Демократия и перераспределение
Наиболее важные для понимания демократического процесса принятия решений модели политэкономической литературы рассматривают демократию как перераспределительную. Мелцер и Ричард (Meltzer and Richard, 1981), работа которых долгое время являлась стандартом, показывают, что при наличии отклонений в распределении доходов граждане с низким и средним доходом в соответствии с теоремой о медианном избирателе перераспределят доходы богатых в свою пользу. Данная модель предполагает одномерные условия, в которых избиратели сталкиваются с единственным выбором политики перераспределения дохода. Асемоглу и Робинсон (Асето- glu and Robinson, 2000, 2006; Асемоглу и Робинсон, 2011) используют вариант этой логики в своей недавней работе о демократизации, показывающей, что выборы являются методом, посредством которого богатым элитам приходится со временем производить перераспределение дохода в пользу бедных масс (см. также: Boix, 2003). Этот подход к демократии как к средству распределения весьма влиятелен в исследованиях перераспределения, государственных расходов, политики всеобщего благосостояния и роли государства в экономике (см., напр.: Iversen, 2005; Wren, 2006).
Мы придерживаемся другого подхода. Демократия предполагает ответную реакцию на граждан. Однако подход Мелцера и Ричарда ограничивается рамками одного измерения, где единственным выбором является перераспределение. В этих рамках теряется суть ответной реакции в порядках открытого доступа. Порядки открытого доступа предполагают включение, равенство и безличность. Политическая реакция предполагает не перераспределение, направленное на выкачивание денег из богатых, но общественные блага и услуги, которые дополняют рынок, предоставляющий всем открытый доступ [144]. Как мы отмечали, подобная политика предполагает массовое образование, финансовую и транспортную инфраструктуру, а также программы социального страхования, которые вместе облегчают экономический рост, увеличивают человеческий капитал и снижают для индивидов риски участия в рыночной деятельности. Как отмечает Линдерт (Lindert, 2004), вовсе не очевидно, что эти программы в конечном итоге приводят к затратам для порядков открытого доступа. Отчасти это объясняется идеей взаимодополнительности. Эти программы являются не простым переводом дохода с чистыми потерями, а общественными благами, которые создают положительную экономическую отдачу.
Большинство естественных государств не могут проводить безличную политику, из-за чего у них возникают трудности с обеспечением общественных благ, инфраструктуры, массового образования и программ социального страхования. Когда к ним предъявляются высокие требования, очень часто они реагируют на них так, как это описывали Мелцер и Ричард: прямые выплаты, к примеру, государственным служащим, учителям, а также гарантии занятости. Различные формы популизма в Латинской Америке и Африке очень часто приводят к макроэкономическому неравновесию, экономическим кризисам и краху режимов.
Порядкам открытого доступа удается избегать игры с нулевой суммой, описанной Мелцером и Ричардом.
В порядках открытого доступа не только имеют место более конкурентные выборы. Эти порядки также способны обеспечивать блага безличной политики, что позволяет реагировать на требования граждан игрой с положительной суммой, связанной с общественными благами.
Игра с положительной суммой содержит важный институциональный аспект. Для создания и поддержания равенства и безличности порядки открытого доступа создают институты и верховенство права, которые предупреждают дискриминацию. Например, американская конституция ограничивает возможность законной дискриминации отдельных лиц, определяя законы как общие положения, относящиеся к широким классам индивидов.
В подтверждение нашей точки зрения рассмотрим, как схема, предложенная Асемоглу и Робинсоном (Acemoglu and Robinson, 2006), работает применительно к первым переходам в XIX в. Одна из проблем их подхода заключается в том, что в XIX в. правительства везде были небольшими и редко проводили программы, предполагавшие явное перераспределение. Правительство в этих странах нельзя рассматривать как сделку о перераспределении богатства от богатых к бедным. В буквальном смысле Асемголу и Робинсон ошибаются; однако они правы на более глубоком уровне.
При переходе к порядкам открытого доступа реакция правительства имела своим результатом включение: обеспечение для всех граждан доступа к существующим институтам верховенства права, который прежде был ограничен только элитой; введение или расширение образования для масс, а также открытие доступа к рынкам и организациям, которые некогда были открыты только для привилегированной элиты. Здесь также демократическая обратная реакция не была игрой с нулевой суммой, как предполагалось Мелцером и Ричардом. Как мы увидим в главах 5 и 6, открытие доступа не было результатом принуждения элит, а частично осуществлялось ими самими, поскольку элиты нашли, что расширение доступа в их интересах. Здесь также политика включения и обратной реакции предполагали игру с положительной суммой.
В литературе о капитализме, демократии и государстве всеобщего благосостояния также содержатся свидетельства в пользу нашего подхода. Например, Гарретт (Garrett, 1998, р. 5) так объясняет логику игры с положительной суммой в корпоративистских порядках открытого доступа Западной Европы:
Социал-демократические корпоративистские режимы основаны на благом круге, в котором правительственная политика [например, программы социального страхования], которая смягчает сбои в работе рынка, проводится взамен на регулирование национального рынка труда руководством всеохватных профсоюзных движений. Плоды этого благого круга включают предсказуемые схемы регулирования заработной платы, которые ставят повышение реальной заработной платы в зависимость от производительности и ограничений конкурентоспособности высококвалифицированных и производительных работников, сотрудничество между трудом и бизнесом на рабочем месте, а также низкий уровень социальной борьбы вообще. Эти экономические «блага», привлекательные даже для мобильных держателей активов, создаются большим правительством и высокими затратами на рабочую силу, о которых говорит неоклассическая экономическая теория.
Еще один пример: раньше в литературе о социальных программах утверждалось, что правительство проводило эти программы против желания капиталистов, но в более современной литературе приводятся свидетельства того, что компании и лидеры бизнеса сотрудничали в создании этих программ (Estevez-Abe, Iversen, and Soskice, 2001; Garrett, 1998; Iversen, 2005; Iversen and Soskice, 2001; Mares, 2003; Swensen, 2002). Эти исследования опираются на наблюдение о том, что социальные программы побуждают работников осуществлять специфические инвестиции для компании и отрасли, которые дают отдачу и работникам, и компаниям. Отталкиваясь от совсем другой традиции и данных, Фишбэк и Кантор (Fishback and Kan- tor, 2000) показали, что возникновение программ компенсации работников в американских штатах требовало сотрудничества работодателей, страховых компаний и работников. Отказ любого из этих игроков от сотрудничества приводил к отказу штата принять такую программу. Уроком этих исследований является то, что программы социального обеспечения не были результатом принуждения богатых или работодателей, как в контексте игры с нулевой суммы, а возникли в контексте кооперации, при которой выигрывают обе стороны. Эти программы показывают, что порядок открытого доступа и демократия при таком порядке способствуют взаимодополнению, а не конфронтации и политике с нулевой суммой.