).
Учет налогоплательщиков представляет собой совокупность мер регистрационно-мониторингового характера, направленных на обеспечение эффективности проведения налоговыми органами налогового контроля. Постановка налогоплательщиков на учет в налоговых органах является обязательной и осуществляется для целей проведения налогового контроля, а точнее, для его эффективности.
Налоговые проверкипроводятся в отношении налогоплательщиков и плательщиков сборов (организаций, индивидуальных предпринимателей, физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями), а также налоговых агентов (которыми являются организации, индивидуальные предприниматели).
При этом целью налоговых проверок выступает осуществление контроля за полнотой и своевременностью выполнения фискально-обязанными лицами обязанностей по правильному исчислению, полной и своевременной уплате налогов, а также обязанности в сфере налоговой отчетности, представления фискально-значимой информации и т. д.
Существуют два вида налоговых проверок: камеральные налоговые проверки и выездные налоговые проверки. Камеральная налоговая проверкапроводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций и документов, представленных налогоплательщиком, служащих основанием для исчисления и уплаты налога, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа.
Выездная налоговая проверкапредставляет собой более развернутую и подробную форму налогового контроля, она проводится с выездом к месту нахождения фискально-обязанного лица. Во время проведения проверки налоговые органы вправе исследовать документы, связанные с налогообложением, а также использовать иные формы и методы налогового контроля.
В случае, если при проведении камеральных и выездных налоговых проверок у налоговых органов возникает необходимость получения информации о деятельности, связанной с иными лицами, проводится так называемая встречная налоговая проверка. При проведении такой проверки налоговые органы получают от этих иных лиц (например, экономически связанных с проверяемым едиными технологическими цепочками производства поставщиков оборудования, комплектующих) документы, относящиеся к деятельности проверяемого. По общему правилу налоговой проверкой могут быть охвачены только три года деятельности налогоплательщика, плательщика сбора и налогового агента, непосредственно предшествовавших году проведения проверки.
Выездная налоговая проверка проводится на основании решения руководителя (его заместителя) налогового органа. Выездная налоговая проверка в отношении одного налогоплательщика может проводиться по одному или нескольким налогам. При этом срок проведения налоговой проверки не должен превышать двух месяцев (срок проведения проверки включает в себя время фактического нахождения проверяющих на территории проверяемого фискально-обязанного лица). Однако в исключительных случаях вышестоящий налоговый орган может увеличить продолжительность выездной налоговой проверки до трех месяцев. При проведении выездных проверок организаций, имеющих филиалы и представительства, срок проведения проверки увеличивается на один месяц на проведение проверки каждого филиала и представительства налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента.
По окончании выездной налоговой проверки проверяющий составляет соответствующую справку, в которой фиксируются предмет проверки и сроки ее проведения. Затем не позднее 2 месяцев после составления справки о проведенной проверке уполномоченными должностными лицами налоговых органов должен быть составлен в установленной форме акт выездной налоговой проверки. К акту выездной налоговой проверки прилагаются соответствующие документы. Акт подписывается уполномоченными должностными лицами налогового органа, проводившими проверку, и фискально-обязанным лицом. Если проверявшийся налогоплательщик не согласен с изложенными в акте проверки фактами, а также с выводами и предложениями проверяющих, он может в двухнедельный срок со дня получения акта представить в налоговый орган письменное объяснение мотивов отказа подписать акт или возражения по акту в целом или по его отдельным положениям. После этого руководитель или заместитель руководителя налогового органа в течение не более 14 дней рассматривает акт и документы (материалы), представленные налогоплательщиком.
При этом руководитель или заместитель налогового органа принимает решение по результатам выездной налоговой проверки:
1) о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности;
2) об отказе в привлечении налогоплательщика к ответственности или
3) о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля.