Действие актов государственного управления
Правовые акты управления только тогда выполняют служебную роль, когда они
действуют, то есть вызывают те юридические последствия, ради достижения которых они
издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами
Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным
правовым свойством, а именно — юридической силой, под которой понимается его
способность выступать в роли административно-правовой формы реализации
исполнительной власти (государственного управления), то есть полностью соответство-
вать ее задачам и функциям. Акт действует либо до истечения установленного срока его "жизни", либо до его официального изменения или отмены.
В настоящее время порядок официального опубликования и вступления в силу
актов Правительства РФ регламентируется Федеральным конституционным законом "О
Правительстве РФ".
Акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней
после дня их подписания. Официальным опубликованием считается публикация их
текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно
на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого
официального опубликования.
Датой официального опубликования актов Правительства РФ считается дата первой
публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации. Они
подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при
необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения
через средства массовой информации безотлагательно.
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.
Иные постановления — со дня их подписания. Распоряжения Правительства вступают в
силу со дня их подписания.
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, имеющих
межведомственный характер, затрагивающие статус физических и юридических лиц и
прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской
Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию в "Российской газете"
в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов этих органов. Правовые акты названных органов, не опубликованные в установленном
порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Вступление же их в
силу определяется истечением 10 дней после дня их официального опубликования.
Не подлежат официальному опубликованию акты, содержащие сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Изложенные выше правила вступления в силу правовых актов применяются, если в
самом акте не установлен иной порядок вступления его в силу.
Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие
установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так
и к порядку его принятия (издания).
Так, с позиции юридического содержания правовых актов управления можно
выделить следующие основные требования:
а) правовой акт не должен противоречить Конституции РФ, действующему
законодательству, нормативным актам Президента РФ;
б) правовой акт должен основываться на конституционном разграничении
предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и
аналогичными органами субъектов Федерации;
в) правовой акт должен учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных
органов;
г) правовой акт должен быть издан полномочным органом исполнительной власти
(должностным лицом), то есть в рамках закрепленной за ним компетенции;
д) правовой акт должен быть юридически обоснован, так как его содержание
составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В
силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и
юридические последствия;
е) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и
оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного
управления;
ж) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать установленные
действующим законодательством права и законные интересы граждан и
негосударственных формирований в сфере государственного управления.
Правовые акты управления, независимо от их юридического содержания (правила
поведения или конкретные предписания), не могут характеризоваться в качестве
законодательных актов. Данное замечание вызвано тем, что в официальном Собрании
законодательства Российской Федерации, вопреки правовой логике, публикуются акты
федеральных органов исполнительной власти.
Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов
управления:
а) опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты
исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с
КоАП постановление по делу может быть опротестовано прокурором (ст. 269 КАП). По
результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене
постановления о наложении административного взыскания, либо оставлен без
удовлетворения;
б) обжалование. Конституция РФ (ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в
суд решения исполнительных органов (должностных лиц). Существует и
административный порядок обжалования гражданами правовых актов управления,
нарушающих их права и законные интересы.
Решения Правительства РФ, нарушающие права органов исполнительной власти
субъектов Федерации, могут быть обжалованы законодательными (представительными)
органами государственной власти последних в Конституционный Суд или в Высший Ар-
битражный Суд РФ (в соответствии с их компетенцией
Конституция РФ подчеркивает роль Конституционного Суда в решении вопросов о
юридической силе правовых актов. Так, он разрешает дела о соответствии Конституции
РФ актов Правительства, а также актов органов исполнительной власти субъектов Фе-
дерации. Акты или их отдельные положения могут быть признаны Конституционным
Судом неконституционными; они утрачивают юридическую силу (ст. 125 Конституции
РФ). Полномочиями по отмене правовых актов управления наделены суды общей юрис-
дикции, а также арбитражные суды.
Кроме отмены правовых актов действующее законодательство и административно-
правовые нормы предусматривают возможность приостановления их действия или
исполнения. Подобного рода юридическая акция не влечет за собой утрату
приостановленным правовым актом юридической силы. Временно, то есть до
определенных выводов по причинам, вызвавшим приостановление, прекращается его
действие или исполнение. Затем уже, в зависимости от результатов, акт продолжает
действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.
Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов
управления следующие: а) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной
власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным
законам (ст. 85 Конституции РФ);
б) Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на
всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать
акты федеральных органов исполнительной власти;
в) принесение протеста прокурора на постановление о наложении
административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения
протеста;
г) подача жалобы в течение десяти дней со дня вынесения постановления о
наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до
рассмотрения жалобы.
Административный договор
Все чаще при характеристике взаимоотношений между
различными субъектами исполнительной власти между ними и негосударственным фор-
мированиями используется термин "соглашение". Однако в буквальном смысле в подобных
случаях еще нет возможности того юридического равенства сторон, которое характерно
для гражданско-правовых отношений. Далеко не всегда некоторые элементы подобного
рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже при условии
категорического утверждения жизненности административно-правовых договоров
(соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного
их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях
между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а другие — в отношениях
между несоподчиненными и т. п.
Договорные связи в сфере государственного управления пока еще не
получили ни своего четкого понимания, ни должного юридического оформления; можно
обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых при-
знаков договоров.
Тем не менее в пользу развития договорных элементов в сфере государственного
управления может свидетельствовать Федеральный закон "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации". В контексте этого закона договор признается правовой формой
разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной
области РФ и ее субъектов, а соглашение — правовой формой передачи федеральными
органами исполнительной власти и органами исполнителями субъектов РФ друг другу
части своих полномочий.
Аналогичного характера косвенные варианты некоторых административно-правовых
связей, имеющих договорную форму, можно обнаружить при анализе взаимоотношений
между органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, краевая, областная
администрация может осуществлять полномочия, дополнительно передаваемые ей по
договорам органами исполнительной власти РФ и исполнительными органами системы
местного самоуправления; также на договорной основе она вправе передавать им часть
своих полномочий; вступать в договорные связи с исполнительными органами других
краев, областей, автономий и республик, в частности, для координации деятельности в
различных сферах и отраслях управления, для объединения финансовых ресурсов и т. п.
В настоящее время административно-правовые соглашения заложены в основание
контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании
администрации государственных предприятий. При этом контракт содержит в себе не толь-
ко обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных
функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-
правовых позиций. Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли
юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-
правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически-властной форме
реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае
заключения контрактов они требуют последующего юридически-властного
волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение
соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности
также затем требует соответствующего юридически-властного оформления. В силу этого
само соглашение непосредственно не порождает конкретных административных пра-
воотношений, но способствует формированию сложного состава юридического факта:
соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного
субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта. В других случаях
результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового
акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт.
Следовательно, говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали
реальной правовой формой реализации исполнительной власти, оснований не имеется. Их
роль пока вспомогательная. Концептуальная база для их реального использования в сфе-
ре государственно-управленческой деятельности пока еще не сформирована.