Тема 1. Социальный механизм в государственном управлении
В основе природы государственного управления лежит социальная природа ее формирования и функционирования, где проявляется роль и значение каждого индивида (гражданина) и общества в целом в формировании власти, государственных структур, реализации прав и свобод человека. Природа государственного управления раскрывается через взаимодействие и взаимозависимость государства, общества и каждого индивида в отдельности, т.е. через механизм государственного управления.
Механизм государственного управления раскрывается как социальный механизм взаимосвязанных взаимоотношений между человеком, обществом, государством. Эта система определена их взаимозависимостью и взаимовлиянием.
Доказано, что человек не может жить и существовать вне общества, он психически деградирует и дичает. Общество в свою очередь состоит из индивидов, значит, каждый человек формирует общество, определяет его сущность. Но и общество действует на каждого человека, формируя и определяя его жизнедеятельность. Человек и общество тесно взаимосвязаны и они не могут существовать друг без друга. Современное общество не может существовать без государственных отношений, без государства. Государство не может существовать вне общества. Значит общество и государство также тесно взаимосвязаны и взаимозависимы друг от друга. В демократической политической системе каждый дееспособный человек (вплоть до «кухарки» по В.И. Ленину) прямо или косвенно участвует в формировании государственных структур, влияет на их деятельность, может участвовать в государственном управлении через институты гражданского общества, обладает правом поступления на государственную службу. Государство же определяет жизнедеятельность каждого человека. Тем самым каждый человек и государство напрямую взаимосвязаны друг с другом. Получается, что в демократическом понимании человек, общество и государство взаимозависимы, обладают неразрывным единством. Их единство через взаимозависимость и взаимосвязь определено историческим развитием, социальными и экономическими отношениями, культурой, ментальностью, господствующими идеалами и ценностями, правом. Их взаимозависимость и взаимосвязь реализуется государственным управлением.
Сложность и проблемность функционирования этих взаимосвязей и взаимозависимости, сложность государственного управления определяются в реализации интересов и целей государственного развития. Чьи интересы и цели должны стать основными в государственном развитии? Интересы человека? Общественные интересы? Интересы государства?
Исторический ход развития российского государства показал, что ни интересы отдельных индивидов (элиты), ни отдельно государственные или общественные интересы (обобществленные) в коммунистическую эпоху, их различные модификации: государственно – общественные, элитно – государственные, элитно – общественные интересы и цели, не могут обеспечить в отдельности поступательное развитие человека, общества и государства. Поэтому роль государственного управления не только обеспечить неразрывность интересов и целей человека – общества – государства, но и обеспечить их беспрерывное взаимовлияние, взаимодействие. Демократический характер государственного управления выражается в привлечении каждого человека, широких общественных кругов к участию в управлении, к регулированию и контролю в государственном управлении. Существуют различные формы, где человек в отдельности или через общественные организации, бизнес – сообщества может участвовать в государственном управлении: прямые формы демократического влияния на государственные структуры (референдумы, выборы, обращения), присяжные заседатели, саморегулирующие организации (СРО), государственно – частное партнерство и другие. Сегодня главная задача – развивать социальный механизм активного участия человека, общества в государственном управлении. Однако существует сложность в функционировании социального механизма, которая выражается в том, что в реализации взаимодействия людей в процессе государственного управления определяется множество различных политических, социальных, экономических и иных интересов и целей государственного развития, которые должны быть учтены в процессе государственного управления. Общество – неоднородное формирование индивидов. Различные политические взгляды на развитие государства разделяют общество на различные общественные организации, партии, разделяют общество на «меньшинство» и «большинство».
Кроме этого различные общественные интересы складываются из влияния интересов, воли, сознания, поступков (и т.п.) различных индивидов, из индивидуальности каждого. Но, живя в обществе, нельзя быть свободным от него, от влияния и взаимодействия с другими индивидами, а значит необходимо учитывать действующие в обществе социальные нормы. Решением данной сложности и разрешением противоречий между «меньшинством» и «большинством» общества, всех и каждого являются права и свободы человека и гражданина. Они, являясь фундаментом правовой системы, способны стать правовым регулятором и связующим звеном в отношениях между человеком, обществом и государством. Вне зависимости каких взглядов политического развития придерживается каждый индивид, он всегда заинтересован в стабильности и защищенности своих прав и свобод. Права и свободы человека и гражданина являются фундаментом всех общественных, национальных и межнациональных отношений.
Поэтому под социальным механизмом государственного управления подразумевают закономерную взаимосвязь общественных отношений, где происходит организующее, регулирующее согласование интересов, потребностей, волеизъявления индивида, общества, государства, учет их интересов, целей развития, разработка и принятие управленческих решений на основе права, в основе которого лежат права и свободы человека и гражданина. Право является основным регулятором всех индивидуальных, общественных и государственных отношений. Основной формой и содержанием государственного управления.
Само же государственное управление как система организации и функционирования социального механизма предназначена для обеспечения его целостности, достижения интересов и целей, реализации задач, сохранения структуры, поддержание должного режима деятельности механизма. Государственное управление служит интересам взаимодействия человека – общества - государства, представляющих собой единое целое общими интересами, целями развития. Государственное управление представляет собой внутреннюю целостность системы, где основными элементами являются субъект управления и объект управления. Если рассматривать государственное управление с точки зрения несоциального государственного механизма, то субъект управления - государственные структуры, а объект управления - индивид, общество. Если рассматривать государственное управление в демократическом понимании, с точки зрения социального механизма, то (согласно п.1, ст.7 Конституции РФ) в социальном государстве[9] субъектом социального государственного управления, прежде всего (согласно п.1, ст.3 Конституции РФ) является многонациональный народ,[10] а также (согласно п.2, ст.3 Конституции РФ) органы государства.[11] Объектом социального государственного управления, прежде всего, являются общественные отношения, а затем общество и индивид.
В социальном государстве функционирует социальный государственный механизм управления, где реализуются взаимодействие между субъектом и объектом управления на основе обмена различного рода отношений виде прямой взаимосвязи. В этом смысле примечательно положение, где государственное управление, как администрирование рассматривается в роли организующей деятельности индивидов в масштабе государства, с обеспечением взаимодействия между государственными структурами и индивидом, обществом. Интересен пример К.Маркса, который механизм государственного управления представил в виде симфонического оркестра. Дирижер воздействует на каждого музыканта и на оркестр в целом, объединяет музыкантов в единый организм, который воспроизводит (объединенное действие) музыку. Роль и назначение каждого музыканта – это индивидуальное исполнение своей партии для общего исполнения музыкального произведения, т.е. создание объединенного в тоже время единого исполнения. И от того как происходит взаимосвязь дирижера с каждым музыкантом и оркестром в целом зависит исполнение музыкального произведения. На примере оркестра К.Маркс показал необходимость соотношения дирижера (в роли субъекта управления) и оркестра (в роли объекта управления), т.е. соотношения дирижера и каждого музыканта, дирижера и всех музыкантов, музыкантов между собой. Он показал не просто соотношение субъекта управления и объекта управления, показал их взаимозависимость, взаимодействие. Можно также добавить, раскрыл не только «функциональный процесс управления», но главное раскрыл сущность «управления ориентированного на результат».
Сегодня в теории российского государственного управления нет единого мнения о сущности государственного управления. Государственное управление рассматривается с двух позиций. Вкратце функционально их характеризуют: во-первых, как регулирующую деятельность государства в целом, всех государственных органов и структур на общественные отношения, и, во-вторых, как деятельность исполнительных органов власти, т.е. администрирование, которое носит государственно – властный характер. При этом, эти позиции соотносят как «в широком», так и «в узком понимании государственного управления», не видя, что они противоречивы в своей сущности. Происходит подмена понятий социального государства бюрократическим, а государственное управление администрированием.
С позиции организации управленческой деятельности государственное управление рассматривается государственный менеджмент в его главных составляющих: планирование, организация, руководство, контроль (существует и до 8 положений управления). Для нас главное то, что понятие руководство в нынешней интерпретации стало олицетворяться как администрирование, проявление административной власти.
Администрирование – подчинение индивида и общества властвующим функциям государственных органов, при явной не подконтрольности их обществу. Не подконтрольность государственных органов обществу всегда приводит к бюрократизации и коррумпированности государственных структур. А это противоречит Конституции РФ, принципам международного права, принципам демократии.
В демократическом обществе функции субъекта и объекта управления сближаются, частично совпадают. Диалектика субъекта и объекта управления состоит в том, что каждый индивид и общество в целом являются не только подвластными органам государства с точки зрения реализации права (законов) в регулировании общественных отношений, но и сами являются субъектами и источником власти. Это, прежде всего, выражается в учредительной власти индивида и общества. При демократическом режиме не должно быть только властвующих субъектов (государственных структур) и подвластных объектов управления (индивидов, общество). Все органы государства и должностные лица имеют над собой верховную власть народа, поэтому они одновременно являются объектом и субъектом власти. Сущность государственных структур власти, т.е. органов исполнительной власти состоит в организующем и распорядительном характере управления. Они реализуют реальную практическую деятельность по исполнению законов, необходимые распорядительные действия (организующие, координирующие, контролирующие). Проявляя властные полномочия, органы исполнительной власти реализуют лишь некоторые функции власти, некоторые функции государственного управления, связанные с администрированием. Администрирование реализуется только исполнительными органами власти. Государственное управление, реализуясь всеми органами государства (ветвями власти), организационно подчиняется учредительной власти, ее источнику – гражданам и праву. В силу этого исполнительная власть (администрирование) не тождественно государственному управлению.
Противоречия в понимании и реализации современной парадигмы государственного управления не только деформирует административную реформу, но и формируют кризисные тенденции ее реализации.