ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ В ГОРОДЕ МОСКВЕ
Референдумы в городе Москве: понятие, виды, значение, основы
Организации и проведения
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Из этого очевидно, что народовластие является фундаментом современного российского государства. Более того, этой же статьей установлено, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Местное самоуправление организуется в целях самостоятельного и под свою ответственность решения населением вопросов местного значения. Раскрывая понятие форм местного самоуправления, Конституция РФ в ст. 130 устанавливает, что оно «осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Таким образом, Конституция РФ признает референдум одним из ведущих институтов местного самоуправления.
Народовластие является одним из основополагающих элементов демократии. Само понятие «демократия» происходит от греч. «демос» -народ, и «кратос» - власть, то есть в буквальном смысле - народовластие.
Не менее важное место в механизме осуществления власти народа занимает вопрос о формах ее реализации. В настоящее время выделяют прямую (непосредственную), представительную (опосредованную) и смешанную формы демократии.
Так, В. Е. Чиркин под прямой демократией понимает непосредственную реализацию гражданами своей воли в управлении государством[292].
В. Н. Руденко утверждает, что поскольку сравнительные достоинства и недостатки представительной и непосредственной демократии служили предметом дискуссий, начиная с самого зарождения политической теории, то выделять какую-либо одну форму демократии принципиально неверно. Поскольку, например, обладая рядом существенных преимуществ по сравнению с представительной демократией (преодоление отчуждения общества от власти, развитие чувства гражданственности и др.), прямая демократия имеет и ряд существенных недостатков (опасность тирании большинства, абсентеизм, сложность учета частных имущественных интересов, проблематичность принятия компетентных решений, большая степень случайности принятия решений крупными массами людей, популизм и др.)[293].
По мнению В. Н. Руденко, институтами непосредственной демократии являются референдум, народная правотворческая инициатива, народное вето, общие собрания (сходы) граждан по месту жительства, выборы, отзыв депутатов и выборных должностных лиц, роспуск выборных органов власти[294]. Г.Х. Шахназаров выделяет простейшую форму непосредственной демократии - голосование на различных собраниях граждан, и высшую - референдум[295].
Понятие «референдум» происходит от лат. referendum, (re-fero (referre) - сообщать, принимать решение, вновь выносить на утверждение50) - то, что должно быть сообщено[296].
Б. Н. Чичерин характеризует референдум как всенародное утверждение важнейших законов[297], М.В. Цвик - как «утверждение государственного решения»[298].
Г. В. Барабашев, К. Ф. Шеремет, Р. В Енгибарян, Э. В. Тадевосян определяют референдум как способ непосредственного решения народом в целом или населением тех или иных регионов различных вопросов государственной или общественной жизни[299]. Аналогично В. В. Маклаков определяет референдум как «голосование избирательного корпуса страны или ее части по поводу какого-либо акта или предложения действовать определенным образом»[300].
Б. А. Страшун характеризует референдум как «голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение»[301]. А с точки зрения К. В. Арановского, референдум «представляет собой разновидность законодательного процесса»[302].
М. В. Баглай под референдумом понимает осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или не утверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства[303].
Таким образом, можно определить референдум как высшую форму непосредственной демократии, содержанием которой является волеизъявление установленного законом числа граждан по любому общественно значимому вопросу, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательное для исполнения.
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» определяет референдум, как «всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения»[304].
Классификация референдумов может проводиться по различным основаниям. Главным остается предмет вопроса выносимого на референдум, который не должен выходить за рамки компетенции, определенной законодательством.
Так, в зависимости от последствий проведения референдума или правовой силы его решения можно выделить консультативный и императивный референдум.
Решение, принятое посредством консультативного референдума носит не обязательный, а рекомендательный характер.
Тем не менее, не следует отождествлять понятие опроса населения с консультативным референдумом, поскольку референдум имеет более точные и определенные результаты.
Можно встретить и точки зрения, полагающие, что практически отсутствуют различия между консультативным референдумом и опросом[305].
Так, В. Ф. Коток считал, что нет различия между референдумом, опросом населения[306]. Опрос населения, по его словам, мог проводиться в форме всенародного голосования, а обсуждение законопроекта народными массами (перед референдумом) с выдвижением новых предложений являлось бы консультативным этапом предстоящего референдума.
Действительно, консультативный референдум проводится лишь с целью выявления общественного мнения по определенному вопросу. Но в свою очередь, институт референдума отнесен конституцией к высшей форме выражения воли граждан, которая является обязательной для исполнения органами, которых касается принятое решение.
Р. А. Сафаров утверждал, что всенародный опрос, в отличие от референдума, есть лишь ни что иное, как выявление взглядов избирателей, консультирование с ними, а не всенародное голосование. Кроме того, он отмечал, что «при обсуждении законопроектов и иных вопросов мнение и предложения граждан имеют совещательное значение, а при референдуме народ принимает окончательное решение по законопроекту или по вопросу, поставленному на голосование»[307].
Опрос граждан, как и консультативный референдум, является формой выявления мнения населения соответствующей территории по сходным вопросам. Результаты опросаносят консультативный характер и учитываются органами власти при разработке правовых и нормативных актов, а также в разъяснительной работе среди населения.
Следует отметить, что современное законодательство Российской Федерации пошло по пути разделения референдума – консультативного референдума и опроса.
Большинство законодателей субъектов Российской Федерации принимают отдельные акты, регулирующие эти два института народовластия.
Так, в частности, закон г. Москвы от 25 июня 1997 года «О консультативном опросе граждан города Москвы»[308] устанавливает, что консультативный опрос граждан является формой привлечения к управлению делами района и самого города Москвы. Статьей 8 устанавливается возможность проведения консультативного опроса путем тайного голосования, что, по сути, делает консультативный опрос – консультативным референдумом.
В отличие от решения консультативного референдума, решение, принятое на императивном референдуме имеет высший, окончательный, общеобязательный и конкретный характер. Это означает, что такое решение, не только не нуждается в каком либо утверждении, но даже не предусматривает, какого-либо воздействия на него органов государственной власти, кроме органа, обязанного его опубликовать, для всеобщего сведения.
Как правило, на императивный референдум выносится проект нормативного акта, который может вступить в силу сразу после окончания референдума. Такой референдум называется ратифицирующим.
Решение, принятое на императивном референдуме обязательно для исполнения всеми органами и лицами на территории, в рамках которой они были приняты. Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении и могут быть отменены или изменены только путем референдума.
По способу проведения, а также в зависимости от условий необходимых для проведения, референдумы можно подразделить на обязательные и факультативные.
Обязательный референдум – это референдум, проводимый в соответствии с точно установленными в конституции или специальном законе условиями, несоблюдение которых означает принятие нелегитимного решения. В правовом отношении обязательный референдум означает принадлежность высшей законодательной власти исключительно народу. При проведении такого референдума орган законодательной власти предварительно рассматривает и одобряет законопроект или проект какого – либо решения и выносит их на окончательное утверждение народа. Только народ, выражением своей воли, имеет право придать такому решению законную силу.
Факультативные референдумы проводятся только при наличии инициативы субъектов, определенных соответствующим законом. Предполагается его проведение по усмотрению президента, парламента или иного компетентного органа, национально-территориального образования в составе субъекта РФ, по требованию народа. Иными словами, референдум является факультативным, когда народное голосование проводится по требованию определенного количества избирателей по законопроектам или по принятым уже законам, согласно порядку, установленному в Конституции.
Факультативные референдумы предполагают избирательность применения этой формы волеизъявления к тем или иным проблемам общественной жизни.
Различию между обязательным и факультативным референдумом в юридической литературе уделяется существенное внимание, что связано с неодинаковой юридической силой решений и законов, принимаемых на таких референдумах. Решения, принятые в порядке обязательного референдума обладают наивысшей юридической силой по сравнению с решениями, принятыми представительными органами, и может быть отменено только посредством референдума. Факультативный же референдум порождает решение, которое может быть изменено или отменено как представительным органом, так и народным голосованием.
В зависимости от предмета референдума, выделяются также конституционный и законодательный референдумы. Предметом конституционного референдума является внесение изменений в Конституцию или принятие новой Конституции. Предметом законодательного референдума является принятие (непринятие) законопроекта, внесение изменений или отмены действующих законов.
По масштабам проведения референдумы подразделяются на общегосударственные, региональные и местные.
Общегосударственные проводятся на территории всей страны, в них участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме.
Региональные референдумы проводятся только в пределах территории региона, субъекта Российской Федерации.
Впервые местный референдум, как форма народовластия при осуществлении местного самоуправления, была закреплена на уровне федерального закона от 06 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»[309].
Как справедливо отмечают О. Е. Кутафин и Е. И. Козлова, местным референдумом можно считать голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований[310].
Однако данное определение нуждается в существенном дополнении, поскольку в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность участия в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан. В частности, в соответствии с п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[311] на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности[312].
Местному референдуму в конституционно-правовой системе Российской Федерации отведено значимое положение как институту, создающему правовые условия для осуществления местного самоуправления, участия жителей в процессе подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и контроля за исполнением решений органами местного самоуправления. Частью 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Это положение корреспондируется с нормами ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме[313].
В практике осуществления местного самоуправления референдум выполняет ряд значительных функций.
Так, на местный референдум могут быть вынесены подготовленные в органах местного самоуправления проекты нормативных актов в целях придания им особого веса в правовой системе муниципального образования. В действительности, утвержденные непосредственно населением, акты будут обладать юридическим приоритетом по отношению к актам органов и должностных лиц местного самоуправления, их положения могут быть изменены только в особом порядке, установленном законодательством о референдуме или самими актами.
Так же, органы местного самоуправления могут прибегнуть к проведению референдума в тех случаях, когда необходимо выбрать один конкретный вариант правового решения из нескольких возможных.
Основная же функция референдума - осуществление прямого народовластия, возможности его использования населением по собственной воле, без санкции органов местного самоуправления или иных представителей власти.
Правовое регулирование референдума в городе Москве осуществляется на основании Закона города Москвы от 18 апреля 2007 года № 11 «О референдумах в городе Москве»[314], и обусловлено двойным аспектом, поскольку в своем содержании закон регламентирует проведения референдума г. Москвы, как субъекта Российской Федерации, а также проведение в городе Москве местных референдумов в пределах границ муниципальных образований.
Участники референдума принимают участие в референдуме на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления, голосуют лично и непосредственно. Участие в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на участника референдума с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению. Голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением участника референдума.
В референдуме города Москвы имеет право участвовать житель города Москвы, достигший на день голосования возраста 18 лет. В местном референдуме имеет право участвовать житель города Москвы, место жительства которого находится на территории муниципального образования, где проводится референдум, и достигший на день голосования возраста 18 лет.
Житель города Москвы вправе участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Не имеют права участвовать в референдуме жители города Москвы, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
На референдум города Москвы могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении города Москвы или в совместном ведении Российской Федерации и города Москвы, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, которые не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.
Вопросы референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования, то есть на них можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, при этом вопросы местного референдума не должны противоречить федеральному законодательству и законодательству города Москвы.
Также, закон определяет перечень определенных предметов, вопросы по которым не могут быть вынесены на референдум в городе Москве. К ним относятся вопросы:
1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления, приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти города Москвы, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
2) о персональном составе органов государственной власти города Москвы, органов местного самоуправления;
3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении должностных лиц, о назначении их на должность и об освобождении от должности, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
4) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств города Москвы, муниципального образования;
5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения города Москвы.
Указанный перечень вопросов является закрытым и установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается.
Инициатива проведения референдума города Москвы принадлежит жителям города Москвы, имеющим право на участие в референдуме, для чего необходимо образовать инициативную группу по проведению референдума города Москвы в количестве не менее 300 человек, имеющих право на участие в референдуме. В дальнейшем, инициативная группа по проведению референдума обращается с ходатайством о регистрации группы в Московскую городскую избирательную комиссию. После регистрации, инициативная группа по проведению референдума вправе добровольно и самостоятельно проводить сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума. Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума города Москвы, составляет два процента от числа участников референдума, зарегистрированных на территории города Москвы
Инициатива проведения местного референдума принадлежит:
1) жителям города Москвы, имеющим право на участие в местном референдуме в соответствующем муниципальном образовании;
2) совместно муниципальному Собранию и Руководителю муниципалитета.
Каждый житель или группа жителей города Москвы, имеющие право на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению местного референдума в следующем количестве:
1) не менее 50 человек - в муниципальном образовании, в котором зарегистрировано до 50 тысяч участников референдума;
2) не менее 75 человек - в муниципальном образовании, в котором зарегистрировано от 50 до 100 тысяч участников референдума;
3) не менее 100 человек - в муниципальном образовании, в котором зарегистрировано свыше 100 тысяч участников референдума.
В дальнейшем, инициативная группа по проведению местного референдума обращается с ходатайством о регистрации группы в избирательную комиссию соответствующего муниципального образования. После регистрации, инициативная группа по проведению местного референдума вправе добровольно и самостоятельно проводить сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума. Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения местного референдума, составляет 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования.
Сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума города Москвы осуществляется в течение 30 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума. Сбор подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума осуществляется в течение 20 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведению референдума.
После проведения проверки соответствующей избирательной комиссией достоверности подписей в подписных листах, в случае отсутствия фактов нарушений, комиссия назначает день проведения референдума.
Расходы, связанные с проведением референдума города Москвы, осуществляются за счет средств бюджета города Москвы, определенные соответствующей статьей бюджета. Финансирование проведения местного референдума осуществляются за счет средств, выделенных из бюджета соответствующего муниципального образования.
Порядок регистрации участников референдума, проведения агитации по вопросам (вопросу) референдума, а также проведения голосования и подведения итогов в основе своей дублирует федеральное законодательство о проведении выборов и референдума в Российской Федерации, установленных федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Решение референдума признается принятым соответствующей комиссией, если за это решение проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании, количество которых определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования.
Референдум признается соответствующей комиссией несостоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума.
Соответствующая комиссия референдума признает итоги голосования, результаты референдума недействительными:
1) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;
2) в случае, если они признаны недействительными на части участков референдума, списки участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем округе референдума;
3) по решению суда.
Практика показала, что институт референдума как форма демократии и непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических и политических вопросов приживается и действует в нашей стране. Референдум не только позволяет выявить общественное мнение по самому широкому кругу наиболее важных вопросов для жизни страны, но и учитывать его в политической практике, в процессе принятия и проведения в жизнь политических решений.