Роль природоохранных прокуратур в соблюдении законодательства о ГЭЭ
В государственном механизме надзора за исполнением экологи-
ческого законодательства немалую роль играет прокурорский над-
зор за исполнением законодательства об экологической эксперти-
зе и нормативном обеспечении экологической безопасности в связи
с подобными правонарушениями. От полноты и достаточности
правовых норм, регулирующих охрану окружающей среды и обес-
печение экологической безопасности, зависит и эффективность
прокурорского надзора в этой сфере.
Этот надзор осуществляют преимущественно специализирован-
ные природоохранные прокуратуры, которые начали создаваться
в середине 80-х гг. XX в. Первые специализированные межрайон-
ные природоохранные прокуратуры были образованы в экологи-
чески неблагополучных или экологически важных регионах. На-
пример, Восточно-Байкальская и Западно-Байкальская межрай-
онные природоохранные прокуратуры.
Природоохранный прокурорский надзор включает природоох-
ранную, природноресурсную и санитарную составляющие эколо-
гического законодательства в части соблюдения прав граждан на
благоприятную окружающую среду в соответствии с гигиеничес-
кими нормативами качества окружающей среды. Нередко только
природоохранные прокуроры являются основной преградой про-
тив ведомственной вседозволенности и произвола.
Прокуроры субъектов Российской Федерации также осуществ-
ляют надзор за исполнением экологического законодательства, но
этот надзор не является для них приоритетным. Основное внима-
ние в работе они уделяют надзору за законностью правовых актов
субъектов Российской Федерации.
Нередко реагирование прокуроров на незаконные правовые акты
в сфере экологической безопасности осуществляется с большим
опозданием. Имеют место многочисленные случаи, когда к мо-
менту установления факта незаконного принятия решения об изъя-
тии земель лесного фонда в лесах группы 1 и отвода земельного
участка в пользование для целей, не связанных с ведением лесно-
го хозяйства, произведены строительные и иные работы, и дан-
ный участок потерял свою природоохранную значимость. В связи с
этим прокуроры, как правило, направляют лишь информацию
главам администрации о допущенных нарушениях и о необходи-
мости принятия решений об их недопущении.
Действенной мерой является использование такой формы про-
курорского реагирования, как предостережение. Однако она при-
менима лишь тогда, когда прокуроры располагают достаточной
информацией о предполагаемых действиях на территории в облас-
ти природопользования. С целью предупреждения нарушения эко-
логического законодательства и обеспечения прав граждан на бла-
гоприятную окружающую среду органы прокуратуры должны вла-
деть информацией об экологически опасных объектах, планируе-
мых к реализации на территории субъектов Российской Федера-
ции, по которым возникают конфликтные ситуации с местным
населением.
Такими данными располагают экспертные подразделения спе-
циально уполномоченных государственных органов в области охра-
ны окружающей природной среды, осуществляющие организацию
и проведение ГЭЭ.
Вместе с тем Генеральная прокуратура Российской Федерации
в 1999 г. при проверке экспертных подразделений Госкомэкологии
России (в настоящее время — МПР России) исполнения законо-
дательства об экологической экспертизе установила повсеместные
его нарушения.
Проведение органами прокуратуры проверок исполнения зако-
нодательства об экологической экспертизе и предпринятые ими
меры реагирования по результатам этих проверок позитивно отра-
зились на всей системе подготовки нормативных правовых актов
субъектами Российской Федерации. Так, в Москве все городские
ГОСТы и иные нормативные правовые и нормативно-техничес-
кие акты, регулирующие градостроительную деятельность, теперь
без исключений представляются на ГЭЭ.
Нередко прокурорские проверки проводятся по сигналам, по-
ступающим от граждан и общественных организаций, информи-
рующих о проведении строительных и иных работ, которые могут
оказать негативное воздействие на окружающую природную сре-
ду, при отсутствии заключения ГЭЭ о допустимости реализации
этих работ.
Оперативные действия прокуроров приводят к тому, что по
результатам проверок принимаются действенные меры со сторо-
ны органов исполнительной власти субъектов Российской Феде-
рации, органов местного самоуправления по прекращению эко-
логически вредной деятельности, принятию мер по соблюдению
законности при реализации экологически допустимых проектов.
В последние годы все больше внимания уделяется обеспечению
экологической безопасности средствами прокурорского надзора.
Предупреждение экологических преступлений отнесено Генераль-
ной прокуратурой Российской Федерации к приоритетным направ-
лениям деятельности органов прокуратуры, особенно в отноше-
нии ГЭЭ, так как именно она является тем предупредительным
контролем, который обеспечивает права граждан на окружающую
среду без каких-либо дополнительных затрат на проведение при-
родоохранных мероприятий. В ряде субъектов Российской Федера-
ции надзор за исполнением законодательства об экологической
экспертизе стал постоянным.
Прокурорский надзор за исполнением законодательства об эко-
логической экспертизе сводится к надзору за соблюдением по-
рядка организации и проведения ГЭЭ, за его исполнением ис-
полнительными органами государственной власти, органами ме-
стного самоуправления и специально уполномоченными государ-
ственными органами в области охраны окружающей природной
среды.
Прокурорами выявлены следующие наиболее распространен-
ные виды нарушений в сфере экологической экспертизы:
уведомления-счета выписываются с задержками и проводится
без предварительной оплаты; принимаемые на экологическую экс-
пертизу материалы не соответствуют требованиям ч. 1 ст. 14 Феде-
рального закона «Об охране окружающей среды»;
органы местного самоуправления и органы исполнительной вла-
сти не информируются о проведении ГЭЭ (нарушения п. 3ст. 8).
Самым существенным нарушением законодательства об эколо-
гической экспертизе является несоответствие содержания и выво-
дов заключения ГЭЭ, что должно быть оспорено прокурорами в
арбитражном суде. Иски в суд о возмещении ущерба, нанесенного
нарушением законодательства об экологической экспертизе, так-
же должны инициироваться прокурорами.
Российское природоохранное законодательство, несмотря на
обилие нормативных правовых актов (по экспертным оценкам, оно
включает около 20 тыс. правовых актов вместе с нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации), недоста-
точно регулирует механизм реализации природоохранной деятель-
ности в условиях рыночной экономики. Законодательные нормы
не позволяют привлечь к административной либо уголовной от-
ветственности лиц, осуществляющих проектирование или строи-
тельство экологически опасных объектов с нарушением экологи-
ческих требований, а также должностных лиц специально уполно-
моченных государственных органов в области охраны окружаю-
щей среды, дающих разрешение на реализацию экологически опас-
ной деятельности без заключения государственной экологической
экспертизы.
Природоохранные прокуратуры могут участвовать в междуна-
родных связях в сфере обеспечения экологической безопасности
средствами прокурорского надзора, прежде всего с государства-
ми, входящими в СНГ, и с прокуратурами этих государств.