Организация государственного управления
Охраной окружающей среды
В период, предшествующий экологическому кризису, который проявился в экономически развитых государствах в 60-ые годы, государственное управление в области охраны окружающей среды осуществлялось многими государственными органами. Функции управления возлагались, как правило, на существовавшие государственные структуры, и иногда для выполнения этих функций в них создавались специализированные подразделения. Например, в США длительное время функции управления охраной вод и атмосферного воздуха выполнялись Министерством здравоохранения; в Японии природоохранительные функции выполнялись Министерством внешней торговли и промышленности, Министерством строительства.
С созданием современного законодательства об охране окружающей среды в экономически развитых государствах в основном в 70-е годы были созданы специальные государственные структуры. Как правило, в этих государствах функционирует два вида органов - консультативные (совещательные) и исполнительно-распорядительные.
Консультативными (совещательными) являются:
- Совет по качеству окружающей среды (США, 1970 г.),
- Королевская комиссия по контролю за загрязнением окружающей среды (Великобритания, 1970 г.),
- Федеральное ведомство по охране окружающей среды (ФРГ, 1974 г.),
- Центральный совет по контролю за загрязнением (Япония, 1974 г.).
Общие задачи таких органов сводятся к информированию своих правительств о состоянии окружающей среды, прогнозированию воздействия на окружающую среду в процессе разработки и реализации проектов развития; увязыванию интересов различных ведомств, государственного аппарата с интересами монополий. Эти органы выполняют также специфические задачи. Так, в круг задач Федерального ведомства по охране окружающей среды Германии входит оказание научной поддержки Министерству по охране окружающей среды, защите природы и безопасности работы реакторов, главным образом при подготовке правовых и административных предписаний; просвещение общественности по вопросам, касающимся окружающей среды; предоставление данных для исследований в области окружающей среды. Совет по качеству окружающей среды США выполняет также некоторые распорядительные функции.
Головными исполнительно-распорядительными органами в области охраны окружающей среды являются:
- Агентство по охране окружающей среды (США, 1970 г.);
- Министерство по делам окружающей среды (Великобритания, 1970 г.);
- Министерство по окружающей среде (Франция, 1978 г.);
- Агентство по охране окружающей среды (Япония, 1971);
- Министерство по охране окружающей среды, защите природы и безопасности работы реакторов (ФРГ).
В задачи этой группы органов входит разработка экологической политики; разработка и координация программ по охране окружающей среды; разработка экологических стандартов; координация в области оказания технической и финансовой помощи регионам и местным органам; обеспечение выполнения законодательства об окружающей среде.
Кроме названных специальных исполнительно-распорядительных органов, в управлении природопользованием и охраной окружающей среды продолжают участвовать многие другие органы. Так, в США большую роль в обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов играют:
- Министерство внутренних дел, в системе которого существуют Бюро управления земель (1946 г.); Служба национальных парков (1916 г.); Служба охраны рыб и диких животных (1940 г.); Геологическое наблюдение США (1879 г.); Бюро рекламации (мелиорации) (1923 г.);
- Министерство сельского хозяйства, имеющее в своей системе Службу охраны почв (1935 г.) и Службу леса (1897 г.);
- Национальная океаническая и атмосферная администрация (создана в 1970 г. в системе Министерства торговли);
- Министерство юстиции США (управление земель и природных ресурсов);
- другие министерства и ведомства (Армейский корпус инженеров (1802 г.), Министерство транспорта, Федеральная администрация авиации, Атомная регулирующая комиссия, Министерство энергетики).
Хотя законодательство в области окружающей среды в этих государствах создано на национальном уровне, задачи по обеспечению его выполнения часто возлагаются на государственные органы более низкого уровня и муниципалитеты. К примеру, ответственность за осуществление мер по охране окружающей среды в Германии несут природоохранительные органы земель и местная администрация. Министерство по делам окружающей среды Великобритании выполняет в основном координационные функции, оперативное же управление осуществляют преимущественно органы местной власти.
Характерным для этой группы государств является то, что основным принципом управления природоохранительной деятельностью является широкое сотрудничество государственных структур со всеми заинтересованными общественными силами, включая предприятия и общественные организации. В соответствии с этим принципом в отношениях с теми, кто должен выполнять экологические требования законодательства, государство не сразу использует свои властные полномочия, чтобы обеспечить их выполнение, а пытается достичь своих целей путем договоренностей и добровольного выполнения требований <142>.
--------------------------------
<142> Шмидт Кристиан. Рыночное хозяйство и экологическое законодательство в ФРГ // Экологическое право и рынок. М., 1994. С. 205; Miller Jefrey G., Colosi Thomas R. Fundamentals of Negotiation. A Guide for Environmental Professionals. Washington, DC, 1989.