Формы реализации функций исполнительной власти
Каждый вид государственной деятельности характеризуется определенными внешними проявлениями и регламентируется соответствующими нормативными правовыми актами. Принцип разделения властей предполагает как различное функциональное назначение каждой ветви единой государственной власти, так и различия в принимаемых ими правовых актах. Например, деятельность органов законодательной власти заключается в принятии законов и постановлений, обязательных для исполнения на конкретных территориях. Правосудие, осуществляемое судом, завершается вынесением приговоров, решений, постановлений, определений и т. д.
Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений. Внешне выраженное действие органа исполнительной власти или его должностного лица в рамках своей компетенции называется формой управления.
Формы управления различаются (см. схему 12):
в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) — на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);
по способу выражения — на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);
по характеру вызываемых последствий — на правовые и неправовые.
Схема 12. Формы осуществления исполнительной власти
Формы осуществления исполнительной власти
Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).
Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, — они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.
Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д.
Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти.
Конечно, деление всех форм управления по любым основаниям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены одна с другой. Но все же они различны по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.
План практического занятия:
1. Регулятивная функция исполнительной власти и ее содержание. Формы государственного регулирования (прогнозирование, программирование, планирование, координация, регистрация, лицензирование, сертификация, стандартизация, регулирование цен и др.).
Вторая важнейшая функция исполнительной власти — регулятивно-управленческая, представляющая собой деятельность «публичных служб» по руководству экономикой, финансами, культурой, образованием, здравоохранением, обороной, внутренними и внешними делами государства. Конституция РФ в ст. 114 называет отрасли социальной деятельности, управление (руководство) которыми осуществляет Правительство РФ: федеральный бюджет, финансы и денежная политика, культура, наука, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, экология, оборона, внешняя политика и т.д. Статья 21 Закона РФ «О Совете Министров — Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г. достаточно выразительно подчеркивает организационно-управленческий аспект в деятельности высшего федерального органа исполнительной власти: Правительство РФ «объединяет, направляет и координирует работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных ему органов исполнительной власти». Данная деятельность Правительства РФ является управленческой по характеру, осуществляется непрерывно, на основе и во исполнение закона.
Но государственное управление как деятельность органов исполнительной власти выступает одновременно и как распорядительная деятельность. Органы исполнительной власти выступают не как пассивные исполнители закона, воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа, но как органы, обладающие властными полномочиями, предпринимающие управленческие действия по собственной инициативе, реагирующие посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации.
Необходимо отметить, что исполнительная ветвь государственной власти имеет дело с таким объектом управления, а лучше сказать, с таким материалом, который можно было бы по примеру естествоиспытателей назвать «мутационным» (лат. mutatio — изменение, перемена). Быстрые изменения, появление новых проблем, возникновение критических ситуаций, короче говоря, неисчерпаемая способность создавать ежедневно новые обстоятельства — таковы особенности этого материала, с которыми работают органы исполнительной власти (должностные лица) и с которыми не сталкиваются ни депутаты парламента, ни судебные работники. Этим и объясняется наделение органов исполнительной власти правом издавать предписания для нижестоящих органов — подзаконные нормативные и индивидуальные акты. Так, Правительство РФ издает постановления и распоряжения, которые, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Распорядительную деятельность органов исполнительной власти нельзя противопоставлять исполнительной. Это деление условное, но достаточно выпукло характеризующее исполнительную власть. На самом деле в государственном управлении исполнение и повеление следует рассматривать как две стороны «одной медали»: исполняя законы, орган исполнительной власти своими предписаниями приводит в движение всю административную машину. Поэтому в юридической литературе, причем не только отечественной, но и зарубежной, государственное управление вполне резонно определяется как исполнительно-распорядительная деятельность. Думается, что в перечень терминов и понятий, используемых в процессе решения организационно-правовых проблем и предложенных авторами Концепции развития системы исполнительной власти в Российской Федерации, следует включить понятие «исполнительно-распорядительная деятельность», которое полно и рельефно характеризует исполнительную власть в плане осуществления ею регулятивно-управленческой функции.
Анализ регулятивно-управленческой функции исполнительной власти показывает, что она реализуется преимущественно в сфере регулятивных правоотношений, возникающих на основе правомерного поведения субъектов и образующих естественную ткань управленческих процессов. Государственное управление — это положительная, организующая и творческая деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Но эффективное руководство органов исполнительной власти всеми отраслями социальной действительности возможно при условии, если в стране имеет место общественный порядок и обеспечивается национальная (государственная) безопасность.
Исследование регулятивно-управленческой функции исполнительной власти свидетельствует также о том, что понятие «государственное управление» является более широким по сравнению с понятием «исполнительная власть». Когда речь идет о государственном управлении как деятельности органов исполнительной власти, то государственное управление понимается в узком смысле, как форма и «глагольная основа» практической реализации исполнительной власти. При этом необходимо заметить, что для исполнительной ветви государственной власти характерно то, что она осуществляет свои функции посредством специального аппарата. Для исполнительной власти такой аппарат составляет основу ее деятельности, эта власть воплощена в данном аппарате. Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. точно очерчивает систему федеральных органов исполнительной власти и гласит: «Установить, что в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России».
Но две другие ветви государственной власти — и законодательная, и судебная — также имеют обслуживающий их аппарат управления, в котором работают государственные служащие в качестве экспертов, консультантов, делопроизводителей, архивариусов и т.д. Этот аппарат — государственный. Он не охватывается понятием «исполнительная власть», но интегрируется в понятие «государственное управление». В связи с этим представляется, что государственное управление как вид государственной деятельности проявляется как в деятельности органов исполнительной власти, так и в деятельности аппарата управления, обслуживающего законодательную и судебную ветви власти. Аппарат государственного управления создает единую основу, устойчивость и порядок в функционировании всех ветвей государственной власти, а термин «государственное управление» не только помогает осмыслить одну из важнейших функций исполнительной власти, но одновременно способствует пониманию деятельности каждой из ветвей государственной власти.
Россия — многонациональная страна с огромной территорией и природными ресурсами, разнообразными природно-климатическими условиями. В то же время население распределено по ее территории неравномерно. 80% населения России проживает в европейской части, а природные ресурсы страны на 85% находятся к востоку от Урала. Такая диспропорциональность людских и природных ресурсов создает дополнительные трудности экономического развития страны.
Поэтому возникает особая роль государства по учету этих особенностей и принятия дополнительных мер, в том числе не только экономического порядка.
В числе органов управления находятся Президент и Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, территориальные органы федеральных министерств и ведомств, органы управления субъектов Федерации и органы местного самоуправления.
Государственно-управленческая деятельность представляет управление в:
- экономической сфере;
- социально-культурной сфере;
- административно-политической сфере.
Существенными особенностями отличается организация управления государством в особых условиях.
Активная роль государства как основного субъекта управления сохраняется и в условиях действия институтов частной собственности, развития местного самоуправления.
Общие функции управления это: сбор, обработка и анализ информации; прогнозирование; планирование; организация; регулирование; координация и взаимодействие; контроль и учет. На смену директивному планированию времен советской централизованной экономики приходит государственное прогнозирование и индикативное планирование.
Центральное место среди функций государственного управления занимает государственное регулирование. В широком смысле регулирование — это установление режима взаимодействия субъекта управления (государства) и объектов управления (т. е. тех, на кого направлено государственное управляющее воздействие). Конкретное выражение государственное регулирование получает в следующих основных формах: нормативное регулирование; государственная регистрация; лицензирование; сертификация; координация.
Нормативное регулирование выражается в установлении государством общих обязательных правил поведения для участников общественных отношений. Правовыми формами государственного нормативного регулирования выступают законы и подзаконные акты, а также судебные акты.
Государственная регистрация — это деятельность государственных органов по правовому закреплению юридических фактов или удостоверение каких-либо фактических обстоятельств. Виды государственной регистрации:
а) государственная регистрация актов гражданского состояния;
б) государственная регистрация нормативных актов органов исполнительной власти;
в) государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
г) государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
д) государственная регистрация общественных объединений;
е) регистрационный учет граждан.
Лицензирование — это специальное разрешение органов исполнительной власти на осуществление отдельных видов деятельности предприятиями, организациями, учреждениями независимо от их организационно-правовой формы, а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Лицензированию подлежат работы, производство которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Например, лицензированию подлежит образовательная деятельность; детективная и охранная деятельность; производство, продажа и приобретение оружия; реализация алкогольной продукции и т. д.
Сертификация — это деятельность органов исполнительной власти по подтверждению соответствия продукции установленным требованиям. Среди целей сертификации наиболее значимыми являются контроль за безопасностью продукции и защита потребителя от недобросовестности изготовителя (исполнителя, продавца).
Координация — это деятельность по согласованию действий различных органов государственной власти. Она бывает, общая, межотраслевая, отраслевая, региональная.
Конкретными формами координации являются разработка и принятие совместных нормативных актов, планов и комплексных программ совместных действий разных органов исполнительной власти.
Среди методов государственного управления все большее значение приобретают методы не прямого, а косвенного воздействия – например, государственные заказы (как правило, в форме закона в экономической сфере, в области науки, образования, здравоохранения и т. д.), когда государственные нужды обеспечиваются не только административным путем, но и экономическими способами.
В структуре органов государственного управления наряду с функциональными существуют органы межотраслевого регулирования. Ряд министерств и ведомств при осуществлении своей деятельности выходят за рамки своей отрасли: несколько министерств и/или ведомств могут управлять одними и теми же объектами находящимися в структуре других отраслей или некоторые органы управления могут осуществлять регулирование деятельности объектов разных отраслей. Это показывает надведомственный характер их деятельности по осуществлению координирующих функций путем принятия решений обязательных для других отраслей, т.е. осуществлять функциональное межотраслевое регулирование. Кроме координирующего межотраслевого воздействия в межотраслевом управлении могут приниматься меры обязывающего характера, которые чаще всего связаны с контролем и надзором, правом наложения административных взысканий и др. так например, в ведении Министерства финансов находятся вопросы денежного обращения, Министерство промышленности, науки и технологий, Министерство природных ресурсов (охрана окружающей среды, экологический контроль и др.), Государственная таможенная служба (порядок ввоза и вывоза товаров и др.).
К межотраслевым сферам управления относятся:
- Финансы и кредит
- Наука и технологии
- Материально-техническое обеспечение
- Безопасность
- Труд и социальное развитие
- Государственная статистика и учет
- Государственная стандартизация и метрология
- Прогнозирование
- Транспорт и связь и др.
Государственное регулирование в широком смысле словавыражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от меняющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти. Известным образом на поведение участников урегулированных отношений влияют и субъекты судебной власти. Традиционными правовыми формами государственного регулирования являются законы и подзаконные акты, а также судебные акты.
Государственное регулирование в узком смысле слова– одна из функций государственного управления, направленная на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства без вмешательства государственных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность, за исключением специально предусмотренных законом случаев. Сейчас данная функция является приоритетной в управлении не только экономикой, но и социально-культурной сферой.
Механизм государственного регулирования– совокупность государственных функций и средств правового воздействия государства на рыночные процессы.
Содержание и механизм осуществления государственного регулирования включает:
а) нормативное регулирование путем установления общих правил;
б) его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению;
в) контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения;
г) государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами;
д) координацию и общее направление их деятельности;
е) содействие ее успешному осуществлению;
ж) определение приоритетов в структурной политике;
з) государственные контракты (договоры);
и) государственные программы;
к) государственную регистрацию;
л) лицензирование и др.
Традиционными инструментами государственного регулирования являются налоги, стандарты, лицензии, государственные заказы, таможенные тарифы и пошлины. Они облекаются в те или иные правовые формы. В современных условиях своеобразным выражением государственного регулирования являются приватизация, применение процедур несостоятельности (банкротства) предприятий и т.д.
Планирование– определение достижения конкретных результатов деятельности в тот или иной период, путей и средств их достижения.
Прогнозирование – научное обоснование перспектив, выработка стратегии управления и предвидении его результатов.
Программирование – определение целей деятельности, а также экономических, организационно-правовых условий и средств их достижения.
Координация – обеспечение согласованной работы различных органов государственного управления, подведомственных им объектов с целью наиболее эффективного выполнения их общих или взаимосвязанных задач.
Важная роль отводится государственным программам: федеральным, региональным, межрегиональным, отраслевым, межотраслевым. Современные программы принципиально отличаются от государственных планов советского периода. Государственные программы – это политико-правовые акты, служебные документы, воплощающие концепции социально-экономического развития, в соответствии с которыми должна осуществляться деятельность субъектов, причастных к их разработке и реализации. Концептуальные основы программ сочетаются с их технико-экономическим обоснованием и ориентацией на конечные результаты. В соответствии с программами формируется организационно-правовой механизм их реализации, однако юридическая ответственность за их невыполнение не устанавливается.
Программы определяют не только содержание деятельности органов государственного управления, но и планирование их реализации – этапы, сроки, предполагаемые результаты. Главной целью реализации экономической политики Правительства РФ является последовательное повышение уровня жизни населения, снижение социального неравенства, сохранение и приумножение культурных ценностей России, восстановление политической и экономической роли страны в мировом сообществе.
Государственные заказы в современных условиях – важный инструмент государственного регулирования, не противоречащий рыночным отношениям. Более того, субъекты рынка часто ориентируются на государственные заказы. Государство должно учитывать их при определении объема гарантированного спроса на ту или иную продукцию. В отличие от госзаказов советских времен, имевших обязательный, директивный характер, нынешняя система госзаказов более гибкая.
Принципы, порядок формирования, размещения и исполнения заказов на покупку и поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд регулируются рядом федеральных законов: "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", "О государственном материальном резерве", "О государственном оборонном заказе" и др.
Заказы формируются, размещаются и исполняются на договорной (контрактной) основе на предприятиях, учреждениях и в организациях независимо от форм собственности. Государственные заказчики утверждаются Правительством РФ и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ. Государственные заказчики организуют работу по выполнению целевых программ и обеспечению поставки (закупки) продукции для государственных нужд. Финансовые ресурсы, главным образом из бюджета, выделяются государственному заказчику для финансирования выполнения заказов. Заказы, как правило, размещаются путем открытых или закрытых торгов, конкурсов, аукционов.
Государственная регистрация бывает двух видов: а) уведомительная или заявительная; б) регистрация, выступающая в качестве юридического факта, с которым законодатель связывает легитимность функционирования той или иной организации; возникновение, изменение или прекращение правоотношений; признание прав и выполнение обязанностей; удостоверение предусмотренных правовым актом фактических обстоятельств.
Регистрация, влекущая юридические последствия, применяется во многих случаях и сферах деятельности. Порядок ее осуществления зависит от цели и объекта регистрации и определяется многими правовыми актами. Например, предусмотрена регистрация актов гражданского состояния; граждан по месту пребывания и месту жительства; безработных; беженцев и вынужденных переселенцев; оружия; транспортных средств; нормативных актов министерств и ведомств и др. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним регламентирована одноименным законом от 21 июня 1997 г. Государственная регистрация юридических лиц и предпринимателей без образования юридического лица определяется в соответствии с Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом от 8 августа 2001 г. “О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей”, Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. “Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц” и другими актами.
Лицензирование регламентируется Федеральным законом от 8 августа 2001 г. “О лицензировании отдельных видов деятельности”. Лицензирование – это выдача уполномоченным государственным органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю разрешения (права) на осуществление определенного вида деятельности, требующего особого профессионализма, при обязательном соблюдении установленных требований и условий.
Стандартизация – установление уполномоченным государственным органом требований, норм, нормативов применительно к какой-либо продукции или услугам. В соответствии с Федеральным законом “О техническом регулировании” предполагается постепенная замена и вытеснение госстандартов принимаемыми техническими регламентами.
Сертификация – проверка уполномоченным государственным органом соответствия продукции или услуг предъявляемым к ним требованиям, нормам, стандартам.
Государственное регулирование направлено на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства. Оно не предполагает вмешательство государственных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность, кроме случаев, когда его возможность прямо предусмотрена правовыми актами. Такое регулирование заключается преимущественно в установлении и корректировке общего правового режима их деятельности, охватывает прежде всего экономические и социально-культурные процессы в целом.
Государственное регулирование экономики – это обеспечение разумного сочетания в механизме регулирующего и властного по своей изначальной природе воздействия на регулируемые объекты и их поведение; соотношения методов прямого и косвенного характера.
Административная реформа– комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства, государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности. Целью реформы является создание системы эффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпы экономического роста и общественного развития.
Главными целями административной реформы в России являются: оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость, доступность для граждан.
Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. “О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах” определены следующие приоритетные направления административной реформы:
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
- организационное разделение функций, касающихся нормативно-правового регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. С этой целью утверждена трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти – федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, построенная на разграничении указанных функций и полномочий;
- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Однако в процессе реализации административной реформы идеальной структуры и четкого разделения функций так и не удалось достичь. Новое построение структуры федеральных органов исполнительной власти не решило проблем развития и эффективной работы этих органов. Поэтому совершенствование системы необходимо продолжить. Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. одобрена Концепция административной реформы в РФ в 2006-2008 годах.
2. Правотворческая функция исполнительной власти и ее содержание. Объем нормотворческих полномочий исполнительной власти в системе разделения властей. Административное усмотрение в деятельности исполнительной власти. Издание нормативных и индивидуальных актов. Требования, предъявляемые к правовым актам исполнительной власти.
Правотворчество – деятельность органов и должностных лиц государственного управления, осуществляемая в установленных формах, в пределах компетенции по выработке правовых норм.
Правотворчество отвечает принципам демократизма, законности, научности, своевременности, профессионализма, плановости.
Стадии правотворческой деятельности:
• решение субъекта правотворческой деятельности о необходимости разработки проекта нормативного правового акта;
• подготовка проекта нормативного правового акта, предварительное обсуждение, доработка;
• обсуждение проекта нормативного правового акта в правотворческом органе;
• принятие или утверждение проекта нормативного правового акта;
• опубликование (доведение до адресатов) принятого нормативного правового акта.
позиции теории отечественного государства и права государственное правотворчество целесообразно рассматривать как правовую форму реализации функций государства: «правотворчество не особая функция государства, а правовая форма, «правовая оболочка» государственной деятельности» [1, с. 291]. В административно-правовой науке, имеющей своим предметом отношения в сфере государственного управления, правотворчество как деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов изучается в разрезе теории правовых актов управления (административно-правовых актов) как основной правовой формы государственного управления. При этом формы государственного управления рассматриваются в роли форм реализации исполнительной власти и форм государственно-управленческой деятельности [2].
Издание акта управления, влекущего определенные юридические последствия, представляется частью управленческого процесса, и, соответственно, данные правовые средства выступают как часть механизма правового регулирования.
Нормотворчество органов исполнительной власти можно считать самостоятельным видом государственного нормотворчества, результатом которого является принятие нормативно-правового акта правотворческим органом исполнительной ветви власти. Оно основано не только на разделении труда, функций между различными органами, но и на самом принципе разделения властей. Государственное управление как процесс требует принятия управленческих решений, и нормотворчество органов исполнительной власти направлено на нормативное обеспечение действия закона, то есть на его исполнение. Осуществление нормотворческой деятельности не означает вмешательства в область законодательной власти, но облегчает задачу последней, а сам процесс организации исполнения законов становится более гибким [3, с. 15]. А при рассмотрении принципа разделения властей с позиции теории субсидиарности реализация нормотворческой функции в полном объеме возможна только при субсидиарном участии законодательной и исполнительной властей [4, с. 91]. Уникальный характер исполнительной ветви государственной власти подчеркивает К.С. Бельский: «Исполнительная власть более всего копирует государство в целом и осуществляет те же функции, но на своем уровне: «законодательствует» – занимается правотворчеством, применяет право, «судит» – осуществляет юрисдикцию» [5, с. 36].
Изучение вопросов правотворчества государственных органов основано на ряде теоретических категорий, таких как «компетенция», «правотворческая компетенция», «право на правотворчество», «правовые основания нормотворчества». Представляется необходимым рассмотреть их содержательные характеристики применительно к правотворческой деятельности органов исполнительной власти.
Право на правотворчество, принадлежащее органу исполнительной власти, – это важнейший элемент его компетенции, характеризующий государственно-властную природу исполнительного органа.
Не останавливаясь на анализе различных трактовок понятия «компетенция государственного органа», существующих в отечественной правовой теории, отметим, что наиболее предпочтительным является понимание компетенции как совокупности предметов ведения и полномочий (прав и обязанностей), которыми государственный орган наделен в отношении данных предметов ведения с целью реализации возложенных на него задач и функций. При этом следует согласится с позицией И.Н. Кузнецова в том, что полномочия всегда предметны, …поэтому нельзя установить компетенцию органа, не очертив сферу или область приложения данных ему властных полномочий, характер вопросов, которыми надлежит заниматься [6, с. 14]. По мнению Д.Н. Бахраха,компетенция является … основной частью правового статуса государственных коллективных субъектов права и состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает обязанности и права, связанные с осуществлением власти, участием во властных отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции – подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия [7, с. 178].
Теория правотворчества оперирует понятием «правотворческая компетенция», которое производно от понятия «компетенция государственного органа». Как отмечает С.Л. Зивс, общий круг предметов правительственного нормативного регулирования производен от пределов компетенции Совета Министров СССР [8, с. 124]. Если компетенция органа исполнительной власти представлена комплексом властных полномочий, то нормотворческая компетенция характеризует лишь нормотворческое полномочие государственного органа. При этом нормотворческое полномочие представляет собой право издавать (принимать, изменять, отменять) нормативно-правовые акты, непосредственно реализуемое исполнительным органом, который обладает этим правом.
Таким образом, нормотворческая компетенция органа исполнительной власти – это совокупность предметов ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных правовых актов.
Издание нормативно-правовых актов исполнительными органами регулируется совокупностью законов и подзаконных актов, которые можно назвать правовыми основаниями нормотворческой деятельности (нормотворческой компетенции) органов исполнительной власти. Правовые основания предоставляют нормотворческие полномочия, закрепляя материальное право издания нормативно-правового акта, а также регламентируют процедуру реализации этого права – правотворческий процесс.
Право на правотворчество высшего органа исполнительной власти – Правительства РФ установлено нормами Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» [9], процессуальные аспекты реализации итого права – Регламентом Правительства РФ [10].
Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют характер его правотворческих полномочий, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. Реализация Правительством своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только «вторичных» по отношению к закону и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм права (прямо не предусмотренных законом), в пределах его компетенции.
Общие положения о возможности принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти содержит Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [11]. Концептуальным нововведением данного указа, на основании которого была реформирована система и структура федеральных органов исполнительной власти, явилось определение функций органов исполнительной власти с их последующим закреплением за конкретной организационно-правовой формой федерального органа. Действующим Указом №314 на федеральные органы исполнительной власти возложены: 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) функции по управлению государственным имуществом; 4) функции по оказанию государственных услуг.
При этом под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. По общему правилу функция по принятию нормативных правовых актов возложена на федеральные министерства: согласно п.3 Указа №314 федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
Таким образом, в Указе Президента РФ №314 использован функциональный критерий определения полномочий федеральных органов исполнительной власти: принятие нормативных правовых актов – это функция, а не полномочие органа исполнительной власти. В данном случае можно согласиться с мнением Н.И. Побежимовой, которая считает, что принятие нормативных правовых актов не является функцией министерства, а, скорее всего, относится к его полномочиям, которые нуждаются в раскрытии применительно ко всем органам исполнительной власти, без чего нельзя ставить вопрос об их ответственности [12, с. 24].
Кроме того, следует иметь ввиду следующую особенность регламентации правового статуса федеральных служб и агентств: согласно Указу Президента РФ №314 данные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Таким образом, полномочие на издание нормативных актов, по общему правилу, не входит в компетенцию федеральных служб и агентств, однако на основании отдельных предписаний Президента или Правительства эти органы вправе осуществлять нормотворческую деятельность.
Границы нормотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (федеральных министерств, служб и агентств) определены федеральными законами, а также указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Анализ положений, регламентирующих статус федеральных министерств, служб и агентств, свидетельствует о том, что право на принятие нормативных правовых актов закреплено в разделе «Полномочия». В частности, в Положении о Министерстве образования и науки РФ [13] закреплено, что министерство на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты: перечни, типовые положения, формы, федеральные государственные образовательные стандарты, порядок и др.
Основными правовыми актами, регламентирующим материальные и процессуальные аспекты деятельности по изданию нормативных актов федеральными органами исполнительной власти, в настоящее время являются Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009, которым утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации [14], а также Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. №477, которым утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти [15]. Федеральные органы исполнительной власти на основе данных Правил с учетом условий и специфики своей деятельности разрабатывают собственные инструкции по делопроизводству.
Таким образом, в законодательстве закрепляются материальные и процессуальные аспекты нормотворчества органов исполнительной власти федерального уровня.
Необходимой вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления. Если закон издается представительным органом (Государственной Думой, законодательным собранием области), то подзаконный нормативный акт принимается органом исполнительной власти. Согласно ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой. Однако ст. 110 и 115 Конституции РФ, возлагающие осуществление исполнительной власти на Правительство страны и указывающие на его полномочия, предусматривают издание данным органом исполнительной власти постановлений. В настоящее время Президент РФ, у которого есть прерогативы в области исполнительной власти, Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, органы исполнительной власти субъектов федерации, муниципальные органы исполнительной власти издают огромное число актов управления, содержащих нормы права, причем, как показывает правотворческая практика этих органов, объем таких нормативных актов непрерывно увеличивается. Достаточно назвать нормотворческую деятельность Министерства внутренних дел РФ, принявшего за последние 4-5 лет значительное количество нормативных актов, направленных на охрану общественного порядка. В качестве примера можно назвать такие важные нормативные акты, как Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности РФ, утвержденный приказом МВД РФ 18 января 1993 г., Инструкция по организации работы участкового инспектора милиции, утвержденная приказом МВД РФ от 14 июля 1992 г., Правила пожарной безопасности, утвержденные приказом МВД от 14 декабря 1993 г. Все они содержат правовые нормы, которые обеспечивают охрану общественного порядка и общественной безопасности.
Правотворческая деятельность органов исполнительной власти продолжает в границах своей компетенции деятельность, которую начал законодатель. Если нормы закона не регулируют непосредственно управленческих и полицейских отношений, а они нуждаются в правовой регламентации, то эту функцию выполняют соответствующие органы исполнительной власти.
· н/а Указ Президента: "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента, Правительства РФ и актов органов исполнительной власти".
1. Формы осуществления исполнительной власти – это внешневыраженные действия, совершаемые должностными лицами в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности в рамках их компетенции и вызывающие определенные последствия.
Различают следующие формы исполнительной власти:
1 – правовые – связаны с изданием правовых актов, которые влекут изменения или превращения адм. пр-ний.
2 – неправовые – не связаны с изданием правовых актов и не влекут возникновение, изменение, прекращений пр-ний.
Правовые формы осуществления исполнительной власти: правотворческая и правоприменительная деятельность.
Правотворческая деятельность проявляется в создании, изменении, отмене и усовершенствовании правовых норм, т.е. издание нормативных актов.
Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц исполнительной власти, разрешение вопросов управления на основе собственных правовых норм, т.е. издание индивидуальных правовых актов.
Это 2 основные и наиболее значительные нормы осуществления исполнительной власти. Но существуют и другие – представление обязательной отчетности, осуществление гос. регистрации, выдача документов, подтверждающих наличие специального права.
Неправомерные формы осуществления исполнительной власти:
1. осуществляют органы дейст
2. выполнение материальных, технических действий, которые носят вспомогательный характер в управлении деятельности (работа с информацией).
2. Правовые акты исполнительной власти – это вид подзаконных официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнения распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с н.п., содержащие одно власт. волеизъявление, влекущее юридические последствия.
По юридическому содержанию эти акты делятся:
1) нормативные акты – устанавливающие, изменяющие и отменяющие юридические нормы, они не обращены к юридическим лицам.
2) индивидуальные акты – это решение субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам.
3) смещенные – акты, в которых содержатся нормы права и правоприменительные решения.
По форме выражения:
1. Письменные
2. Устные исполнения при непосредственном руководстве произ. деятельности для обеспечения общественной безопасности.
3. Конклюдентные, выраженные в законах световых и звуковых сигналов.
Юридической значение актов управления
1. Являются основанием для издания других
2. Выступают в качестве юридического факта, т.е. является основанием для возникновения, изменения и прекращения пр-ний в сфере управления.
3. Являются доказательством в суде.
4. Является условием действия др. прав. актов органы вн. пр.
3.
· 1. Законность
а) наличие у автора
б) соответствие цели закона
в) применяется в установленный законом срок
г) соблюдение процессуальных правил судами
2. Целесообразность, т.е. полезность с (.) зрения гос. интересов, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, предусмотренной механизмом его претворения в жизнь.
3. Организация?
а) Язык акта должен быть ясным, понятным для тех, к кому обращен
б) акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнительных и законодательных субъектов.
в) акт должен быть оформлен грамотно, правильно.
г) оформлен надлежащим образом, должен быть передан на хранение.
Акты, не соответствующие требованиям закона, подразделяются на ничтожные и оспариваемые.
Ничтожными являются акты, которые из-за своей незаконности не порождают и не могут порождать юридических
· последствий.
Акты признаются ничтожными, если не то есть прямое указание закона или грубое нарушение подв. адм. дел либо нарушен срок давности.
Оспоримые подлежат исполнению, но не лишают индивидуальным и коллективным субъектам право оспорить им з-нать в установленном порядке, после обжалования акт может быть признан или правомерным после устранения в нем недостатков или недействительным.
При остановке действия акта упр., т.е. временного прекращения его действия до повторного рассмотрения, производится тем органом, который не вправе отменить его.
ст. 85 (1.2.)
Президент РФ вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов, исполнительную власть в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и Федерального Закона.
Международные обязательства РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина для решения вопроса соотв. судом.
Методы осуществления исполнительной власти
1. Понятие и виды административно-правовых методов.
2. Понятие административного принуждения.
3. Виды административного принуждения.
1. Методы деятельности исполнительной власти – это способы осуществления управленческих функций и средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты (отрасли, пр-тия, гр-н).
Методы осуществления исполнительной власти разнообразны. По функциям субъектов управления они делятся на общие, используемые при выполнении всех функций управления на всех важнейших стадиях управленческого процесса, и специальные, применяемые при осуществлении отдельных функций на отдельных стадиях упрвленческого процесса.
В качестве общих методов управления выделяют методы убеждения, принуждения и поощрения.
Убеждение представляет собой способы воздействия на сознание и поведение людей, с помощью средств убеждения стимулируется должное поведение участников административно-правовых отношений. Граждане добровольно подчиняются юридическим нормам и сознательно участвуют в их осуществлении, если понимают задачи и цели государства, одобряют их.
Средствами убеждения являются обучение, пропаганда, агитация, разъяснение, обмен опытом. Метод убеждения должен быть основным.
Поощрение – это способ воздействия через интерес, сознание, которые направляют волю людей на совершение полезных с точки зрения поощрения дел.
Поощрительное воздействие способствует возникновению интереса, совершению определенных дел, получению моральных, материальных и иного одобрения.
Поощрение может быть моральным (грамота, благодарность),
- материальным (премия, ценный подарок).
- статусным, изменяющим правовой статус гражданина.
Например, присвоение почетного звания "Заслуженный юрист РФ" – смешанное, содержащее моральное и материальное поощрение, поощрение знака Герой РФ.
Принуждение заключается в применении субъектами исполнительной власти установленных административно-правовыми нормами принудительных мер в связи с неправомерными действиями.
(штраф)
По характеру воздействия на волю и сознание людей различаются экономические и административные меры.
Экономические – это методы косвенного воздействия на объект управления. С их помощью орган исполнительной власти достигает желаемого поведения объекта управления, воздействуя на его материальные интересы. Для этого используют цены, налоги, проценты, премии, льготы и т.д.
К методам административного прямого воздействия со стороны органов исполнительной власти на соответствующие объекты управления относятся общие и непосредственные руководства, регулирования, контроль и т.д. Орган исполнительной власти в пределах своей компетенции принимает управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления.
2. Административное принуждение является вспомогательным методом исполнительной власти, сочетается с убеждением и применяется в тех случаях, когда убеждения недостаточно для достижения цели, поставленной перед органом исполнительной власти.
· Административное принуждение как метод управления состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей.
Признаки административного принуждения:
1. применяется на основе закона.
2. осуществляется посредством правоприменительных актов (протокол).
3. персонифицировано, т.е. применяется к конкретным субъектам права, нарушившим административно-правовые нормы.
4. для административного принуждения характерен внесудебный характер применения.
5. применяется в целях обеспечения административно-правовых норм, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере гос. управления, не имеющие ведомственных границ (правила дорожного движения).
5. Меры административного принуждения делятся на 3 группы:
1. Меры административного принуждения – это способы и средства, направленные на предупреждение и предотвращение правонарушений и обязательств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности гос. органов, предприятий и организаций.
Основанием для применения мер административного предупреждения может служить предположение о намерении лица совершить административное правонарушение либо другое противоправное деяние. Административно-предупредительные меры не являются мерами наказания, носят профилактический характер и выражаются, как правило, в виде определенных ограничений и запретов.
К административно-предупредительным мерам относятся контроль и надзорные проверки, введение карантина, остановка движения транспорта на отдельных улицах в случае аварии или иного происшествия, закрытие участков гос. границы, проверка документов и досмотр вещей, принудительное доставление физических лиц для освидетельствования в медицинские учреждения, принудительное выселение граждан из домов, грозящих разрушением, санитарный осмотр грузов, техосмотр транспортных средств.
2. административно-пресекательные меры – это способы и средства принудительного воздействия, применяемого в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления вредных последствий.
К таким мерам относятся административные задержания для составления протокола об административном принуждении, применение оружия и других специальных средств, отказ в выдаче лицензии, изъятие огнестрельного оружия, проистановление эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых не отвечает техническим требованиям, наложение ареста на банковские счета организаций, привод в милицию.
3. меры административной ответственности, административные взыскания – это наказания, применяемые в установленном законом порядке уполномоченным органом или должностным лицом к виновному физическому или юридическому лицу. Административное взыскание может выражаться в моральном воздействии (предупреждение), материальном (штраф) или во временном лишении его специального права.
3. Контрольная функция исполнительной власти и ее содержание. Объем контрольных полномочий исполнительной власти в системе разделения властей. Виды контрольной деятельности исполнительной власти, основания их Классификации. Административный надзор как проявление контрольной функции исполнительной власти.
Контрольные полномочия органов исполнительной власти Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ. Контрольные полномочия органов исполнительной власти можно условно разделить на следующие виды: - общий контроль (исследование комплекса вопросов деятельности подконтрольных объектов). Осуществляют органы исполнительной власти общей компетенции: в РФ - Правительство РФ (руководство работой ФОИВ, может отменять или приостанавливать их действие), в субъектах - правительства республик, советы министров и др. (контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства, правил охраны труда, санитарно-эпидемиологических нормативов и др.); - ведомственный (органы отраслевой и межотраслевой компетенции в отношении подведомственных объектов). Например, Министерство путей сообщения осуществляет контроль за применением законодательства в учреждениях железнодорожного транспорта, состоянием безопасности движения поездов; - надведомственный (в основном органы межотраслевой компетенции): контроль деятельности органов исполнительной власти, юридических лиц по определенному кругу вопросов. Например, Государственный комитет по стандартизации и метрологии проводит контроль за соблюдением требований государственных стандартов всеми юридическими лицами независимо от ведомственной принадлежности. Правительство РФ как орган общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный межотраслевой контроль, например, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции, федеральные органы по валютному и экспортному контролю, Министерство транспорта (по вопросам безопасности движения), Министерство по связи и информатизации (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерство труда и социального развития (контроль в части выполнения коллективных договоров по вопросам условий труда и заработной платы), Министерство культуры (контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей, охраной и использованием объектов культурного наследия, создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная, хлебная инспекции), специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД). Большинство же федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Министерство транспорта (по вопросам безопасности движения), Министерство по связи и информатизации (контроль за использованием частот и радиоволн), Министерство труда и социального развития (контроль в части выполнения коллективных договоров по вопросам условий труда и заработной платы), Министерство культуры (контроль за вывозом и ввозом культурных ценностей, охраной и использованием объектов культурного наследия. Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций — внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль — непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин. В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, комитеты, управления и другие органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.
Административный надзор
Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих особо важное значение для общества и государства. Административный надзор - специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. Субъектами административного надзора являются органы федерального надзора (федеральный горный и промышленный надзор, надзор РФ по ядерной и радиационной безопасности), государственные инспекции (ГАИ-ГИБДД). Они могут применять меры административного принуждения. Полномочия органов, осуществляющих административный надзор: 1) по предупреждению правонарушений: требовать устранения обнаруженных правонарушений, беспрепятственно посещать поднадзорные объекты, давать разрешения на строительство, производство продуктов питания, досматривать транспортные средства; 2) по пресечению правонарушений: выносить предписания о приостановлении работ, запрете эксплуатации технически неисправных транспортных средств; 3) по привлечению к ответственности виновных лиц: возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные взыскания; 4) по нормотворчеству: самостоятельно или совместно с другими органами разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы, правила. Иногда смешивают два понятия административный надзор и надведомственный контроль, однако они имеют различия: Во-первых, по их содержанию. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску. Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти — привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности. В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности: а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора (правил пожарной безопасности); б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам (за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования); в) персонифицированный административный надзор (ОВД в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы). Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан. В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Государственный таможенный комитет), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти. Органы