Законность н целесообразность
В разное время в том или ином государстве, в особенности в периоды ломки существующих общественных отношений, обострялась проблема соотношения законности и целесообразности. И это понятно. Законотворчество не успевает за коренными изменениями в общественных отношениях. Законы оказываются вдруг пробельными, несовершенными. А главное – они перестают удовлетворять новые общественные силы, начинают отягощать
17-3.759 257
новую политику. Политики и некоторые юристы предлагают отбросить в сторону законы, решать вопросы (юридические дела) свободно, исходя из жизненных потребностей, интересов сторон, собственного понимания справедливости. Сто лет назад, на рубеже веков, в таких условиях в Европе формировалась школа "свободного права". Нечто похожее мы можем наблюдать сегодня в условиях российской действительности. Старые нормативные акты (особенно ведомственные) часто тормозят поступательный ход к новому обществу, а новые находятся в состоянии становления и не всегда по своему качеству удовлетворяют потребностям преобразований.
В принципе отход от законности нельзя обосновать ссылками на целесообразность. Юристы-нормативисты, по существу, были едины в том, что наиболее целесообразное решение основано на законе, и вопрос о целесообразности может ставиться только в рамках закона.
Однако вопрос о соотношении законности и целесообразности не так прост, как может показаться. Его нельзя решать вне исторических рамок, без учета конкретных условий жизни общества. История знает примеры того, как в интересах прогресса, во имя великих революционных идей судьи и администраторы руководствовались именно целесообразностью, а не "мертвой буквой статьи закона". Истории известно и другое: некоторые люди сознательно лишали себя различных выгод и даже шли на смерть во имя торжества законности и порядка. Durra lex sed lex – это тот самый принцип, который обязывает исполнять и уважать любой закон.
Если взглянуть на историю нашей страны после октября 1917 г., на противостояние двух отмеченных позиций в условиях гражданской войны, то очевидной становится драма того времени, имевшая столь неблагоприятные последствия.
В условиях открытого противостояния борющихся сторон, когда гремит оружие, сама жизнь заставляет законы молчать. Поэтому с юридической точки зрения наилучшим выходом из ситуации является приостановлениеих действия вплоть до установления мира.
В мирных условиях путь разрешения конфликта состоит в своевременном пересмотреправовых норм, если вытекающие из них последствия приобретают отрицательную окраску вследствие конфликта с целесообразностью.
Сегодня приводят довольно много аргументов и примеров в пользу как принципа законности, так и целесообразности решения вопреки конкретному закону. Сторонников законности всегда отпугивал произвол суда и администрации при допущении малейшей возможности отхода от закона. Приверженцев целесообразности отталкивает бездушное понимание правовой нормы, хотя часто разногласия между теми и другими являются мнимыми.
Закон требует обоснованности решений. В некоторых случаях данное требование приобретает самостоятельное значение. Это проявляется именно там, где закон позволяет, не выходя за его рамки, учитывать соображения целесообразности. Нормативный акт, как правило, предполагает один вывод в смысле юридической квалификации соответствующих обстоятельств, но в смысле юридических последствий и их меры чаще предоставляет возможность выбора наиболее целесообразного решения.
О самостоятельном месте целесообразности в области исполнения закона свидетельствует большая свобода администрации в определении условий и собственного образа действий. Правокон-кретизирующая и правоприменительная деятельность при пробелах в праве, а также применение компетенционных норм требуют повышенного внимания с точки зрения обеспечения практической целесообразности. Последняя, однако, ни в коей мере не должна противоречить законности.
Целесообразность вступает в противоречие с законностью при несовершенствах нормативных установлений: их устарелости, ошибках в праве и пр. Именно здесь возникает спор о том, чему отдать предпочтение, а решить его, как замечено выше, нельзя без учета самых различных факторов. Среди них отметим: а) уровень законодательных работ и степень совершенства законодательства; б) уровень общей культуры и специальной подготовки применяющих право; в) единство целей законодательной и пра-воприменительной практики; г) степень доверия правопримени-телю законодателя и граждан; д) эффективность контрольно-надзорных мер в сфере применения права.
Коль скоро общество управляется с помощью предписаний общего характера, имеющих общеобязательное значение, приобретают особый вес правовые ценности, среди которых первое место отводится законности. Допущение отхода от принятых законов и обхода или нарушения их под предлогом целесообразности .всегда чревато серьезной угрозой правопорядку в целом. Поэтому законы считаются целесообразными и подлежащими
17* 259
обязательной реализации вплоть до их дополнения, изменения или отмены. Принятие данного положения налагает на соответствующие органы обязанность осуществлять строгий контроль за соблюдением законности. Но еще в большей мере это налагает обязанность на нормотворческие органы вовремя устранять возможные расхождения права и жизни.
Единство законности
Проблема единства законности приобретает большую политическую остроту в связи с растущим движением во многих регионах Российской Федерации за утверждение их суверенных прав, преодоление неоправданного командования из центра, устранение бюрократизма и т.д. При этом нельзя забывать о теоретической стороне вопроса. Если не сводить законность к законодательству (оно, естественно, может быть разным в республиках), а видеть в нем особый правовой режим, совокупность требований точного и неуклонного проведения установлений законодателя в жизнь, то, надо полагать, законность должна быть единой во всей федерации в целом и в каждой республике в отдельности.
Единство законности следует связывать с компетенцией центра в лице его законодательных и исполнительных органов и компетенцией республик и регионов в лице своих соответствующих органов. Требования законности едины к центральным органам, обязанным соблюдать не только законы сообщества, но и законы отдельных частей, и к органам республик, которые призваны следовать не только собственным законам, но и законам федерации.
Закон теряет юридическую силу, если он издан в нарушение компетенции соответствующего органа. При коллизиях местных, республиканских и центральных нормативно-правовых актов приходится выяснять юридическую силу акта. Высшей юридической силой по вопросам, отнесенным к ведению центральных органов, обладают их акты. Далее идут законы республики, которые регулируют общественные отношения в соответствии с волей вышестоящих органов. По вопросам, отнесенным к исключительному ведению республик, нет акта более высокой юридической силы, чем закон республики. Общее правило таково, что акты органов управления – правительства, министерств и ведомств, исполнительных органов местных органов власти – являются подзаконными и уступают парламентским актам.
К сожалению, практика государственного управления знает немало примеров того, как центральные министерства и ведомства бесцеремонно игнорировали права республик и компетенцию их высших органов .государственной власти. Это соответствовало общей тенденции подмены представительных органов подотчетными им органами управления. В качестве ответной реакции наблюдаются столь же пагубные стремления противопоставить законодательство республик актам центральных органов.
Должна быть разработана система мер и государственно-правовых' механизмов для защиты прав республик и для предотвращения случаев злоупотребления данными правами, обеспечения единства правовой системы, защиты конституционных прав и законных интересов граждан.
На уровне федеральных отношений может стать актуальным и единство самих законов, единство правового регулирования. Скажем, принимаются законы о гражданстве в различных республиках. Если не учитывать ситуацию единого государства и единого гражданства, можно принять такие положения, которые заведут практические органы, и прежде всего самих граждан, в тупик, из которого без потерь не выбраться. Так, одни республики могут признать гражданами только тех, кто родился на их территории, другие – детей, чьи родители являются гражданами республик, независимо от места их проживания, третьи – будут устанавливать гражданство ребенка в зависимости от гражданства одного родителя и т.д. Кто-то установит ценз оседлости, кто-то – ценз грамотности или владения языком. Появятся лица с двойным и тройным гражданством, лица без гражданства данной республики, но с гражданством другой, лица без гражданства вообще. Все это в итоге может привести к положению, существовавшему во времена всеобщей феодальной раздробленности, к затруднению экономических, культурных, политических связей к ущемлению прав человека.
Следить за единством законности в правотворческой деятельности призваны Конституционный суд и прокуратура в порядке осуществления функций общего надзора.
Единство законности в сфере реализации права призваны обеспечивать суды и те органы, которые имеют право на официальное толкование правовых норм.
Понятие правопорядка
Реализация требований законности в поведении людей, правомерной деятельности индивидуальных и коллективных субъектов права, по сути, означает правопорядок. Правопорядок– это процесс соблюдения, исполнения, использования и применения законов и подзаконных актов, итог воплощения законности в реальные общественные отношения.
Правопорядок – составная часть и определенное качество общественного порядка. Последний сопрягается не только с правом, с нормами законов и подзаконных актов. В установлении и оценках общественного порядка имеют большое значение и иные социальные нормы (обычаи, религиозные нормы, нормы общественных организаций и др.).
Общественный порядок– это определенное качество (свойство) системы общественных отношений, состоящее в такой упорядоченности социальных связей, которая обеспечивает согласованность и ритмичность общественной жизни, беспрепятственное осуществление участниками общественных отношений своих прав и обязанностей и защищенность их обоснованных интересов, общественное и личное спокойствие.
В обыденной жизни общественный порядок понимают узко – как порядок отношений в общественных местах. Такой подход условен, носит конвенциональный характер и служит прагматическим целям. Он направлен на уголовно-правовую и административно-правовую охрану порядка в общественных местах. Широкое же, строго научное понимание общественного порядка и правопорядка предполагает и конституционно-правовые отношения, и гражданско-правовые, и все иные связи. Упорядоченная система всех правовых отношений – это и есть правопорядок.
Глава XVII РЕАЛИЗАЦИЯ НОРМ ПРАВА