Понятие и виды исключительных (особых) конституционно-правовых режимов
Конституции большинства стран мира, в том числе и Российской Федерации, устанавливают два режима осуществления государственной власти: обычный, или нормальный, действующий в условиях, не связанных с чрезвычайными обстоятельствами (спокойное течение общественной жизни), и исключительный. Первый характеризуется отсутствием каких-либо ограничений в правовом регулировании поведения и деятельности граждан и их объединений, кроме тех, которые прямо предусмотрены федеральными законами. Исключительный режим предполагает использование в предусмотренном законом порядке жестких ограничителей такого поведения и деятельности, распространяемых на всех без исключения, пребывающих на территории (в местностях) действия исключительного режима. Целью введения исключительного режима является устранение тех обстоятельств, которые послужили основанием его введения, обеспечение безопасности граждан, защита национальных интересов и конституционного строя.
В современной специальной юридической литературе выделяются три группы кризисов, в ходе разрешения которых возможно применение чрезвычайных механизмов. К их числу относят:
кризисные ситуации внешнего характера. В данном случае под угрозой находится безопасность государства, которое подвергается угрозе нападения внешнего противника или вооруженного конфликта международного характера;
кризисные ситуации внутриполитического характера (попытка насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, блокада отдельных местностей, террористические акты, межнациональные и региональные конфликты);
кризисные ситуации техногенного, экологического и природного характера, ставшие результатом катастроф, аварий, стихийных бедствий.
Кроме того, к указанным обстоятельствам правомерно отнести кризис управляемости определенной территорией.
Способом наиболее быстрого предотвращения указанных кризисных ситуаций и нормализации общественно-политической обстановки в государстве является использование экстренных, чрезвычайных, или исключительных, мер в рамках существующего особого правового режима (чрезвычайного, военного и др.)*1.
_____
*1. В книге «Полицейское право», изданной в Санкт-Петербурге в 1903 г., российский административист (специалист в области русского полицейского права) В.О. Дерюжинский, обосновывая право государства на экстраординарные меры, приводит слова И.К. Блюнчи: «Когда дело идет действительно о спасении государства и когда это спасение невозможно без нарушения соответствующих прав отдельных лиц или даже целых классов населения, правительство не может, да и не должно, щадя эти права и интересы, обрекать государство на гибель... оно должно сделать все, что необходимо для сохранения и спасения государства».
В зависимости от особенностей правового регулирования, оснований и целей применения исключительные правовые режимы подразделяются на следующие виды:
1) режим военного положения (используемый только в случае агрессии или непосредственной угрозы внешней агрессии против России); режим военного времени;
2) режим чрезвычайного положения (применяемый при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках, террористических актах, межнациональных и региональных конфликтах);
3) режим социального бедствия стихийно-природного и техногенного характера;
4) режим прямого президентского правления. Конституционная практика свидетельствует о том, что введение режима президентского правления является достаточно эффективной конституционной процедурой разрешения конфликтов между региональными и федеральными органами власти. Использование института прямого президентского правления позволяет усилить контроль федерального центра за состоянием единого правового пространства на всей территории федеративного государства.
Можно выделить ряд специфических признаков исключительного режима во всех его разновидностях, характеризующих его как демократическое учреждение, призванное служить интересам нации и не угрожать ее духовным ценностям:
1. В правовом государстве исключительные режимы служат оружием осуществления государственно-правовой политики, направленной на укрепление основ государства, недопущение перерастания временного особого режима в диктатуру. Исключительный режим основывается на Конституции РФ и общепризнанных принципах и нормах международного права, гарантирующих демократичность и справедливость применения мер чрезвычайного характера. Введение исключительного режима предопределено возможностью возникновения в процессе развития общества и государства крупномасштабных экстремальных ситуаций социально-политического или природно-техногенного характера, создающих реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности личности, общества или государства в целом.
2. Цели и задачи исключительного режима состоят в предупреждении и устранении последствий социальных катаклизмов, обеспечении безопасности граждан, защите их прав и свобод, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восстановления законности и правопорядка.
3. Всеобщность, универсальность предмета правового регулирования чрезвычайного законодательства, все стороны социальной, экономической, правовой, административно-политической сфер в той или иной мере регулируются нормами чрезвычайного права в условиях введения исключительного правового режима.
4. Наличие особого (чрезвычайного) законодательства, назначение которого выражается в его функциях: а) регулятивной, проявляющейся в воздействии правовых предписаний на поведение людей с целью формирования прав и обязанностей участников общественных отношений, складывающихся в условиях чрезвычайных ситуаций; б) охранительной, связанной с непосредственной охраной тех социальных ценностей, на которые происходит посягательство при возникновении экстремальных обстоятельств; в) стабилизирующей, направленной на нормализацию последствий кризисных событий.
5. Применение норм чрезвычайного законодательства приводит к перераспределению взаимных прав и обязанностей гражданина и государства: расширению полномочий органов государственной власти за счет ограничения правового статуса личности.
6. Экстремальная обстановка, предопределяющая введение исключительного режима, предполагает создание особых органов власти с особыми задачами и функциями, сосредоточивающих в своих руках огромные полномочия по преодолению кризисной ситуации и непосредственно отвечающих за исполнение чрезвычайного законодательства.
7. Исключительный режим отличается специфическим набором правовых средств: а) специфическим механизмом правового воздействия, выражающимся в создании «режима правовых ограничений»; наличием в чрезвычайном законодательстве только императивных норм, не допускающих никаких отступлений от своего содержания, так как малейшее отклонение от смысла чрезвычайных законов может привести к грубейшему нарушению законности и, значит, к ущемлению конституционных прав и интересов граждан; б) закреплением в чрезвычайном законодательстве возможностей применения «чрезвычайных мер» в рамках вводимого особого правового режима осуществления государственной власти, направленных на спасение, восстановление, обеспечение жизнедеятельности и правопорядка в условиях экстремальной обстановки (комендантский час, запрещение собраний, митингов, забастовок и т.п.); в) краткосрочностью действия правовых средств во времени и ограниченностью в пространстве: акты чрезвычайного законодательства применяются в пределах территории и на период объявления чрезвычайного или военного положения, а равно введения прямого президентского правления.
При сохраняющихся особенностях между различными видами исключительных режимов общее состоит в том, что каждый из них характеризуют, во-первых, концентрация власти и, во-вторых, ограничение основных прав и свобод. При этом степень концентрации власти и ограничения основных прав в зависимости от вида исключительного режима может варьироваться - от незначительного (в условиях введения режима прямого президентского правления) - до значительного (в условиях действия режима военного положения). Исключительный режим - это тонкий и достаточно своеобразный инструмент, который достигает своих целей при определенных условиях - коренящихся в государственном строе, социально-правовых гарантиях. При отсутствии таковых исключительный правовой режим может быть использован как средство подавления политической активности народных масс, борьбы с политической оппозицией. В истории есть немало тому примеров. Так, на закате Римской республики в кризисных ситуациях сенат издавал акт, уполномачивающий высших магистратов для сохранения существующего правопорядка и политического режима прибегать к любым средствам, включая и неправовые. Лишь в XVII-XIX вв., в условиях нарождающегося конституционного строя, исключительные правовые режимы приобретают юридически значимые формы. При этом первоначально, в условиях буржуазно-демократических революций исключительный правовой режим вне зависимости от его терминологического обозначения (осадное, исключительное, чрезвычайное положение и т.п.)*1 приобретал форму «узаконенной диктатуры» и использовался для подавления политических противников.
_____
*1. См.: Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: теория, законодательство, практика. - М., 2001.
Таким образом, исключительный режим можно определить как режим, характеризующийся наличием системы исключительных нормативных и индивидуально-правовых актов, регулирующих поведение и деятельность в условиях вводимого на всей территории страны или в отдельных ее местностях особого правового режима осуществления государственной власти (чрезвычайного или военного положения, прямого президентского правления), допускающего создание временных чрезвычайных органов с властными полномочиями, ограничение прав и свобод граждан в интересах обеспечения их безопасности и охраны основ конституционного строя России. Если более коротко, то исключительный правовой режим можно определить как конституционно установленное положение, при наличии которого государственная власть осуществляется в чрезвычайном (исключительном) порядке. Исключительный режим можно определить как «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они не состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства»*1.
_____
*1. Гессен В.М. Исключительное положение. - СПб., 1908. С. 74.
С формально-юридической точки зрения исключительный правовой режим представляет собой совокупность правовых норм, определяющих: основания введения исключительного режима; государственные органы, полномочные вводить исключительный режим; порядок введения такого режима и пределы его действия; специфический правовой режим деятельности органов государственной власти и иных организаций, пределы ограничения прав и свобод граждан и др.
Исключительный правовой режим предполагает установление специфического режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, а также общественных объединений, режима, который допускает определенные ограничения прав и свобод граждан, прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей. Особый правовой режим является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя.
Исключительный правовой режим - это жесткий способ ограничения, в котором доминирующее место занимают нормы чрезвычайного законодательства, состоящие главным образом из запретов, обязанностей, правовых ограничений и т.д. Использование правоограничительных мер увеличивает шансы эффективного правового воздействия на сознание и поведение субъектов в условиях кризисной обстановки, на достижение ими социально-полезного результата.
§ 2. Понятие, конституционные основания и процедуры введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях
История проблемы. Если в современной России режим чрезвычайного положения не имеет обширной практики своего применения, то в дореволюционной истории страны различные виды чрезвычайного положения использовались достаточно широко, что объяснялось особенностями политического и социального развития страны во второй половине XIX в. Впервые возможность объявления чрезвычайных режимов на той или иной части территории империи была закреплена в принятом 14 августа 1881 г. после убийства императора Александра II Положении «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». Чрезвычайные режимы были охарактеризованы как меры по введению «исключительного положения» и классифицировались на два возможных типа: режим усиленной охраны и режим чрезвычайной охраны. Исключительное положение предусматривало усиление ответственности как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них возлагались, а также расширение круга полномочий существующих управленческих структур, ответственных за охрану государственного порядка и общественной безопасности, и предоставление специальных прав специально учреждаемым временным правительственным органам*1. Известно, что в 1901 г. режим исключительного положения распространялся более чем на 1/3 населения России. Но уже в период с 1905 по 1907 г. положение усиленной или чрезвычайной охраны объявляется правительством в 60 губерниях и областях, в 25 губерниях и областях вводилось военное положение. На части территории современной России чрезвычайное положение вводилось дважды: 7 ноября 1991 г. на территории Чечено-Ингушской Республики и 2 ноября 1992 г. на территориях Северо-Осетинской Республики и Ингушской Республики.
_____
*1. См.: Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1912, Т. 14, прил. 1 к ст. 1 (прим. 2); Ивановский В.В. Административное право. - Казань, 1911; Тарасов И.Т. Учебник науки полицейского права. - М., 1891.
Применение режима чрезвычайного положения в Российской Федерации предусмотрено положениями ст. 56 и 88 Конституции РФ, а также Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении».
Чрезвычайное положение, как следует из Конституции и вышеназванного Закона, - это вводимый в соответствии с действующим законодательством на всей территории РФ или в ее отдельных местностях правовой режим, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, прав организаций и общественных объединений и возложение на них дополнительных обязанностей. Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, представляющих непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и если их устранение без применения чрезвычайных мер невозможно. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» к таким обстоятельствам относит:
1) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями и создающие угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, а также возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф чрезвычайные экологические ситуации (эпидемии, эпизоотии и др.), повлекшие или могущие повлечь человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения.
Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ и подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию. О принятом указе информируются палаты Федерального Собрания РФ. В течение 72 часов с момента обнародования указа он должен быть утвержден Советом Федерации (не утвержденный указ о введении чрезвычайного положения по истечении 72 часов после обнародования утрачивает силу). О введении чрезвычайного положения Министерство иностранных дел в соответствии с международными обязательствами РФ, вытекающими из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в трехдневный срок обязано уведомить Генерального секретаря ООН и информировать Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от международных обязательств РФ, об объеме этих ограничений и причинах принятия такого решения. На Министерстве иностранных дел лежит также обязанность ставить в известность указанные международные структуры о прекращении чрезвычайного положения. Кроме того, указанный орган должен в течение суток с момента принятия Советом Федерации постановления об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения уведомить сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.
Вводимое на всей территории страны чрезвычайное положение не может превышать 30 суток, а в ее отдельных местностях - 60 суток. Режим чрезвычайного положения может предусматривать следующие меры и ограничения на территории, на которой введено чрезвычайное положение: полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления; установление ограничений на свободу передвижения в границах данной территории, а также введение особого режима въезда и выезда с нее; усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране; установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, а также особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; запрещение или ограничение проведения массовых мероприятий (собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования); запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества.
Кроме того, Президент может своим указом предусмотреть и другие меры: введение комендатского часа (запрета в установленное время суток находиться в общественных местах без специального на то разрешения); ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры; приостановление деятельности политических партий, иных объединений граждан, если это препятствует устранению обстоятельств, послуживших основанием введения чрезвычайного положения; ограничение или запрещение оборота оружия, взрывчатых веществ; выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, где оно введено; продление срока содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении актов терроризма и других особо тяжкие преступлений на весь период действия чрезвычайного положения (но не более чем на 3 месяца).
Среди указанных мер особое значение имеет введение режима комендатского часа - режима чрезвычайного положения, связанного с запретом в установленное время суток находиться в общественных местах без специального на то разрешения; осуществление единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения. Президент РФ назначает коменданта территории, который: издает в пределах своих полномочий приказы и распоряжения, обязательные для исполнения на данной территории; устанавливает время и срок действия комендатского часа; определяет особый режим въезда на территорию; устанавливает особый режим продажи оружия, боеприпасов, лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства; определяет порядок и место хранения изъятых оружия, боеприпасов, веществ и военной техники; выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введен режим чрезвычайного положения, лиц, нарушающих этот режим; устанавливает особый порядок аккредитации журналистов на данной территории и др. Комендант осуществляет руководство комендатурой, деятельность которой определяется положением, утверждаемым указом Президента.
От режима чрезвычайного положения следует отличать понятие зоны вооруженного конфликта. Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г. «О зонах вооруженных конфликтов» выполнение задач военнослужащими и сотрудниками органов внутренних дел на территориях Республики Северная Осетия - Алания и Республики Ингушетия в октябре-ноябре 1992 г. отнесено к выполнению задач при вооруженных конфликтах. Выполнение же поставленных задач на всей территории Чеченской Республики в период с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г. отнесено к выполнению задач в зоне вооруженного конфликта.