Великобритания (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии)
Специфический характер становления и развития демократии в стране. Политичес-кая система современной Великобритании в основных своих параметрах сложилась несколько столетий тому назад. Ее высшее достижение - парламент (XIII в.) – родонача-льник парламентов всех демократических стран Западной Европы. Вместе с тем для стран, ставших на путь демократических преобразований в конце XX века, английская полити-ческая система представляет собой образец, который можно изучать, но которому трудно следовать.
Великобритания не имеет конституции в общепринятом понимании этого слова. Политическая система страны опирается на две различные по форме основы - писаную и неписаную конституцию. Писаную часть конституции составляют ряд законов парламента, к которым прежде всего относится Великая Хартия Вольностей 1215 г., Хабеас корпус акт - Закон о неприкосновенности личности, принятый парламентом 1679 г., Билль о правах 1689 г., Законы о парламенте 1911 и 1949 гг., Вестминстерский устав 1931 г., Акты о министрах короны 1937, 1964 и 1975 гг., Акт о пэрах 1963 г., Акты о народном представительстве 1949, 1969 и 1971 гг., Акт о местном самоуправлении 1972 г. и многие другие. К писаной части конституции относятся также судебные решения, рассмотревшие споры по вопросам прав и свобод граждан. Неписаную часть конституции составляют сложившиеся в политической практике обыкновенные или так называемые "конституционные соглашения", к которым относятся: процедура формирования правите-льства лидером победившей на выборах полити-(723)ческой партии, парламентская ответ-ственность министров и другие обычаи. В эту часть конституции включается и система "общего права", в которую входят судебные решения, устанавливающие прецеденты.
Из конституционных актов и обычаев следует, что институты политической системы страны отражают черты двух эпох - феодальной и буржуазной. С актами о правах и свобо-дах, парламенте и народном представительстве соседствуют нормы о монархии и верхней палате парламента - палате лордов, где законодательствуют по праву наследства предста-вители именитых родов - герцоги, графы, виконты, бароны и частично пожизненные пэры.
Огромные экономические и социальные перемены, которые произошли в мире за последние столетия, не обошли стороной Британские острова. Но если во многих странах Европы (нагляднее всего во Франции) разрешение социально-экономических противоре-чий сопровождалось крутой ломкой старых, созданием и совершенствованием новых политических структур (что фиксировалось в конституциях), то в Великобритании социально-экономическое развитие сопровождалось параллельным эволюционным изме-нением политической системы. При сохранении существовавших политических институ-тов менялись их место в структуре власти и роль в принятии политических решений. Одним из важных условий, облегчающих такое приспособление политической системы к экономической и социальной ситуации, было отсутствие конституции как единого писаного акта, в котором обычно провозглашается принцип разделения властей и определяются границы компетенции каждого из институтов государственной власти.
Полномочия политических институтов страны четко юридически не зафиксированы, они регулируются сложившимися неписаными конституционными соглашениями, парла-ментскими актами, не обладающими устойчивостью, свойственной писаным конститу-циям. Такая гибкость английской конституции позволяет политическим институтам легко приспосабливаться к потребностям общественного развития. Так, если во времена королевы Виктории (1835-1901) премьер-министр в принятии политических решений правительством был только "первым среди равных" и выполнял роль связующего звена между Короной и парламентом, то в (724) наши дни, когда ответственность исполнительной власти за осуществление экономической и социальной политики резко возросла, статус премьер-министра в правительстве существенно изменился и теперь близок к статусу президента, а монархия, заметно потеряв былое влияние на политику, стала не более чем декоративным фасадом деятельности правительства.
Успешная адаптация старых институтов политической власти к реалиям XX века во многом объясняется и особенностями социально-классовой структуры, характером взаимоотношений социальных групп, а также спецификой политической культуры английского общества, ценностными ориентирами абсолютного большинства населения страны.
Большинство изучающих английское общество специалистов указывают на присущую ему (и общую для всех индустриализированных обществ) дифференциацию - деление на социальные классы и, независимо от их идеологических ориентации, подчеркивают особенность социально-классовой структуры в Великобритании - отсутствие существенного социального расслоения. Понятие "социальный класс", которым оперируют ученые, отражает объективные явления общественной жизни. Класс имеет первичную экономическую основу - источники и размеры получаемых доходов - и включает вторичные, производственные признаки - доступ к товарам и услугам, к чему относится прежде всего возможность получения высшего образования. Так, на десятую чисть самых низкооплачиваемых работников в Ангщган приходится примерно 2 % национального дохода страны, в то время как в США - только около 1 %; в Англии десятая часть самых высокооплачиваемых работников зарабатывает четвертую часть от национального дохода, в США и Германии - одну треть.
Интересы различных классов отражают основные политические партии страны: лейбористы – рабочего класса, консерваторы (в меньшей мере - либералы) среднего и высшего классов общества. Отмеченное отсутствие существенного социального расслоения, усиливающаяся тенденция "обуржуазивания" рабочего класса сопровождает-ся сближением политических подходов партий при несении ими бремени правительст-венной ответственности. Лейбористы часто говорят о социализме и на своих партийных собраниях поют (725) "Интернационал". Консерваторы заявляют о необходимости отказа от государственного вмешательства в экономику и ликвидации программ социальной защиты. Но на практике, находясь у власти, обе партии демонстрируют удивительное сходство. Лейбористы при осуществлении политического курса исходят из того, что экономика была и будет базироваться на частной собственности, настаивают на национализации отдельных отраслей промыпетенноети и увеличении социальных гарантий для малоимущих. Консерваторы, став правительственной партией, оставляют фактически без изменений существующую систему социального обеспечения и национализированный сектор экономики (заметные изменения произошли только во время правления кабинета М. Тэтчер). Единственное, в чем проявляется несовпадение подходов политических партий - это в вопросе о мере государственного вмешательства в экономику и об уровне социального обеспечения.
Сохранять стабильность политической системы и обеспечивать способность политических институтов постепенно приспосабливаться к переменам Англии удаетея не только благодаря сложившему;" характеру взаимоотношений социальных групп и основных партий, но и определенному типу культуры политического поведения правительства и граждан в процессе принятия и исполнения политико-управленческого решения. Специалисты характеризуют политическую культуру английского общества как "современнонррадационную". Важнейшими понятиями, с помощью которых можно выразить культуру отношения граждаи сараны к действиям властей, являются уважение, доверие и прагматизм. В наши дни, как и сто лет назад, большинство подданных королевы проявляют лояльность к существующей политической системе. Англичанам присуще уважительное отношение к власти как таковой и власти политической элиты, рекрутируемой главным образом из верхних слоев общества. Большинство граждан дове-
ряют своему правительству и не ставят иод сомнение необходимость тех средств, которые оно использует в процессе осуществления политических решений. Уважительное отношение к правительству сопровождается готовностью подчиниться его предписаниям. Такая позиция граждан основывается на убеждении в достоинствах существующей политической системы и (как показывают (726) исследования) вере в честность правительства. Со своей стороны, правительство по отношению к избирателям проявляет терпимость, доброжелательность и действует в рамках существующих политических норм. Правительство Великобритании в значительно большей степени выполняет обещания, данные избирателям победившей в ходе выборов партией, чем это делается правительством США. Английские избиратели одобрительно относятся к своему правительству и из-за его традиционного стремления к достижению практического .результата. И в Великобритании во время избирательных кампаний имеют место идеологические баталии, но, в сущности, британская политика весьма прагматична. Характеризуя внешнеполитический аспект деятельности правительства, У. Черчилъ в свое время заявил, что у Англии нет постоянных союзников и постоянных врагов, постоянными являются только ее интересы.
Исполнительная власть. Великобритания - унитарное государство, состоящее из четырех частей: Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии. По форме правления Великобритания - конституционная монархия. Согласно конституционным соглашениям главой государства и главой исполнительной власти является монарх (король, королева). При монархе действует Тайный Совет, включающий всех членов кабинета министров во главе с премьер-министром, бывших членов кабинета, а также других лиц, назначенных монархом по рекомендации премьер-министра. Решения Совета оформляются как "Приказ короля в Совете".
Широкие полномочия принадлежат монарху в области внутренней и внешней политики. Он назначает премьер-министра и министров, распускает Палату обшин, накладывает вето на законопроекты, принятые парламентом, назначает высших военных и гражданских должностных лиц. Монарх определяет внешнюю политику: объявляет войну и заключает мир, заключает и ратифицирует международные договоры, представляет страну во внешних сношениях и т. п.
Монарх как глава государства, - символ всей нации, ее единства и целостности, при осуществлении своих полномочий обязан действовать от имени всего народа. Это самая сложная задача, от успешного решения которой зависело и зависит само существование монархии как института. По мере расширения возмож(727)ностей народа как политически активного субъекта расширялись (с 3% взрослого населения с правом голоса 100-150 лет назад - до практически 100% взрослого населения сегодня), сужались возможности монарха реально влиять на принятие политических решений [См.: Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. - М., 1979. - С. 241-242].
В процессе демократизации общества произошел ставший характерным для английс-кой государственно-правовой доктрины разрыв между формально-юридическими и фактическими полномочиями и монарха, и других институтов политической системы. Многие из парламентских соглашений, определявших в прошлом статус монархии в структуре высших органов власти, сегодня устарели, представляя собой лишь историчес-кий интерес, но формально не отменены и продолжают действовать как часть английской конституции. В настоящее время, как и в далеком прошлом, политические решения по изложенным выше вопросам внешней политики подписываются наследственным монар-хом (королевой) и от его имени публикуются, но готовят и принимаются эти решения кабинетом министров во главе с демократически избранным премьер-министром. Подписанию документа предшествует обстоятельное совещание монарха с премьер-министром и главами министерств, ответственных за подготовку проекта.
Согласно конституции монарху принадлежит право вето на законопроекты, принятые парламентом. Однако со времен королевы Анны (1665-1714) ни один из законопроектов монархом отвергнут не был.
Существует редкая возможность принятия монархом независимого политического решения. Это может произойти в том случае, если ни одна из основных политических партий не набрала на выборах явного большинства. После обязательной консультации с премьер-министром, находящимся у власти, монарх назначает нового премьер-министра.
Таким образом, монархия представляет собой в наши дни скорее "почетный", чем действующий институт в политической системе страны.
Особое место в структуре исполнительной власти принадлежит премьер-министру. Эту должность с 1902 г. занимает лидер партии, получившей на выборах в Палату общин большинство депутатских мандатов. Однако считается, что с формально-юридической точки зрения выбор премьер-министра осуществляет монарх. Он и поручает премьер-министру формирование нового правительства. В силу исторических причин в Англии су-
ществует особое, отличное от других демократических стран понятие правительства, которое здесь не тождественно кабинету министров.
Термин "правительство" охватывает всех министров вне зависимости от их поло-жения и ранга или степени ответственности. Различают несколько категорий министров: государственные секретари, министры и младшие министры. Существуют также минис-терские должности, которые носят иные названия (например, канцлер казначейства - министр финансов). Различие между государственными секретарями и министрами несущественное и состоит оно в том, что первые, в отличие от вторых, возглавляют более значимые и престижные ведомства. Младшие министры "прикреплены" к министрам для оказания им помощи в управлении и приобретении необходимого опыта для будущего продвижения в высшие эшелоны власти. В состав правительства входят также "министры без портфеля", которые выполняют обязанности советников по политическим и другим вопросам. В британском правительстве существует и ряд других должностей, среди которых - ассистенты министров, обеспечивающие связь правительства с парламентом. Английские министры, в отличие от своих американских коллег, остаются членами зако-нодательного органа, активными политиками в своих избирательных округах, и, соответ-ственно, должны выполнять несколько обязанностей одновременно. Общая численность правительства - около ста человек. В этом составе правительство на совместные заседания не собирается и как коллективный орган политических решений не принимает.
Все полномочия по ведению внешней и внутренней политики осуществляет созда-ваемый внутри правительства кабинет. В состав кабинета входят министры, занимающие "важнейшие посты в правительстве. Численность кабинета - обычно 18-25 человек. Свои политические решения кабинет принимает на закрытых заседаниях. При нем существует ряд комитетов, назначение которых состоит в предварительном детальном (729) изучении вопросов, выносимых на заседание кабинета. Каждый член правительства имеет своего теневого дублера, стремящегося занять министерский пост. Из определенного числа таких дублеров формируется так называемый "теневой кабинет", который играет важную роль в деятельности оппозиции. Лидер оппозиции является альтернативным премьер-министром.
Законодательная власть и ее взаимоотношения с исполнительной властью. Парламент Великобритании, согласно ее Конституции, состоит из монарха и двух палат - Палаты общин н Палаты лордов.
Нижняя палата парламента - Палата общин формируется путем всеобщего и прямого голосования по мажоритарной системе относительного большинства. Существуют неко-торые ограничения пассивного избирательного права при выборах в этот представитель-ный орган нации. Они распространяются на такие категории граждан, как представители духовенства, судьи, послы, служащие полиции и вооруженных сил, а также пэры. В состав Палаты общин входят 635 человек. Верхняя палата - Палата лордов - формируется, глав-ным образом, по наследственному принципу. В ней заседают также те депутаты, которые получили титул пэра пожизненно. Право последних участвовать в работе Палаты лордов возникает с издания специального указа монарха яосле предварительных консультаций с правительством. Благодаря установлению института дарования титула пэра (1958 г.) количество депутатов-лейбористов в составе верхней палаты увеличилось, хотя далеко еще не уравновешивает консервативную часть депутатов. В состав палаты входит около тысячи человек.
Важной составной частью английского парламента являются его комитеты. Их статус и характер работы непосредственным образом влияют на роль парламента во взаимоотношениях с правительством при осуществлении законотворческого процесса. По количественным и качественным характеристикам английские парламентские комитеты в известной мере напоминают комитеты французского парламента и существенно отли-чаются от комитетов Конгресса США и Бундестага ФРГ. В Палате обшин английского парламента всего восемь постоянных комитетов. Постоянной фигурой комитета является только его председатель, остальные же члены, отражая партийный состав палаты, вклю-ча(730)ются в него в зависимости от характера подготавливаемого законопроекта. Комитеты работают в течение парламентской сессии. Их задача состоит не в осуществле-нии объективной экспертизы или, в случае необходимости, в изменении самой основы поступивших законопроектов, а в их улучшении и совершенствовании. Законопроекты поступают в комитет после того, как они были предварительно рассмотрены в парламенте. Таким образом, возможности комитетов в законодательном процессе весьма ограничены. Представляя собой Палату общин в миниатюре, они позволяют правительст-ву доводить законопроекты до нужного качества без риска для его авторитета при обсуждении поправок к проектам в парламенте.
Структура парламента и его внутренняя организация, сложившиеся на протяжении эпох, остались практически без видимых изменений до настоящего времени. И в наши дни некоторые из характерных особенностей английского парламента носят отпечаток средневековья. Войдя в историю как "мать парламентов", английский парламент сегодня, как и в прежние времена, формально обладает широкими полномочиями в области законо-дательства, бюджетно-финансовой и судебной областях, в области контроля за правитель-ством. Как и прежде, парламент суверенен - все его решения становятся законами. Ибо не было и нет механизмов, с помощью которых можно было бы поставить под сомнение принятые парламентом акты.
Однако в функциональном плане роль парламента существенно изменилась. Центр принятия политических решений постепенно сместился в кабинет. Представляя правительственное большинство депутатского корпуса, кабинет выносит проект решения, и дисциплинированные члены партии почти наверняка "ратифицируют" в парламенте это решение партийного руководства. Члены партии хорошо знают, что голосовать против "своих" равносильно политическому самоубийству.
Признание решающего значения партийной дисциплины для успешного превращения правительственных решений в парламентские нормативные акты порожда-
ет вопрос о возможной устарелости сложившихся в прошлом процедур рассмотрения законопроектов, о том, что связанная с этим значительная часть работы парламента - ненужная трата времени. (731)
Законодательный процесс начинается внесением вопроса в повестку дня работы парламента, продолжается обсуждение проекта в Палате общин, затем - в Палате лордов и завершается королевским одобрением законопроекта.
Прохождение законопроекта через упомянутые стадии является обязательным как для проектов, подготовленных по предложению правительства, так и по инициативе отдельных депутатов парламента. Теоретически оба вида законопроектов имеют одинаковые шансы быть рассмотренными, но быть одобренными могут практически только те проекты рядовых членов парламента, которые являются частью правительст-венной законодательной программы.
Главным источником политического поведения пришедшего к власти правительства является предвыборная программа партии. Переводом политических идей на язык правовых понятий занимается кабинет. В кабинете проект закона непосредственно готовит комитет, в состав которого входят представители определенных ведомств. Согласованный с представителем госбюджета проект рассматривается всем кабинетом. После одобрения кабинетом проект направляется в Палату общин, где проводится его первое чтение и печатное распространение среди депутатов. Спустя две-три недели прово-дится второе чтение проекта – главный политический спор на основах законодательства. Если Общины в принципе с законопроектом согласились, последний поступает в комитет палаты для детального изучения и внесения поправок. Доработанный законопроект читается третий раз и направляется в Палату лордов. Поправки к законопроекту, сделанные в верхней палате, должны быть рассмотрены Палатой общин. Согласованный законопроект в конечном счете получает королевскую санкцию, которая является автоматической. Хотя появление тупиковых ситуаций при прохождении законопроекта через различные стадии его подготовки в парламенте встречаются редко, конституцией предусмотрены различные процедуры для их преодоления. К ним относятся: право правительства закрыть дебаты по законопроекту, лимитировать время обсуждения отдельных частей проекта, право Палаты общин объявить повторно отвергнутый Палатой лордов законопроект Актом парламента и ввести его в действие и (732) некоторые другие. Таким образом, партийная дисциплина, хотя и стала обязательной составляющей законодательного процесса, она не предопределяет с неизбежностью его результат. Незначительная часть правительственных законопроектов так и не становится законами. Наличие парламентских процедур обеспечивает легальное и гласное прохождение проекта нормативного акта, позволяет внести в проект, который казался кабинету вершиной совершенства, поправки, отражающие интересы различных слоев английского общества.
Свидетельством возросшей роли исполнительной власти является делегирование кабинету части законодательных полномочий - права издавать общеобязательные решения по вопросам, требующим оперативного регулирования. При этом контроль за принятыми кабинетом решениями осуществляет парламентская комиссия по законодательным актам, а в случае необходимости - Палата общин.
Важной составной частью полномочий парламента является надзор за деятельнос-тью кабинета. Он осуществляется с помощью двенадцати особых комитетов, которые функционируют параллельно с ведомствами правительства. Главное назначение парламентского надзора - выяснение основных приоритетов правительства во внешней и внутренней политике и оценка мер по их реализации. Учитывая то, что британское пра-вительство работает в условиях строгой секретности, такой контроль парламента позволяет предотвращать возможные нарушения правовых норм со стороны представите-лей исполнительной власти. Механизмом, приводящим в действие этот процесс, является "час вопросов". С него начинается заседание парламента (в течение четырех из пяти дней рабочей недели). В "часе вопросов" принимают участие все члены британского правительства. Вопросы формулируются в письменной форме и подаются не позже чем за 48 часов до начала заседания парламента.
В процессе противоборства двух ветвей власти парламенту все труднее удерживать свой приоритет. Это связано с тем, что рычаги политического влияния - информация, доступ к штату сотрудников и партийная дисциплина - находятся в руках премьер-министра - фактического главы исполнительной власти.
В соответствии с доктриной "парламентского суверенитета", краеугольного камня английской конститу-(733) ции, суд не включается в законодательный процесс и, таким образом, не может осуществлять надзор за ходом законотворчества. В системе политических институтов, где парламент имеет наивысший приоритет, отсутствуют механизмы, с помощью которых можно было бы объявить тот или иной принятый парламентом закон неконституционным.
Роль суда в политическом процессе проявляется в иной форме - в объявлении решений правительства такими, которые выходят за пределы его полномочий. Суд может требовать объяснений действиям правительства, если нарушается Хабеас корпус акт 1679 г., который гарантирует неприкосновенность личности. Активизации деятельности судов в этом направлении способствовало вступление Великобритании в Европейский союз, одной из задач которого является защита гражданских прав.
Английская демократия с давних времен складывалась как демократия представите-льная по своей форме. Но в последние годы появились признаки того, что в стране наряду с сохранением традиционных способов выражения воли народа происходит становление нового центра принятия политических решений. Начало новой, непосредственной форме демократии положили проведенные в 70-е годы два референдума: общенациональный - о вхождении Великобритании в Общий рынок.и местный - о характере власти в Шотландии и Уэльсе. Официально было объявлено, что итоги референдумов будут иметь только рекомендательный характер. Однако главные политические партии страны признали результаты референдумов обязательными для властей при принятия ими соответствую-щих решений.
Местное самоуправление. Его структура, объем полномочий, характер взаимоотно-шений с центральной властью определяются парламентским Актом о местном самоуправ-лении (1972). В соответствии с законом страна поделена на графства: 6 метропольных, в состав которых входит 36 округов, и 52 административных (неметропольных) графства, в составе которых 333 округа. Общим для метропольных и неметропольных графств и входящих в них округов является то, что они управляются советами, которые избираются населением территориального образования. Советы состоят из председателя, его замести-теля и советников. Различие между указанными единицами состоит в распределении ком(734)потенции между ними. Совет неметрополъного графства обладает более широкими полномочиями, чем метропольного. Он, помимо управления полицией, противопожарной службой, дорогами, ведает также и управлением библиотеками, музеями, социальными службами, попечением престарелых. Эти последние сферы общественной жизни в метропольном графстве отнесены к ведению советов округов.
Низшая структурная единица в системе местного самоуправления - приходы- Они существуют только в сельской местности и в ряде городов. Общее количество приходов - около 11 тысяч. Управляются приходы общими собраниями жителей, решения на которых
принимаются большинством голосов.
Аналогичная реформа местного самоуправления была проведена в Шотландии. Система управления Лондоном осталась без изменений Он управляется городским советом, 32 советами городских районов и муниципальным советом Сити.
Особенность правового статуса органов местного самоуправления Великобритании в том, что они не являются автономными образованиями, В отличие от органов самоуправления в США, аналогичные британские организации находятся под жестким контролем центрального правительства. Эта зависимость обеспечивается прежде всего размерами ассигнований на нужды местных территориальных коллективов.
Итак,политическая система Великобритании представляет собой противоречивое единство возникших столетия тому назад политических институтов и новых, современных политических структур^ В результате эволюционных изменений в политической еиетеме, обусловленных конкретно-историческими условиями развития английского общества, в стране установилась форма демократии, невозможная практически ни в одной другой индустриальной стране. Британский парламент, оказавший огромное воздействие на становление демократии в Европе сегодня перестал быть форумом нации. Поиск полити-ческих решений в основном предрешен партийной дисциплиной депутатов. Формально право принимать решения сохранилось за парламентом, но фактически - центр их приня-тия переместился в кабинет, представляющий правительственное большинство в корпусе законодателей. Устойчивость и перспек(735)тивы политической системы Великобрита-нии во многом зависят от реформирования верхней палаты парламента, способности правительства создать механизмы, позволяющие учитывать интересы различных религиозных групп, решить проблему Северной Ирландии, а также обеспечить подъем экономики до уровня экономического развития ее европейских соседей.