Організація роботи тимчасових комісій Верховної Ради України
За змістом ст.89 Конституції України Верховна Рада України має право утворювати два види тимчасових комісій: спеціальні та слідчі. Парламент приймає постанову про створення тимчасової комісії, визначає назву, завдання, кількісний і персональний склад комісії, обсяг коштів, виділених у її розпорядження, термін діяльності.
Тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України мають виконувати ті ж функції, які покладаються на парламентські комітети, а саме готувати і попередньо розглядати питання, віднесені до повноважень парламенту. Проте діяльність цих комісій має тимчасовий характер, а сфера їх відання обмежується лише питанням, для розгляду якого утворено відповідну комісію.
Кількість тимчасових спеціальних комісій, які утворюються парламентом, є порівняно невеликою, проте, як правило, ці комісії утворюються для розгляду і підготовки дуже важливих питань, які до того ж нерідко охоплюють широку сферу суспільного життя і тому підпадають під компетенцію одразу кількох парламентських комітетів.
Тимчасова спеціальна комісія здійснює свою діяльність на принципах, встановлених для комітетів Верховної Ради України, і завжди є головною комісією з питання, для підготовки якого її створено.
Тимчасова спеціальна комісія обирається з числа народних депутатів, які дали на це згоду. Мінімальний кількісний склад комісії має забезпечувати представництво не менше ніж по одному депутату від кожної зареєстрованої депутатської групи та фракції.
Пропозиції щодо персонального складу тимчасових спеціальних комісій подаються депутатськими фракціями і групами не пізніше ніж у 2-денний термінпісля ухвалення рішення про необхідність її створення.
Не пізніше як через 6 місяців після створення тимчасова спеціальна комісія передає Верховної Раді України звіт про свою діяльність і підготовлені нею документи і проекти актів. Після обговорення результатів її роботи у комітетах і на пленарному засіданні Верховної Ради може бути прийняте рішення про продовження роботи комісії на новий термін.
Повноваження тимчасової комісії припиняються:
1. З прийняттям Верховною Радою остаточного рішення за результатами роботи комісії.
2. З прийняттям Верховною Радою акта, для підготовки проекту якого створювалася комісія.
За ініціативою органів Верховної Ради України або групи народних депутатів України у кількості не менш як 30 чоловік може призначатися депутатське розслідування з питань, що належать до повноважень парламенту і становлять суспільний інтерес. Для проведення депутатського розслідування створюються тимчасові слідчі комісії. Про створення тимчасової слідчої комісії приймається постанова, за яку має проголосувати не менше ніж 1/3 від конституційного складу Верховної Ради України.
Підставами для призначення та проведення депутатського розслідування можуть бути повідомлення про порушення Конституції України або інших нормативних актів народними депутатами України, державними органами та посадовими особами, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою України; повідомлення про обставини, які загрожують суверенітету, територіальній цілісності України або її екологічним, політичним, економічним та культурним інтересам; повідомлення про порушення законних прав громадян та їх об’єднань.
Перше засідання тимчасової слідчої комісії повинно відбутися не пізніш як через 24 години з моменту її обрання. На першому засіданні комісія обирає секретаря, затверджує процедуру своєї діяльності і складає план роботи.
Всі засідання тимчасової слідчої комісії є закритими, однак вони протоколюються і стенографуються. Інформацію про її діяльність у будь-який момент може одержати тільки Голова Верховної Ради України.
Доцільність і обсяг надання попередньої інформації Верховній Раді України визначає сама тимчасова слідча комісія.
Згідно з чинним Регламентом Верховної Ради України, тимчасова слідча комісія має право користуватися всіма засобами встановлення істини: допитувати свідків, вимагати і досліджувати (вивчати) документи, проводити експертизи, слідчі експерименти тощо. Така комісія має право викликати будь-яку особу для дачі пояснень, вимагати надання необхідної інформації та документів, що стосуються справи. Водночас, тимчасова слідча комісія парламенту не може підміняти собою правоохоронні чи судові органи, не має права здійснювати оперативно-розшукові чи слідчі дії. Її головною метою є встановлення всіх обставин справи з використанням авторитету, інформаційних зв’язків та матеріально-технічних можливостей парламенту.
За результатами розслідування складається мотивований висновок тимчасової слідчої комісії, який повинен містити відомості про:
1) факти й обставини, які стали підставами для розслідування;
2) факти, встановлені комісією, і докази, якими це підтверджується;
3) факти, що не підтвердилися, і причини цього. Висновок тимчасової слідчої комісії доводиться до відома Верховної Ради України, обговорюється і затверджується нею. Однак, згідно з ч.5 ст.89 Конституції України висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.
Повноваження тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України припиняються автоматично з прийняттям парламентом остаточного рішення щодо результатів роботи цієї комісії, а також у разі припинення повноважень Верховної Ради, яка створила цю комісію.
Народний депутат, який обраний до складу тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії, зобов’язаний: 1) бути присутнім на засіданнях відповідної комісії, брати участь у її роботі; 2) додержуватись порядку та норм депутатської етики на засіданнях тимчасової комісії; 3) виконувати доручення комісії, визначені її рішеннями.
Депутат, що входить до складу тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії, за його заявою може бути звільнений Головою Верховної Ради України від обов’язку бути присутнім на засіданні парламентського комітету.
Наявність екстраординарного організаційного інструменту, яким тимчасові комісії є для парламенту, дає змогу більш гнучко підходити до питань законотворчості та контрольної діяльності. Це також дає можливість прискорити роботу Верховної Ради України щодо розгляду окремих законодавчих ініціатив, оскільки тимчасова комісія, на відміну від комітету, не відволікається у своїй роботі на розгляд якихось інших питань, крім того, заради якого її утворено. Очевидно, тимчасові комісії й надалі залишатимуться важливими робочими органами українського парламенту.
6. Організація роботи депутатських груп і фракцій
Значний кількісний склад парламенту та розмаїття політичних переконань народних депутатів вимагає їх об’єднання у депутатські фракції та групи для формування і висловлення колективної позиції з питань порядку денного.Самому депутату надзвичайно важко реалізувати свої ініціативи в колективі, який складається із кількох сот енергійних і досить амбіційних людей, кожен із яких має свої власні погляди на діяльність законодавчого органу держави. Відтак цілком природними є спроби депутатів організуватись, об’єднати свої зусилля з однодумцями для досягнення спільних цілей.
Комітети, інші адміністративні чи дорадчі внутрішні органи парламенту з точки зору права прямо підпорядковуються парламенту, підкоряються його владі і виконують його рішення. Депутатські ж об’єднання не перебувають у стосунках підпорядкування, підзвітності чи іншої форми підвладності з парламентом чи палатою, у яких вони функціонують. Парламент як орган державної влади може справляти вплив на діяльність депутатських об’єднань лише опосередковано, шляхом ухвалення правових норм, які регламентують обсяг повноважень цих об’єднань, встановлюють і змінюють правила їх утворення, функціонування та припинення їх діяльності.
Правовою основою діяльності депутатських фракцій і груп в Україні є Конституція України, Закон «Про статус народного депутата України» та Регламент Верховної Ради України.
Депутатські фракції – це об’єднання депутатів, сформовані на основі партійної приналежності. До складу депутатської фракції можуть входити й позапартійні депутати, які підтримують програмні документи відповідної партії.
Депутатські групи формуються на позапартійній основі й об’єднують депутатів, які поділяють однакові або схожі погляди з питань державного і соціально-економічного розвитку.
Депутат може входити до складу тільки однієї депутатської групи або фракції. Голова Верховної Ради України і його заступники не входять до їх складу.
Об’єднання депутатів формуються на добровільній основі на першій сесії до обрання керівництва Верховної Ради і сформування інших органів. Якщо цього не відбулося, головуючий на пленарному засіданні оголошує перерву на 2 робочих дні. Згідно з Постановою Верховної Ради України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 13 травня 1998 р. умовою створення фракції є входження до її складу не менш як 14 народних депутатів України (для порівняння, мінімальне число членів фракції в Австрії та Швейцарії – 5, у Франції – 20, у Росії – 35). У справі про утворення парламентських фракцій Конституційний Суд України у своєму рішенні зазначив, що вимоги щодо чисельного складу депутатських фракцій поширюються і на депутатські групи
Регламент Верховної Ради України передбачає низку обмежень щодо створення депутатських груп і фракцій. Об’єднання депутатів не можуть формуватися для захисту особистих, комерційних, місцевих, професійних або релігійних інтересів. Принципи діяльності фракцій і груп не повинні суперечити вільному характеру депутатського мандата. Об’єднання депутатів не можуть виступати від імені Верховної Ради України або українського народу.
Кожна депутатська група або фракція повинна бути зареєстрована в Секретаріаті Верховної Ради, куди подається письмове повідомлення з указівкою її назви, мети, персонального складу і депутатів, що уповноважені її представляти. Після реєстрації головуючий на засіданні парламенту інформує депутатів про формування депутатського об’єднання.
Коли склад депутатської групи або фракції стає меншим від установленої кількості, вона через 15 днів оголошується Головою Верховної Ради розпущеною (так, наприклад, були розформовані фракції Верховної Ради 3 скликання, створені за результатами виборів на першій сесії – Громада, фракції Селянської партії та Прогресивної соціалістичної партії України). Однак, за Регламентом, після розпуску персональний склад органів Верховної Ради не переглядається. Реорганізація та формування нових депутатських фракцій і груп можуть проводитися протягом повноважень Верховної Ради України із збереженням їх пропорційного представництва в органах Верховної Ради чи з відступом від нього відповідно до рішення, прийнятого Верховною Радою щодо такого представництва.
Станом на 1 січня 2003 р. у Верховній Раді України існувало 9 фра-кцій і 4 групи.
Керівники депутатських груп і фракцій обираються на їх засіданнях. Вони складають розпис засідань, забезпечують відвідання засідань і сесій Верховної Ради членами об’єднання, стежать за тим, щоб члени були поінформовані і голосували відповідно до лінії фракції, представляють об’єднання у відносинах з органами публічної влади, засобами масової інформації і громадянами.
Депутатські групи і фракції виступають необхідним елементом ефективності роботи комітетів і депутатів, засобом збору й обміну інформацією, основним органом для узгодження законопроектів. Крім того, вони є дослідницькими структурами, що справляють вплив на результати законотворчої роботи, а також істотним засобом впливу на організацію роботи Верховної Ради України (можуть впливати на порядок денний парламенту і на вибори голів комітетів).
Фракції й групи мають право на пропорційне представництво в усіх органах Верховної Ради України та офіційних парламентських делегаціях. Зокрема, комітети Верховної Ради України формуються депутатськими фракціями і групами за принципом пропорційності, з урахуванням фахової підготовки народних депутатів та домовленості між ініціативними депутатськими об’єднаннями. Вони беруть участь у пропорційному розподілі посад голів комітетів, мають право делегувати своїх представників у тимчасові комісії, попередньо обговорювати кандидатів на посади Голови Верховної Ради і його заступників. Фракції й групи можуть вільно співробітничати між собою шляхом утворення депутатських об’єднань і неформальних груп, які не підлягають реєстрації і не мають прав, встановлених Регламентом.
Кожна депутатська група (фракція) має гарантоване право на виступ свого представника з усіх питань порядку денного на засіданнях Верховної Ради України та її органів, але не менше 10 хвилин.
Перед проведенням голосування щодо проектів законів чи інших актів Верховної Ради України головуючий на засіданні на вимогу депутатської групи чи фракції проводить за допомогою електронних засобів чи з залученням Лічильної комісії перевірку кількості депутатів, присутніх на засіданні. За мотивованим зверненням двох або більше уповноважених представників зареєстрованих депутатських груп і фракцій, головуючий на засіданні може оголосити перерву в засіданні до 30 хвилин.
Депутатські групи і фракції можуть письмово (за підписами своїх членів) подати на ім’я головуючого на засіданні Верховної Ради України свою окрему думку щодо прийнятого на поточному пленарному засіданні рішення. Окрема думка, подана в день прийняття рішення, включається як додаток до стенографічного бюлетеня засідання.
Матеріально-технічне забезпечення діяльності депутатських груп і фракцій здійснює Голова Верховної Ради України й адміністративно-технічний персонал, що закріплюється за ними для надання допомоги у здійсненні їх функцій у Верховної Раді.Кількість консультантів з орга-нізаційно-технічного обслуговування депутатських груп (фракцій) визначається Верховною Радою України, вони зараховуються до штату Секретаріату Верховної Ради України. За згодою народних депутатів України зареєстровані депутатські групи (фракції) можуть мати додаткову кількість консультантів, утримання яких здійснюється за рахунок економії коштів у межах фонду.
Консультант депутатської групи (фракції) зобов’язаний:
1) за дорученням депутатської групи (фракції) готувати матеріали з питань, що вносяться на розгляд Верховної Ради України, комітетів, депутатських груп (фракцій), інших органів та організацій, надавати членам групи (фракції) допомогу в здійсненні контролю за виконанням прийнятих ними рішень;
2) допомагати народним депутатам України, що входять до складу депутатської групи (фракції), у розгляді та вирішенні порушених ними питань;
3) брати участь в організації вивчення громадської думки, потреб і запитів виборців, вносити пропозиції щодо вирішення даних питань;
4) вести діловодство, забезпечувати збереження документів, які на-дходять на ім’я депутатської групи (фракції), контролювати своєчасне надходження відповідей на звернення депутатської групи (фракції);
5) надавати членам депутатської групи (фракції) організаційно-технічну та іншу допомогу, пов’язану з її діяльністю.
Під час виконання своїх обов’язків консультант депутатської групи (фракції) не повинен допускати дій, які можуть завдати шкоди діяльності народних депутатів України, що входять до складу депутатської групи (фракції).
Порядок роботи депутатської групи (фракції), умови вступу депутата в таке об’єднання, його виходу чи виключення з неї визначаються самою депутатською групою (фракцією). Однак Регламентом Верховної Ради України передбачено, що депутатські групи і фракції проводять свої засідання відкрито і гласно. Закрите засідання може бути проведене за рішенням самої фракції чи групи.