Бюджетный федерализм. Межбюджетные отношения
Межбюджетные отношения— это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Федеративное устройство РФ предполагает, что и межбюджетные отношения должны строиться на основе федерализма.
Бюджетный федерализм — это такое устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Форма автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти основана на четких, закрепленных законодательством нормах. Основными принципами бюджетного федерализма являются:
· равноправие всех субъектов Федерации в их финансовых отношениях с центром;
· разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации;
· самостоятельность бюджетов различных уровней.
Термин «бюджетный федерализм» употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений.
Существуют две основные модели бюджетного федерализма — децентрализованная и кооперативная.
Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:
· региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятельности;
- финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
- существует четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
- центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
- система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
- центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.
Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:
- широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
- наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
- введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
- повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
- ограничением самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти — внутренними заимствованиями;
- наличием развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.
Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.
Для Российской Федерации, с ее огромной территорией, географической протяженностью, федеративным характером государственного устройства, исторической и национальной спецификой отдельных регионов, совершенствование модели бюджетного федерализма имеет важнейшее значение. Однако в этой области остается достаточно проблем. Хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия не уступает большинству федеративных государств, все же сохраняется высокая (даже по меркам унитарных государств) централизация налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ, и особенно местные бюджеты, перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»). Необходимо социально и экономически обоснованное оказание финансовой помощи бюджетам других уровней. Конечная цель такой помощи — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.
Наличие межбюджетных отношений определяется и неодинаковым экономическим развитием конкретных территорий. Одни из них имеют богатые природные ресурсы, другие обладают важным стратегическим положением, определяющим их значение в государстве. Природные ресурсы принадлежат всем гражданам. Это предопределяет необходимость перераспределения в интересах государства в целом ренты, которую приносят данные ресурсы.
Кроме того, в одних регионах промышленность исторически развивалась быстрее, чем в других. В условиях экономического кризиса 1992—1998 годов, сопровождавшегося падением производства почти на 50 %, неравномерность развития конкретных регионов значительно усилилась. С каждым новым кризисным периодом (2008 года, 2014—2015 годов) эта неравномерность продолжает увеличиваться[К37] .
На выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектам Федерации предоставляется финансовая помощь из федерального бюджета. Бюджетам муниципальных образований финансовая помощь оказывается из бюджетов субъектов Федерации.
Частью системы межбюджетных отношений являются межбюджетные трансферты. Они призваны выполнять следующие функции:
1) возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если данные расходы превышают другие поступления в эти бюджеты;
2) способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;
3) служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.
Система межбюджетных трансфертов в федеративных государствах, как правило, включает обусловленные и безусловные ассигнования.
Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие определенных условий их предоставления, а во-вторых, финансовую ответственность и отчетность получателей трансфертов. Эти трансферты направлены, как правило, на финансирование проектов деятельности, которые соответствуют национальным интересам государства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счет средств собственных бюджетов. Примерами обусловленных трансфертов являются средства, выделяемые на дорожное строительство, охрану окружающей среды и т.п. Обусловленные субсидии могут принимать самые разные формы и применяться к различным видам нижестоящих бюджетов.
Безусловные трансферты представляют собой денежные ассигнования для бюджетов-получателей [К38] и используются последними по собственному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направлены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закрепленных в Конституции РФ. В Российской Федерации ввиду большого неравенства между налоговым потенциалом субъектов Федерации и потребностью в расходах по обеспечению минимальных социальных стандартов объективно существует необходимость в наличии выравнивающих трансфертов.
Бюджетным кодексом РФ (гл. 16, ст. 129) предусмотрены следующие виды межбюджетных трансфертов:
· дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
· субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации;
· субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации;
· иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Российской Федерации;
· межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Дотации предоставляютсяна безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений или условий их использования.
Субвенции выделяются на определенный срок на конкретные цели; в отличие от дотаций они подлежат возврату в случае нецелевого использования или использования не в установленные ранее сроки.
Субсидии отличаются такими свойствами, как безвозмездная передача средств (возможен возврат неиспользованных средств), целевой характер, софинансирование (предоставляются на условиях долевого финансирования).
Необходимо отметить, что существующий механизм бюджетного выравнивания в Российской Федерации сложен, нестабилен и непрозрачен.Он не обеспечивает достижения своей главной цели — выравнивания бюджетных фондов регионов. Многие проблемы в системе межбюджетных отношений остались нерешенными. Для того чтобы в процессе перехода к новой системе межбюджетных отношений разделение ответственности за осуществление расходов было эффективным, необходимо учитывать ряд принципов:
1) государственные услуги, положительный эффект которых проявляется в местном масштабе, должны обеспечиваться местными властями;
2) услуги, оказываемые на благо нескольких территориальных образований, должны предоставляться на уровне области (субъекта Федерации);
3) услуги, положительный эффект которых проявляется в масштабах всей страны, должны предоставляться федеральными властями.
Именно эти принципы необходимо иметь в виду при рассмотрении вопросов оказания централизованной помощи отдельным регионам (субъектам Федерации). Соответствующий анализ позволяет также определять наиболее целесообразную в каждом случае форму помощи (дотации, субсидии или субвенции).
Кроме того, необходимо, чтобы финансовая помощь бюджетам других уровней соответствовала следующим критериям:
· разделение финансовой помощи на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и стимулирующую;
· выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;
· распределение финансовой помощи по единой методике на основе объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов;
· утверждение методики распределения финансовой помощи федеральными законами;
· максимально возможная стабильность объемов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам Федерации самостоятельно прогнозировать размеры финансовой поддержки на среднесрочную перспективу;
· установление на федеральном уровне общих принципов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Также Бюджетным кодексом РФ предусмотрены бюджетные кредиты. Бюджетный кредит (ст. 6 БК РФ) — это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
В соответствии с российским бюджетным законодательством бюджетный кредит юридическому лицу, не являющемуся государственным или унитарным предприятием, предоставляется на основании договора, заключенного согласно гражданскому законодательству Российской Федерации, лишь при условии представления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита. При этом способами обеспечения бюджетного кредита могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100 % предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательства должно иметь высокую степень ликвидности. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Уполномоченные органы имеют право на проверку получателя бюджетного кредита в любое время действия кредита, а также проводят проверку целевого использования бюджетного кредита. При неспособности заемщика обеспечить исполнение обязательств бюджетный кредит не предоставляется. Возврат предоставленных юридическим лицам бюджетных средств, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет. Государственным или муниципальным унитарным предприятиям бюджетные кредиты (процентные и беспроцентные) предоставляются на условиях и в пределах лимитов, предусмотренных соответствующими бюджетами. Цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, конкретные условия и порядок их предоставления, а также лимиты предоставления на срок в пределах бюджетного года и на срок, выходящий за его пределы, устанавливаются при утверждении соответствующего бюджета на очередной финансовый год. Органы, исполняющие бюджет, ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов по их получателям.
3.6. Сбалансированность бюджета.
Бюджетный дефицит и методы его финансирования
В идеале бюджет любого уровня бюджетной системы должен быть сбалансирован. Однако в силу действия различных факторов (экономических, политических, даже природных и др.) часто возникает ситуация, когда доходы бюджета не покрывают все необходимые для соответствующего уровня бюджетной системы расходы.
Принцип сбалансированности бюджета является одним из наиболее важных принципов бюджетной системы любого государства. Он заключается в том, что общий объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему поступлений в бюджет. При этом под поступлениями в бюджет подразумеваются не только доходы бюджета, но и другие источники, например заимствования. Таким образом, само по себе наличие дефицита бюджета не означает несбалансированности в том случае, если достигнуто равенство между расходами и суммарной величиной бюджетных поступлений. Несбалансированный бюджет (то есть такой, где объем расходов превышает поступления) фактически нельзя назвать бюджетом, так как он заведомо нереален для исполнения.
Составление бюджета с профицитом (с превышением доходной части над расходной) также может повлечь за собой отрицательные последствия. Результатом профицитного бюджета станет снижение эффективности использования бюджетных средств и, как следствие, повышение нагрузки на экономику. Следовательно, сбалансированность бюджета — основополагающее требование, предъявляемое к органам, составляющим и утверждающим бюджет.
Сбалансированный бюджет является основой нормального функционирования государственных органов управления и органов управления административно-территориальных образованиями[К39] . Если же хотя бы небольшая часть бюджетов не сбалансирована, то это может привести к задержке финансирования бюджетных учреждений, срыву сроков выполнения государственных и муниципальных заказов, возникновению проблемы неплатежей в народном хозяйстве. Идеальным вариантом был бы, конечно, полностью бездефицитный бюджет, в котором сумма расходов всецело соответствует объему доходов. Однако в условиях реальной экономики этого добиться нелегко, а подчас — невозможно. Если составление бюджета с дефицитом неизбежно, то для обеспечения сбалансированности приходится привлекать источники финансирования дефицита бюджета.
Для достижения сбалансированности бюджета в бюджетном планировании применяется ряд методов:
1. Лимитирование бюджетных расходов, то есть установление их предельных величин для каждого бюджетного учреждения по каждому виду расходов.
2. Распределение доходов между бюджетами разных уровней соответственно распределению их расходных полномочий.
3. Мероприятия по максимизации бюджетных доходов, выявление дополнительных резервов на основе мониторинга деятельности бюджетных учреждений.
4. Модернизация бюджетного регулирования в сфере межбюджетных отношений.
5. Планирование бюджетных расходов, влекущих за собой потенциальный рост доходов за счет стимулирования экономики и эффективного решения социальных задач.
6. Соблюдение принципа экономии расходов; отказ от затрат, не являющихся необходимыми с точки зрения общественного блага.
7. Использование таких форм бюджетных заимствований, которые обеспечивают наиболее надежное и эффективное привлечение денежных средств с финансовых рынков.
Важным инструментом в деле обеспечения сбалансированности бюджета на стадии его исполнения является процедура санкционирования бюджетных расходов. Она предусматривает контроль со стороны казначейских органов за соблюдением бюджетными учреждениями установленных лимитов бюджетных обязательств. Этим достигается недопущение расходов, не предусмотренных бюджетом, а также выдерживание сроков осуществления расходов. В случае текущего снижения доходов бюджета относительно плановых величин предусмотрен механизм сокращения и блокировки расходов бюджета. Необходимо постоянно осуществлять финансовый контроль за целевым, экономным и эффективным хозяйствованием в бюджетных учреждениях, мониторинг динамики бюджетных расходов.
Причинами возникновения бюджетного дефицита могут выступать:
1. Рост государственных расходов в связи со структурной перестройкой экономики и необходимостью развития промышленности.
2. Сокращение доходов государственного бюджета в период экономического кризиса.
3. Чрезвычайные обстоятельства (растущие военные расходы, массовые беспорядки[К40] , крупные катастрофы, стихийные бедствия).
4. Неэффективность финансовой системы государства.
5. Политический популизм, выражающийся в росте социальных программ, не обеспеченных финансовыми ресурсами.
6. Коррупция в государственном секторе.
7. Неэффективность налоговой политики, вызывающая увеличение теневого сектора экономики.
Проблема сокращения бюджетного дефицита весьма серьезна по ряду причин. Во-первых, объем необходимых государственных расходов велик. Эти обязательства накапливаются десятилетиями, многие из них не подлежат сокращению, снижение других является непопулярной мерой и затрагивает интересы различных групп населения. Во-вторых, находить новые источники пополнения бюджета достаточно сложно. Рост налогов негативно сказывается на деловой активности в народном хозяйстве, способствует криминализации экономики (уклонению от уплаты налогов[К41] , росту теневого сектора [К42] ).
В целях облегчения последствий бюджетного дефицита для экономики страны может быть предпринят ряд мер по управлению бюджетным дефицитом:
1. Эмиссионное покрытие бюджетного дефицита. Бюджетный дефицит может быть уменьшен или даже полностью покрыт за счет выпуска дополнительных денег. Такая мера провоцирует инфляцию. Высокая инфляция, перерастающая в гиперинфляцию, крайне вредна для экономики государства, приводит к деградации денежной системы, обесцениванию сбережений населения, экономическому спаду. Помимо этого, в условиях инфляции государство вынуждено каждый новый выпуск государственных ценных бумаг обусловливать более высокой процентной ставкой, а также вводить ценные бумаги с плавающей процентной ставкой. Это в значительной мере нивелирует выгоду от эмиссионного покрытия [К43] бюджетного дефицита.
2. Налоговое покрытие бюджетного дефицита. Введение дополнительных налогов и увеличение ставок существующих налогов в краткосрочной перспективе позволяет наполнить бюджет. Однако такая мера в дальнейшем может привести к невыгодности инвестиций и снижению предпринимательской активности[К44] , а следовательно, к сокращению производства и переходу части экономики в теневой сектор. Таким образом, налоговое покрытие бюджетного дефицита дает лишь краткий эффект, в последующем уменьшая доходы бюджета в связи с уменьшением налогооблагаемой базы.
3. Секвестирование бюджета. Оно представляет собой пропорциональное снижение всех расходных статей бюджета на определенную долю. Секвестирование может применяться в период с момента ввода бюджета в исполнение [К45] и до конца бюджетного года. В рамках секвестирования возможно наличие ряда защищенных расходных статей, перечень которых определяется высшими органами власти и которых секвестрование не коснется. Ряд статей секвестировать невозможно в принципе, как например, обслуживание внешнего долга.
Для финансирования дефицита бюджета используются различные источники, которые делятся на внутренние и внешние.
Финансирование дефицита за счет внутренних источников включает:
· средства, поступившие от размещения государственных ценных бумаг, номинированных в национальной валюте;
· бюджетные кредиты;
· кредиты, предоставленные кредитными организациями, международными финансовыми организациями;
· иные источники внутреннего финансирования дефицита бюджета:
- поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности государства или региона;
- поступления от реализации государственных/региональных/муниципальных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней;
- курсовая разница по средствам бюджета;
- прочие источники внутреннего финансирования дефицита бюджета.
В состав источников внешнего финансирования дефицита бюджета включаются:
· средства, поступившие от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени государства или соответствующего региона, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;
· кредиты иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц в иностранной валюте, включая целевые иностранные кредиты (заимствования);
· кредиты кредитных организаций в иностранной валюте;
· прочие источники внешнего финансирования дефицита бюджета.
Дефицит государственного бюджета опасен тем, что он приводит к инфляции. Так было, например, в Германии времен Первой мировой войны или в 1959—1975 годах в США, когда бюджетный дефицит был вызван войной во Вьетнаме. Наличие бюджетного дефицита обычно рассматривается как негативное явление.
Но известен и другой подход к проблеме бюджетного дефицита. Ряд экономистов даже рекомендуют составлять бюджет с небольшим дефицитом, чтобы положить конец экономическому спаду или хотя бы смягчить его. Когда в экономике высока безработица[К46] , увеличение государственных закупок создает рынок для предпринимательской активности, порождая доход и стимулируя повышение потребительских расходов. Это стимулирует дальнейший экономический рост (эффект мультипликатора), что повышает реальный ВВП и занятость населения и в итоге снижает уровень безработицы (связь между спросом на внутреннем рынке и безработицей известна как закон Оукена, который описывает эмпирически наблюдаемую обратно пропорциональную зависимость ВВП от уровня безработицы). Увеличение объемов рынка, вызванное бюджетным дефицитом, стимулирует экономику также и потому, что увеличение предпринимательской прибыли вызывает оптимизм производителя, способствующий долгосрочным инвестиционным вложениям (эффект акселератора). В результате возрождается спрос, вызывающий, в свою очередь, рост занятости населения. Но дефицит не просто стимулирует спрос. Ко всему прочему, если дефицит используется для финансирования таких сфер, как инфраструктура, фундаментальная наука, образование или здравоохранение, то это также в перспективе увеличивает объемы производства. Таким образом, бюджетный дефицит в определенных случаях может выступать стимулом для активизации экономических процессов.
Бюджеты многих государств являются дефицитными. Если государство стремится ежегодно принимать бездефицитный бюджет, это может усугублять циклические колебания экономики за счет сокращения важных расходов и излишнего повышения налогов. Поэтому при регулировании дефицита важно учитывать не только текущие задачи бюджетной политики, но и ее долгосрочные приоритеты.
Федеральный закон Российской Федерации от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» предусматривал на 2014 год дефицит федерального бюджета в сумме 389593 865,8 тыс. руб., на 2015 год дефицит федерального бюджета в сумме 796 600 000,0 тыс. руб. и на 2016 год — в сумме 486 504 260,0 тыс. руб.
Примечательно, что гл. 12 Бюджетного кодекса РФ «Профицит бюджета и порядок его использования» в действующей редакции Федерального закона от 26 декабря 2014 г. № 449-ФЗ, а также в редакции Федерального закона от 26 декабря 2014 г. № 450-ФЗ, вступающей в действие с 1 марта 2015 года, утратила силу.
Бюджетный процесс
Бюджетный процесс — это регламентируемая законом деятельность органов государственной и местной власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению соответствующих бюджетов.
Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета[К47] , проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов [К48] и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Бюджетный процесс является главной формой бюджетного планирования.
Бюджетный процесс осуществляется органами, наделенными в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями — правами и обязанностями участников бюджетного процесса.
Бюджетный процесс в РФ проходит 4 стадии:
1) составление проекта бюджета;
2) рассмотрение и утверждение бюджета;
3) исполнение бюджета;
4) составление отчета об исполнении бюджета.
Эти стадии взаимообусловлены и взаимосвязаны. Они отражают как особенности экономической жизни общества, так и его политическую культуру.
Задачи бюджетного процесса:
· максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях достижения существенного прогресса на пути к сбалансированному рынку;
· определение доходов бюджета по отдельным налогам и другим платежам, а также общего объема доходов [К49] в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;
· установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема расходов, [К50] исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;
· согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;
· минимизация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;
· осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;
· повышение роли перспективного бюджетного планирования (прогнозирования), что должно обеспечить пропорциональность и сбалансированность всех крупномасштабных социально-экономических программ;
· усиление контроля за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств;
· автоматизация процесса составления и исполнения бюджетов через систему автоматизации финансовых расчетов с широким использованием электронно-вычислительной техники.
Принципы организации бюджетного процесса:
· единство, т.е. единая правовая база, единая бюджетная классификация, единство форм бюджетной документации, необходимое для статистической и бюджетной информации при составлении консолидированного бюджета РФ и территорий, единство денежной системы[К51] ;
· самостоятельность бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти, которая обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования;
· балансовый метод — установление правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов, а также между натуральными и финансовыми показателями. Это должно обеспечивать устойчивость бюджета и необходимые пропорции и распределение средств между сферами хозяйства, между регионами. Важным условием является соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов. Этот принцип — главная цель финансовой политики государства.
Участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ, представительные (законодательные) и исполнительные органы власти, Банк России, главные распорядители и распорядители бюджетных средств, бюджетополучатели, контрольно-счетные органы.
Этапы бюджетного процесса:
I. Составление проекта бюджета. Оно осуществляется исполнительными органами власти, непосредственная работа — Министерством финансов РФ и его финансовыми органами, а также налоговыми и таможенными органами.
Этому предшествуют разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства на территории России (СФБ).
Совет Государственной Думы утверждает комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов федерального бюджета. После рассмотрения проекта бюджета в комитетах проект федерального закона с замечаниями и предложениями депутатов вносится на обсуждение Государственной Думы.
Одновременно с проектом закона о федеральном бюджете в Государственную Думу вносится ряд документов и материалов:
• предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;
• прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год;
• основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год;
• план развития государственного и муниципального сектора экономики;
• прогноз сводного финансового баланса на территории РФ на очередной финансовый год;
• прогнозы консолидированного бюджета РФ на очередной финансовый год;
• основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ в очередном финансовом году;
• проекты федеральных целевых программ и федеральных программ по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на очередной финансовый год;
• проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; проект программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на очередной финансовый год;
• расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;
• международные договоры РФ, вступившие в силу для РФ и содержащие ее финансовые обязательства на очередной финансовый год, включая нератифицированные международные договоры РФ о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;
• проект программы государственных внешних заимствований РФ и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государствам на очередной финансовый год;
• проект структуры государственного внешнего долга РФ с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансовом году;
• проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита федерального бюджета;
• проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий за истекший период текущего финансового года;
• проекты федеральных законов о приостановлении действия или об отмене федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмотренных федеральным бюджетом на очередной финансовый год.
При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов. Расходы в проекте федерального закона о бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов.
II. Рассмотрение и утверждение бюджета. Оно проходит в четырех чтениях:
1. В первом чтении депутаты:
- обсуждают его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год: основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
- обсуждают основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся: доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов;
- принимают решение о принятии или об отклонении законопроекта[К52] в целом
2. Во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.
3. В третьем чтении утверждаются расходы федерального бюджета:
- по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ,
- по главным распорядителям средств федерального бюджета[К53] ,
- по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ.
Рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ для всех субъектов РФ, расходы на финансирование федеральных целевых программ и т.д. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в думский Комитет по бюджету. Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.
4. В четвертом чтении бюджет рассматривается в течение 15 дней со дня принятия законопроекта в третьем чтении[К54] . На этом этапе рассмотрения проекта бюджета внесение в него поправок не допускается и законопроект голосуется в целом. Принятый Госдумой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение пяти дней после его принятия. После голосования в четвертом чтении в Госдуме проект закона о бюджете становится законом.
Принятый Государственной Думой проект федерального закона о федеральном бюджете передается на рассмотрение Совета Федерации. После его рассмотрения и принятия Советом Федерации он передается на рассмотрение Президента РФ для подписания и обнародования.
Бюджет на очередной год считается принятым с момента официальной публикации соответствующего закона.
III. Исполнение бюджета.Основной субъект на этой стадии — Федеральное казначейство.
Бюджетный год начинается 1 января.
Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования соответственно.
Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета, через которые осуществляются все кассовые операции по исполнению бюджетов. Все операции по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета на едином счете бюджета проводятся и учитываются органом Федерального казначейства по кодам бюджетной классификации РФ.
Возможна ситуация, когда бюджетный год начался, а соответствующий закон «О бюджете…» еще не принят. В этом случае исполнение бюджета происходит по аналогии: ежемесячно расходуется 1/12 часть расходов бюджета прошлого года. После принятия закона «О бюджете…» надлежащего года плановые, фактические показатели и аналогичные показатели прошлого года приходится приводить в соответствие[К55] друг с другом.
IV. Составление и утверждение отчета об исполнении бюджета.
Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Отчет министра финансов заслушивается в Госдуме. Отчет об исполнении федерального бюджета, а также территориальных бюджетов за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией соответственно и направляется в соответствующий законодательный (представительный) орган.
Продолжительность всех стадий бюджетного процесса в Российской Федерации от начала составления бюджетов до утверждения отчетов об их исполнении может занимать период около трех лет.
Проект федерального бюджета разрабатывается Министерством финансов РФ по поручению Правительства РФ за 1 год до начала планируемого периода. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на 3 года — очередной финансовый год и плановый период. Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года. Составление проекта бюджета и его принятие могут занимать более года.
Время процесса исполнения бюджета — бюджетный период — установлено в России с 1 января по 31 декабря, то есть совпадает с календарным годом. Для завершения исполнения бюджета кроме бюджетного периода (финансового года) предоставляется льготный период, составляющий 1 месяц, в течение которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Финансовый год вместе с льготным периодом называется счетным периодом.
Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение занимает около полугода.
Лекция 4.
Государственные внебюджетные социальные фонды
4.1. Социально-экономическая сущность, необходимость
и роль внебюджетных фондов
Государственные внебюджетные фонды — это денежные фонды, с помощью которых государство осуществляет финансовую деятельность, т.е. собирает, распределяет и использует средства для решения государственных задач.
Предпосылки создания этих фондов могут быть найдены в Конституции РФ. Так, ст. 39 (п. 1, 2) провозглашает следующие права человека и гражданина:
1.[К56] Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
2. Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
Кроме того, в ст. 38 (п. 1) Конституции РФ провозглашается: «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства».
Внебюджетные фонды имеют ряд преимуществ:
1. У органов государственной власти появляются дополнительные средства для вмешательства в хозяйственную жизнь и финансовой поддержки предпринимательства, особенно в условиях нестабильной экономики.
2. Строго целевое использование средств этих фондов обеспечивает более эффективный контроль, так как их автономность от бюджета и предназначение требуют особого внимания государства.
Государственные внебюджетные фонды— своеобразная форма аккумулирования средств для финансирования социальных потребностей общегосударственного значения. Обычно уже в названии фонда указана цель расходования его средств.
Рис. 4.1[u57] . Состав государственных внебюджетных фондов в РФ
В настоящее время система государственных внебюджетных фондов включает в себя три фонда (рис. 4.1). Различают государственные и территориальные внебюджетные фонды.
До 1 января 2001 года существовал Фонд занятости населения РФ, который был упразднен ФЗ от 05.08.2000 № 118-ФЗ[u58] «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах».
Государственные внебюджетные фонды входят в структуру бюджетной системы РФ, но обладают рядом особенностей:
1. Сбор платежей и контроль за их поступлением в государственные внебюджетные фонды (ГВБФ[К59] ) осуществляется тем же органом исполнительной власти, на который возложены функции сбора налогов в федеральный бюджет.
2. Средства ГВБФ находятся в оперативном управлении ГВБФ.
3. Существует ряд особенностей в порядке составления проектов бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов ГВБФ.
Регулирование мобилизации, распределения и использования средств ГВБФ осуществляют следующие органы:
1) законодательные органы власти РФ и субъектов РФ (рассматривают и утверждают бюджеты ГВБФ и отчеты об их исполнении);
2) Министерство здравоохранения РФ координирует деятельность Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Фонда обязательного медицинского страхования РФ);
3) министр здравоохранения РФ принимает нормативные акты по вопросам деятельности ГВБФ; вносит в Правительство РФ по представлению руководителей фондов проекты ГВБФ и отчеты об исполнении бюджетов ГВБФ; вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность ГВБФ.
Пенсионный фонд РФ
Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ[К60] ) — это государственный внебюджетный фонд, предназначенный для обязательного пенсионного страхования в РФ.
ПФ РФ был создан Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ. ПФ РФ является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Пенсионный фонд и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации, они не входят в состав бюджетов либо других фондов и не подлежат изъятию. Статус ПФ РФ определяют:
— Конституция РФ;
— Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ в редакции от 21.07.2014;
— ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗв редакцииот 21 июля 2014 г. № 216-ФЗ;
— ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ (с 1 января 2015 года ожидаются поправки по страховым взносам);
— ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ в редакции от 28.12.2013 (который, впрочем, в соответствии с ФЗ от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ не будет применяться с 1 января 2015 года, за исключением норм, регулирующих исчисление размера трудовых пенсий и п[К61] одлежащих применению в целях определения размеров страховых пенсий);
— ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ в редакции от 21 июля 2014 г. № 216-ФЗ;
— ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ в редакции от 21 июля 2014 г. № 218-ФЗ;
— ФЗ о бюджете ПФ РФ на текущий год.
Основные принципы работы ПФ РФ:
1) принцип сбалансированности доходов и расходов;
2) принцип всеобщности, обязательности и гарантированности пенсий.
В структуру доходов ПФ РФ (согласно ст. 146 БК РФ и ст. 17 ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании») входят:
1) налоговые доходы;
2) неналоговые доходы;
3) страховые взносы;
4) средства федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов;
5) суммы пеней и иных санкций;
6) доходы от размещения временно свободных денежных средств ПФ РФ;
7) безвозмездные поступления;
8) иные доходы.
Расходование средств ПФ РФпроизводится на следующие цели:
1) на выплату трудовых пенсий;
2) на доставку пенсий, выплачиваемых за счет ПФ РФ;
3) на выплату социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти;
4) на финансирование и материально-техническое обеспечение ПФ РФ;
5) на иные цели.
Средства, которые остались, если суммы единого социального налога превысили расходы на выплату базовой части трудовой пенсии, используются:
1) на возмещение недостатка средств бюджета ПФ РФ на выплату страховой части трудовой пенсии;
2) на дополнительное повышение базовой части трудовой пенсии, исходя из инфляции на очередной финансовый год.