Статья 7. Основные принципы нормотворческой деятельности
Нормотворческая деятельность осуществляется на принципах: конституционности; соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов; приоритета общепризнанных принципов международного права; защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости; научности.
1. Принципы – это основные, руководящие идеи, которыми следует руководствоваться при решении тех или иных вопросов.
2. Говоря о принципе конституционности, следует иметь в виду взаимосвязь таких категорий, как “конституция” и “конституционность”.
Слово “конституция” происходит от латинского constitutio – установление, строение.
В настоящее время в юридической литературе приводится много определений конституции, в основе их берется регулируемый конституцией предмет, а также ее место в системе правовых актов.
Наиболее общим определением конституции будет следующее. Конституция – это основной закон государства, закрепляющий организацию государственной власти и определяющий ее взаимоотношения с обществом и гражданами (индивидуумами) (см.: Сравнительное конституционное право. М., Манускрипт. 1996. С. 62).
В чисто формальном значении конституцию можно определить, как акт (совокупность актов) обладающий высшей юридической силой. По этой причине ее нередко сопутствует другое название – Основной Закон. Ранее предыдущие Конституции нашей республики имели это второе (сопутствующее название). Сейчас определение Конституции Республики Беларусь как Основного Закона содержится, как уже отмечалось, лишь в ее преамбуле.
Однако для определения Конституции чисто формальной констатации ее основополагающего значение, как акта высшей юридической силы, недостаточно. Ведь само по себе придание ей такого (формального значение) должно быть предопределено ее материальным содержанием, т.е. значимостью тех общественных отношений, которые попадают в орбиту конституционного регулирования. Все современные конституции по меньшей мере закрепляют два важных аспекта – 1) провозглашение и гарантирование прав и свобод человека и гражданина; 2) организацию государственной власти, а часто и определяют основы конституционного строя, форму государства (форму правления, государственного устройства) и др.
Определение сущности Конституции имеет важное значение для понимания этого документа, выявления тех целей, к достижению которых должно стремиться общество и государство.
По мнению немецкого политического деятеля Ферденанда Лассаля сущность конституции представляет собой “фактические отношения, силы, существующие в данном обществе” (Лассаль Ф. О сущности Конституции. Соч. Т.2. М., 1925. С.13). В современный период также принято считать, что конституция имеет социально-политическую сущность. Однако трактовки здесь существуют разные. Один подход присущ западным концепциям, другой – чисто марксистский, характеризующий любое явление в обществе с классовых позиций, конституция в этом случае также определялась как документ, выражающий классовые интересы (волю господствующего класса), т.е. суть конституции – это закрепление в ней существующего конфликта между классами.
Современное общепринятое понимание сущности конституции состоит в том, что конституция – это ограничитель власти государства, т.е. ею устанавливаются пределы вторжения государства в область прав и свобод человека и гражданина.
Демократическая сущность конституции будет тогда наиболее полной, когда в ней оптимально с учетом международных стандартов учтены интересы всех социальных слоев общества, интересы отдельного индивидуума и общества в целом. Часто Конституция принимается в острейшей политической борьбе, противоборстве различных сил и выражаемых ими взглядах. Поэтому нередко Конституция – это итог компромисса между ними, например, между правящими силами и оппозицией. В этой связи вполне уместным будет определение сущности конституции как юридически закрепляющего общественное согласие, которое основывается на личной и политической свободе.[2]
Автор придерживается позиции, в соответствии с которой конституционность – это не просто самостоятельный принцип (хотя в комментируемом законе он и выделен отдельно), а интегрирующее понятие, включающее в свое содержание такие основные ценности как верховенство права, приоритет прав и свобод человека, народовластие, разделение властей, политический плюрализм, свободу экономической деятельности. В этом смысле конституционность представляет собой совокупность указанных ценностей, их целостность.
Конституционность имеет не только содержательную сторону. Она предполагает легитимность принятия самого текста Основного закона.
Говоря о конституционности таким образом мы имеем в виду соответствие фактических конституционных отношений юридическому тексту демократической Конституции.
Проверка акта с точки зрения его конституционности (чем собственно говоря и должен заниматься Конституционный Суд) позволяет “отсечь” противоречащие Конституции нормы текущего законодательства или сложившиеся неконституционные отношения.
3. Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, то есть общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права.[3]
Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном акте. Некоторые из них названы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие – в Хельсинском заключительном акте и иных международных договорах и обычаях. (В нашей Конституции некоторые из них содержатся в статье 18).
При этом, на наш взгляд, исходя из закрепленного в самой Конституции верховенства общепризнанных принципов международного права можно сделать вывод, что толкование конституционных норм должно происходить именно с учетом определенного этими принципами вектора развития законотворческой и правоприменительной деятельности, смысла, придаваемого международными документами. Смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти также должны определяться как общепризнанными принципами, так и ставшими обязательными для Беларуси нормами международных договоров. Это может быть успешно реализовано в силу почти полного воспроизведения в конституционном тексте основных идей и положений международных документов, составляющих Билль о правах человека, и формирования адекватной юридическим нормам правоприменительной практики.
Статья 8. Гласность в деятельности нормотворческих органов (должностных лиц)
Гласность в деятельности нормотворческих органов (должностных лиц) обеспечивается:
информированием граждан о деятельности нормотворческих органов (должностных лиц) и принимаемых ими нормативных правовых актах;
опубликованием нормативных правовых актов в официальных изданиях, других средствах массовой информации или доведением их до всеобщего сведения иными способами.
По решению нормотворческого органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть вынесен на публичное (всенародное, общественное или профессиональное) обсуждение.
1. Важнейшим принципом деятельности нормотворческих органов (должностных лиц) является принцип гласности.
Известно изречение: “Незнание закона не освобождает от ответственности”. Однако незнание закона по причине недоведения его до сведения граждан является основанием для отказа от несения каких-либо обязанностей, должно исключать юридическую ответственность.
В статье 7 Конституции предусмотрено, что нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом.
2.. Нарушение требований Конституции относительно опубликования нормативных актов может повлечь признание акта неконституционным. К сожалению, нет единства в определении даты введения в действие акта со дня опубликования. Складывается впечатление, что при этом преобладает чисто субъективный подход и не учитываются объективные факторы. Устанавливаются не только различные сроки, но и используются различные понятия: акты вводятся в действие “со дня опубликования”, “с момента опубликования”, “после выхода в свет” и т.д. А ведь точность в этом вопросе очень важна. Даже в “Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь” указывался только месяц и не ставилось число опубликования. Многие нормативные акты опубликованы впервые именно в этом журнале, они будут сохранять свою юридическую силу длительное время. Для определения даты опубликования в этой связи может быть предложено несколько вариантов, в том числе исходить из последнего числа месяца (если актом ухудшается правовое положение участников общественных отношений). Желательно придерживаться правила о введении в действие нормативных актов, касающихся прав и свобод, не ранее десяти дней со дня опубликования.
3. Участие граждан в правотворческом процессе позволяет им реализовывать свое право на управление делами государства. Это может выражаться в обсуждении проектов законов и вопросов республиканского и местного значения (ст. 37 Конституции), проявлении законодательной и иной инициативы (см. ст.ст. 74, 97, 99, 138 Конституции).
(См. также комментарий к ст.ст. 62 - 65).