Тема15. Организация муниципального управления в условиях корпоративной экономики
План
1.Корпоративная экономика как условие развития муниципального образования (городов, районов)
2.Сущность корпоративного метода ведения хозяйства
3. Социально-финансовые группы муниципальных образований – управленческая основа корпоративной экономики
4.Корпоративная экономика и социальная жизнь
1. Корпоративная экономика как условие развития муниципального образования (городов, районов). Цель социально-экономического развития муниципального образования – улучшение качества жизни каждого человека, сообщества. Уровень социально-экономического развития, качество жизни населения в целом и конкретных граждан в значительной степени определяются уровнем компетентности команды менеджеров муниципального уровня, их способностью осуществлять активную, последовательную, ответственную управленческую деятельность. В Конституции РФ присутствуют термины «муниципальное образование», «местное самоуправление», «органы местного самоуправления». Под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Местное самоуправление как выражение власти народа – самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций. Органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Муниципальное образование – это не просто место совместного проживания людей. Оно объединяет сообщество в систему, состоящую из элементов (экономика, культура, право, политика и социальные отношения), функционирование которых направлено на достижение генеральной цели – рост качества жизни каждого человека. В структуре муниципального образования (далее - МО) особая роль принадлежит экономической сфере. Она играет ведущую роль в жизнедеятельности населения и тесно связана с остальными структурными элементами МО. Одним из перспективных вариантов управления развития МО является организационный принцип корпоративизма. Организация социально-экономического развития сообщества как корпорации с экономической точки зрения, определяет следующую принципиальную схему управления: «население – акционеры – совет - менеджмент», которая является зеркальным отражением системы: «население – избиратели – представительная власть – администрация», реализуемой в сфере политического управления. Главная цель такой системы управления состоит в необходимости создания четко очерченной и эффективной системы контроля (отчетности и подотчетности) за социально-экономическое развитие муниципального образования. Основная обязанность представительной власти и совета директоров в представленной модели – обеспечить ответственность и отчетность менеджмента (администрации и менеджеров) за качество и результаты деятельности. Определив, что субъект менеджмента обязан нести ответственность за результаты развития муниципального образования и рост уровня качества жизни каждого члена сообщества, подходим к следующему вопросу: какие цели развития могут быть достигнуты МО в результате своей деятельности? Решения, касающиеся целей развития МО (качество жизни человека) принимаются избирателями и акционерами, формы и способы их достижения определяются представительной властью и советом директоров. Что касается администрации и менеджеров, то они реализуют эти цели. Как только население как избиратели и как акционеры определило цели развития МО, администрация и совет директоров обязаны организовать работу по их достижению, одновременно обеспечивая подотчетность. Обеспечение подотчетности менеджеров директорам, а администрации представительской структуре власти – одно из условий корпоративного управления. Ключевым вопросом эффективного управления МО становится обеспечение сбалансированности в реализации принципов подотчетности и невмешательства. Иными словами, чтобы контролировать менеджмент, представительная власть МО и совет директоров должны быть объектами контроля. Поиски эффективной структуры корпоративного управления неизбежно приводят к переосмыслению роли и места регионального управления, поскольку представительная власть МО и совет директоров являются компонентами гораздо более общей системы управленческих институтов. Политическое и корпоративное управление, выступая ведущими звеньями в едином процессе управления развития МО, могут быть организованы различными способами в зависимости от специфических для каждого региона экономических и культурных факторов. С течением времени процесс институционализации этих факторов приводит к формированию общих правил и экономического взаимодействия и оформлению деловой активности. Система управления МО призвана обеспечить компромисс между противоположными интересами. Представительная власть и совет директоров представляют и гарантируют исполнение воли многообразных слоев электората. Важнейшим условием этого является оптимизация соотношения между тем, что население МО хочет (цели), и имеющимися в распоряжении МО возможностями, компетенциями, принятыми ценностями. Корпоративный метод как один из возможных методов хозяйствования способен регулировать политические аспекты жизни и содействовать развитию экономики МО. 2. Сущность корпоративного метода ведения хозяйства. Местное самоуправление по существу является системой корпоративного управления МО. Эта система представляет собой организационную модель с помощью которой население представляет и защищает свои социально-экономические интересы (в дальнейшем СЭПИН – социально-экономическая поддержка интересов населения). В истории России корпоративная форма жизнедеятельности населения существовала около девяти веков до 1917 г. Тип применяемой модели зависит от целей, механизмов их достижения и отражает сам факт расхождения функций владения и управления МО. Муниципальное образование как корпорация есть организация лиц, обладающая как самостоятельный экономический субъект определенными правами и обязательствами, которые отличаются от прав и обязательств, присущих каждому члену сообщества в отдельности. Население (акционеры) передает право управления собственностью менеджерам и совету директоров, делегируя им право принятия решений по целому ряду аспектов деятельности корпорации, за исключением решений принципиальной важности. В условиях, когда корпорация основана населением и когда каждый человек владеет лишь незначительной, но равной для всех частью капитала корпорации, уступка или доверия населением (акционерами) рычагов контроля за ее деятельностью приводит к разделению функций владения и управления (распоряжения). Разделение функций владения и управления деятельностью корпорации МО не представляло бы никаких проблем, если бы интересы владельцев и менеджеров полностью совпадали. Но и в реальной жизни их интересы расходятся. Во-первых, менеджеры в реальной жизни испытывают воздействие целого ряда факторов, таких как власть, размер корпорации, престиж, связанный с занимаемым положением, которые не имею прямого отношения к интересам владельцев – населения (акционеров). Во-вторых, отличаются друг от друга форма и размер материального вознаграждения, который получают менеджеры и население – владельцы корпорации. Менеджерам гарантируется вознаграждение по контракту в форме заработной платы, в то время как население (акционеры) могут получить ту часть прибыли корпорации, которая остается после того как корпорация отчитается по все своим обязательствам. Сложность увязки этих двух форм вознаграждения заложена в самой их природе. Одним из механизмов решения (смягчения) этого противоречия является зачисление менеджерам вознаграждения в форме привилегированных акций корпорации. Проблема корпоративного управления важна для значительного количества заинтересованных лиц – для населения (акционеров), кредиторов, покупателей и т.д. Всех их можно назвать «участниками в собственности корпорации». Под этим понятием подразумеваются те, кто произвел различного рода инвестиции и соответственно заинтересован в результатах и качестве работы корпорации. Эффективность корпоративного управления во многом зависит от успешного развития различных аспектов корпоративных отношений. Формирование институтов, способных осуществить финансирование, управление и контроль за корпорацией, есть предпосылка успешного развития экономики МО, без них сектор корпоративной собственности не может возникнуть. Главными вопросами в связи с этим являются следующие: каким образом должны появиться эти институты; какие реформы должны быть предприняты; какие модели корпоративного управления и контроля за ним могут быть использованы в рамках экономики МО. Наиболее широко используемым механизмом, с помощью которого население-акционеры (инвесторы) осуществляют внутренний контроль за деятельностью менеджеров корпорации, является привлечение специалистов (агентов),наделенных полномочиями по защите интересов населения-акционеров. Эти лица именуются директорами и образуют представительный орган – совет директоров корпорации. В этом состоит их отличие от исполнительных директоров, которые нанимаются на контрактной основе этим советом. Исполнительные директора образуют правление. Эти две группы директоров осуществляют внутреннее управление делами корпорации. Совет директоров ответственен за решение следующих задач: формирование стратегических целей; надзор за реализацией стратегии; информирование населения (акционеров) о результатах управления активами корпорации. Другим, не менее эффективным механизмом управления, способным обеспечить управление в интересах населения (акционеров) является поглощение. Свободно функционирующий рынок поглощений, называемый рынком корпоративного контроля, представляет собой постоянно действующий аукцион активов компаний. Если стоимость активов оказывается ниже определенного уровня, который корпорация сочтет для себя приемлемым, то она присоединяет к себе неудачника, обеспечивая рост корпоративной собственности. Акции не только гарантируют право на остаточный, выгодный населению доход корпорации, но и предоставляют своим владельцам (населению) право участвовать в голосовании по определенным вопросам деятельности корпорации, особенно по вопросу членства в совете директоров. Каждая акция дает акционеру право на один голос, причем акционер имеет право выдавать доверенность на участие в голосовании другому лицу. Практика корпоративного управления развитием экономики МО предполагает состязание различных команд менеджеров, представляющих определенные программы социально-экономического развития сообщества, за получение доверенностей населения (акционеров) на управление корпорацией. В случае успеха выигравшая сторона получает контроль над корпорацией, даже не имея контрольного пакета акций. Охарактеризованные формы не исчерпывают всех возможностей корпоративного управления и предполагают появление новых более эффективных механизмов и конкретных технологий. Разница в структурах и способах формирования управления определяется различием форм собственности, что находит выражение в философии различных моделей корпоративного управления. В целом все участники корпорации имеют сходные интересы, связанные с ростом их доходов и укреплением каждого из них. Однако непосредственные способы реализации этих интересов могут не совпадать, так как каждый имеет собственные представления об оптимальной политике корпорации. Создавая систему двойного контроля исходят именно из этих особенностей. Стабильная система владения имеет огромную важность для эффективного руководства корпорацией, поскольку она обеспечивает долгосрочные перспективы для принятия корпоративных управленческих решений. Если владелец корпорации – население, то каждый житель является ее равновладельцем, а потому население более терпеливо, чем внешний инвестор (житель другого региона), у которого в постоянном распоряжении есть возможности для ухода. Возникновение и последующие эволюции структур корпоративного правления протекали в экономике западных стран и Америки как постоянная реакция на развитие рынка. В России, где экономика была командной, саморегулируемый рынок приходится строить с нуля. Структура действующих здесь сил имеет свою специфику. Первая реальная сила (но не обязательно единственная), имеющая достаточно возможностей для запуска рыночного механизма – это государство, та самая властная структура, с которой рыночные силы находятся в противоборстве. Вторая сила – население МО, реализующее СЭПИН, создающее социально-финансовые группы муниципальных образований (СФГ МО) и внедряющее корпоративное управление социально-экономическим развитием территории. Через эти формы население имеет достаточно возможностей для запуска рыночных механизмов, увеличивает свои доходы и укрепляет здоровье. Важно понять и принять парадоксальную идею: усиление роли государства возможно через ослабление функций прямого управления экономикой государством. Только сильное правительство может заниматься в основном защитой экономики на всех уровнях иерархии ее построения, но не управлять ею. Общей характеристикой функций муниципального менеджмента является то, что качество их выполнения сказывается непосредственно и сразу на самочувствии местного населения. Но их невозможно осуществить, рассчитывая лишь на местные налоги: если некоторые муниципалитеты располагают избыточной налоговой базой, то другим не хватило бы всех налогов экономических субъектов на их территории. Предполагается, что некоторый базовый уровень качества жизни должен быть обеспечен усилиями всего государства, а общая система управления должна создавать возможность экономического успеха всем, кто захочет и сможет жить лучше. Это и есть основа для частичного лишения местного уровня его суверенитета, превращения самоуправления в децентрализованное управление. Долевое корпоративное участие населения в СФГ МО выражает экономическую сущность сообщества, дает населению право противодействовать любому распоряжению собственностью, которое противоречит их интересам (например, касающемуся продажи имущества или определения величины инвестиционного совокупного дохода). Возникает ситуация, при которой каждый житель МО (города или района) может заявить: это моя муниципальная социально-финансовая группа, это мой муниципальный банк, это моя страховая компания, это мое предприятие и т.д. При такой организации финансовой ответственности населения и наемных работников (руководителей и специалистов-исполнителей), даже в случае нанесения убытков и банкротства предприятий, последствия не столь катастрофичны. В условиях корпоративной экономики это не является особо сложной проблемой, так как банкротство предприятий (организаций) не является частным делом, да и большие убытки в практике СФГ МО возможны в очень редких случаях, поскольку акционеры, их представительные органы смогут оперативно корректировать экономический курс корпорации.
3. Социально-финансовые группы муниципальных образований - управленческая основа корпоративной экономики. Муниципальное образование как корпорация представляет по сути социально-финансовую группу. Главная функция СФГ МО – обеспечение интересов населения, а главная задача корпорационного управления обеспечение оптимальных взаимоотношений ее участников. Акционерный и заемный капитал СФГ МО представляет собой лишь один из типов инвестиций, а именно финансовый капитал. В то же время ряд участников инвестируют другие формы капитала (например, работающие по найму работники вкладывают «человеческий капитал», в том числе интеллектуальный). У населения-акционеров, заинтересованных в уровне и качестве управления корпорацией, имеются в распоряжении несколько внешних механизмов, к каковым относится Фонд «СЭПИН» и рынки, которые могут помочь поставить под контроль деятельность менеджеров. Роль этих механизмов в различных схемах корпоративного управления определяется конкретными условиями и возможностями МО. Фонд «СЭПИН» некоммерческая общественная организация, созданная при участии администрации МО. В СФГ МО он выполняет роль управляющей компании и представляет собой по сути фонд населения-акционеров, передающих акции в доверительное управление. В функции Фонда «СЭПИН» входит выравнивание различий между разными структурами корпорации – участниками СФГ МО, в то время как советы директоров разрабатывают и реализуют стратегию, направленную на гармонизацию всех участников. В предложенном виде СФГ МО – это свободные социально-финансовые структуры, которые не являются авторитарно утвержденными государством структурами. Они представляют собой наиболее дееспособные и самостоятельные органы экономической жизни, работающие в интересах населения города или района. Роль СФГ МО может быть особенно значимой в настоящий момент, когда необходимы оперативная мобилизация ресурсов, их концентрация и эффективное перераспределение в ключевые сферы науки, техники и производства. В сложившихся условиях хозяйствования важнейшими задачами СФГ МО являются: -сертификация социально-экономического состояния муниципальных образований, мониторинг социально-экономического состояния населения; -развитие местной финансовой инфраструктуры , работающей на население; -организация местного производства товаров, продуктов и услуг с учетом территориальных особенностей и возможностей, развитие семейного и малого предпринимательства; -обеспечение занятости населения, открытие дополнительных рабочих мест; -разработка стандартов в области социального обслуживания населения, создание эффективной системы контроля за предоставлением социальных услуг; -внедрение оптимальных моделей территориальных социальных служб; -концентрация инвестиционных ресурсов на приоритетных направлениях развития экономики; -формирование рациональных технологических и кооперационных связей в условиях рыночной экономики, развитие конкурентной экономической среды; -защита приватизируемых промышленных предприятий путем передачи пакетов акций в собственность СФГ МО. Таким образом, под социально-финансовой группой как организационной формой реализации принципа корпоративизма понимается официально зарегистрированное объединение коммерческих организаций, кредитно-финансовых учреждений, объединение капиталов которых проведено в порядке и на условиях, предусмотренных уставом. Участниками СФГ МО являются население, корпоративные коммерческие организации и финансовые институты, предприятия любой организационно-правовой формы независимо от вида собственности, а также иные учреждения, инвестиционные институты и организации, в том числе и иностранные. В составе участников СФГ МО можно выделить три группы институтов и организаций, объединенных общими для них целями. 1.Финансовая группа, включающая банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, компании по управлению активами и другие финансовые институты. 2.Производственная группа, объединяющая предприятия, исследовательские, опытно-конструкторские и другие учреждения. 3. Коммерческая группа, в состав которой входят сбытовые, торгово-закупочные и другие обслуживающие и обеспечивающие организации. СФГ МО, являясь юридическим лицом: -выражает корпоративные интересы населения МО; -существует независимо от состава его участников (может существовать бессрочно); -обладает самостоятельной волей, не всегда совпадающей с волей отдельных ее участников; -имеет имущество, обособленное от имущества участников; -несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам, закрепленным за ней имуществом; -вправе совершать от своего имени сделки, не закрепленные законом; -может взыскивать и отвечать в органах юстиции от своего имени. Такая трактовка СФГ МО имеет свое экономическое обоснование. За рубежом и в нашей стране они появились как формы удовлетворения общественной потребности в механизме аккумулирования капиталов, необходимых для обеспечения роста качества уровня жизни населения сообщества (муниципального образования). Сущность СФГ МО заключается в том, что это – экономическое единство самостоятельных хозяйствующих субъектов. Механизм СФГ МО используется достижения множество корпоративных интересов в различных социально-экономических сферах жизни сообщества (населения). Среди основных принципов , определяющих порядок создания СФГ МО, можно выделить следующие: -добровольное вхождение организаций в состав групп; -многовариантность и индивидуальный характер проектов создания каждой СФГ МО на основе единой нормативно-правовой базы как в форме учреждения участниками группы акционерного общества (открытого и закрытого типа), так и на основе холдинговых или трастовых отношений; -использование разнообразных организационно-правовых форм интеграции финансового, коммерческого и торгового капиталов на основе совместной заинтересованности в результате совместной деятельности в качестве определяющего условия создания групп; -государственного содействия и поддержке создания и функционирования СФГ МО, инвестиционные проекты и программы которых отвечают целям и приоритетам социально-экономической политики на основе договоров о партнерстве и взаимной ответственности между СФГ МО, администрациями субъектов РФ и муниципальными образованиями. Формы государственной поддержки СФГ МО могут быть разнообразными, учитывающими специфику как общей экономической ситуации, так и деятельности конкретных групп. Правовое положение акционерного общества, права и обязанности акционеров определяются Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «Об акционерных обществах». Взносы в уставный капитал, создаваемой СФГ МО, могут быть представлены: -денежными средствами в рублях и иностранной валюте, ценными бумагами; -зданиями, сооружениями, оборудованием, а также другими материальными ценностями; -правами пользования землей, водой и другими природными ресурсами; -интеллектуальной собственностью. При создании СФГ МО инициаторы должны решить ряд управленческих проблем, основными из которых являются: -подбор заинтересованных потенциальных участников, нахождение способов удовлетворения их экономических интересов в рамках совместной деятельности; -формирование единой взаимоприемлимой стратегии поведения на различных рынках: финансовом, товарном, труда и др.; -формирование достаточного начального капитала; -разработка эффективного механизма наращивания собственного капитала; -выбор оптимальных организационно-правовых форм, методов руководства совместной деятельностью и взаимосвязи участников. СФГ МО формируются в добровольном порядке или в порядке консолидации пакетов акций путем: -учреждения участниками общества акционерного общества открытого типа; -передачи участникам группы находящихся в их собственности пакетов акций входящих в их группу предприятий и финансово-кредитных учреждений в доверительное управление одному из участников группы; -приобретение одним из участников группы пакетов акций других предприятий, а также учреждений и организаций, становящихся участниками группы. При формировании СФГ МО необходимо обязательное согласование определенных вопросов с руководителями органов исполнительной власти субъектов Федерации, на территории которых расположены организации-участники. Уставный капитал СФГ МО, их финансовых институтов должны соответствовать необходимым нормативным требованиям. Размеры корпоративных экономических территорий определяются границами целостных административных единиц. Они начинаются с города или района и могут расширяться до пределов области, края, республики. СФГ МО, ФПГ городов и районов и их связи перерастают в корпоративный «сплав», за счет которого соответствующие корпоративные экономики районов (городов) сливаются в более крупные хозяйственные единицы.
4.Корпоративная экономика и социальная жизнь. Изучение того, что сегодня в Европе принято называть системой местного самоуправления, приводит к следующему выводу: почти во всех нормативных актах и в Европейской хартии подчеркивается: местное самоуправление не есть децентрализация государственной власти как способа достижения цели. Самоуправление означает, прежде всего, эффективную ответственность каждого чиновника перед населением. Причем любой чиновник в территориальном самоуправлении может привлекаться к ответственности и при отсутствии каких-либо жалоб со стороны населения – на основании процедуры, с которой население согласно. Самоуправление строится снизу для удовлетворения нужд и в интересах не только социальных групп, но и отдельных граждан. Задача государства – обеспечить возможность строительства, а не самому строить. Возможность – это материальные ресурсы, законодательные средства, защита порядка самоуправления, построенного непосредственно гражданами. Местное самоуправление опирается на определенные принципы, которые определяют сущность его модели. К ним относятся: -ориентация на местные территориальные сообщества; -разграничение полномочий между органами самоуправления разных территориальных уровней; -разделение полномочий между представительной и исполнительной ветвями власти; -наделение представительной власти распорядительными и контрольными функциями; -самостоятельность и независимость в решении вопросов местной жизни в пределах своей компетенции; -ответственность органов самоуправления перед населением, избравшим их. Можно выделить следующие объекты и сферы осуществления местного самоуправления: -общее управление и муниципальные нормы; -управление муниципальной собственностью; -назначение и сбор местных налогов; -обеспечение общественной безопасности и порядка, в том числе содержание муниципальной тюрьмы; -защита животного мира; - организация дорожных работ и общественного транспорта; -пожарная охрана; -здравоохранение: больницы, родильные дома, амбулатории, службы оказания первой медицинской помощи; - пищевой контроль; -гражданская оборона; -образование: дошкольное, начальное, среднее, переподготовка, повышение квалификации, в том числе для иммигрантов, инвалидов; -помощь на дому молодым матерям, беспомощным и старым людям; -организация домов отдыха, центров социальной реабилитации, домов престарелых и инвалидов; -социальное страхование; -управление занятостью; -городское пространственное планирование и регенерация; -строительство дешевого жилья и земельная политика; -водо-, электро- и газоснабжение, отопление; -уборка улиц, дворов и мусора, уход за кладбищами, колумбариями; -охрана окружающей среды; -коммерция и торговля -религия; -массовые коммуникации, пресса, радио, телевидение; -культура, театры и концертные залы, музеи, галереи, библиотеки; -спорт и отдых: стадионы, парки, открытые пространства; -организация туризма. Главное отличие и преимущества корпоративного метода хозяйствования, по сравнению с другими, заключается в том, что при его использовании богатства одних создаются не за счет других. Бедные становятся более состоятельными, богатые - еще богаче, а относительный разрыв между ними сглаживается или даже исчезает. Наиболее эффективная социальная политика перераспределения в условиях корпоративизма связана не с перераспределением доходов и богатств, а с предоставлением каждому реальных возможностей получения услуг, определяющих качество жизни (например, получение образования). Все попытки истребить многовековые корпоративные корни русского экономического развития (община, артель) оказались безуспешными. Возрождение корпоративного социально-экономического уклада жизни в России является обязательным условием роста качества жизни и благосостояния населения. Методы корпоративной экономики с этой точки зрения – это путь к прекращения планирования и регулирования из центра. Вопросы хозяйственной жизни следует регулировать в регионах с участием всех заинтересованных сторон. При этом тон должны задавать не только интересы капитала, администраций или центра, но в равной мере и интересы широких слоев населения, которых нельзя вовлекать в политическую и экономическую борьбу не за хозяйственные результаты, а за власть. Подлинный корпоративный порядок, в первую очередь в отношении собственности на средства производства устанавливается тогда, когда распоряжение капиталов будет находится в руках собственников: населения-акционеров и наемных работников-акционеров. Тем самым будет поставлен заслон безответственному растрачиванию капитала и ресурсов, за которые частный собственник отвечает перед самим собой, и положен конец уничтожению капитала путем захоронения в ипотеках. Проблема доходов, не вызвающих социальных потрясений и не приводящих к значительному полярному расслоению общества на антагонистические группы (имущие и не имущие; владеющие и не владеющие; богатые и нищие), могут быть урегулированы непосредственно корпоративным методом хозяйствования