Раздел 4. Институциональное измерение политики 1 страница
Глава 9. Государство как политический институт
1. Особенности становления национального государства
2. Формы государственного устройства и правления
3. Современное российское государство
1. Особенности становления национального государства. Важнейшим институтом * политической системы, от нормального функционирования которого в решающей степени зависит ее самосохранение и адаптация, являетсягосударство. Понятие «государство» (Staat, stati, etat, state) появляется в период итальянского Ренессанса и до XIX века распространяется в Европе. Ранее для обозначения данного властного устройства использовались другие понятия: polis, res publica, civitas regnum, imperium, reich и др.
История европейской государственности начинается со времени падения Западной Римской империи, когда в Европе складываются феодальные отношения. Средневековое общество первоначально делится не по государственным границам, которые были неопределенны, а по сословиям, и высшие сословия - духовенство и рыцарство - по всей Европе разделяли общие духовные и правовые ценности, представлявшие собой соединение унаследованных племенных и новых христианских полученных от Рима и Римской Церкви (хотя и находились в отношениях постоянной конкуренции за территории и возможность сбора дани с населения). Духовная империя Римской церкви - Священная Римская империя - охватывала все христианские народы Европы, которые называли себя общим именем “populus christianus” и церковь выступала тем авторитетом, который придавал легитимность власти светских правителей и выступала арбитром в конфликтах между ними, претендуя, таким образом, на верховную власть.
Система феодальной верности, основанная на ленничестве была тогда важнее государственных границ, и нередко феодалы в отношении разных частей своего имущества находились в вассальных отношениях с различными правителями. Государство еще вовсе не было надличным, публично-правовым сообществом граждан. Государственность опиралась на насилие и принцип верности вышестоящему феодалу, главному сюзерену - королю.
Следующий этап эволюции европейской государственности связан с XI - XII веками (этот этап некоторые исследователи называют “антипапской революцией”) характеризуется эмансипацией папства от королевской (императорской) власти, постепенным разграничением духовной и светской властей, укреплением королевской власти и законодательства, созданием (с заимствованием опыта управления Римской католической церкви) системы государственного территориального управления, что заложило фундамент принципиально нового типа государственности - территориального государства.
В перекройке государственных границ и этнической дифференциации и консолидации в период перехода от территориального государства к национальному (XV-XVII вв.) все более важную роль стал играть династический фактор. Целые народы и обширные территории в результате династических браков и законов наследования оказывались объединенными в общие государства, иногда территориально разбросанные. Так, в империю Карла V - короля Испании и императора Священной Римской империи, одновременно входили Испания, германские княжества, Нидерланды, Италия и владения за океаном. Произвольное распоряжение судьбами народов способствовало постепенному осознанию народами их права на распоряжение собственной судьбой. С другой стороны и династические правители были заинтересованы в консолидации населения их государств, формировании чувства патриотизма. Личность монарха играла в этом случае, в зависимости от ситуации, положительную или отрицательную роль.
Параллельно происходило падение роли таких универсалистских политических образований, как Священная Римская империя германской нации и Римская католическая церковь. Этому способствовали династические войны реформация и контрреформация в церкви и связанные с ними религиозные войны. Религиозная Реформация была одновременно строительством национальных церквей и религиозно-идеологической формой выработки национального самосознания, выражающей независимость народов от иностранного духовного и политического господства. Монархи в целях укрепления своей территориальной власти поддерживали борьбу за независимость церквей от римского первосвященника. Борьба за свободу вероисповедания имела существенное значение для этнических перегруппировок и миграций населения. Достаточно вспомнить эмиграцию английских пуритан в Америку, где они заложили основу новой нации.
Становление национальной государственности сопровождалось все более глубоким проникновением государства в различные сферы общества. Сформировавшиеся в ряде стран Европы абсолютные монархии разрушали сословные корпорации, внедряли общие государственные стандарты, делая все население подданными одного властителя. Через унификацию государственной жизни происходила и экономическая и культурная консолидация, формировался национальный рынок, внедрялись единый литературный язык и единая религия. Показательно господство в этот период принципа “cuius regio, eius religio” - “подданный обязан следовать религии своего государя”, что зачастую приводило к насильственной религиозной ассимиляции (резня гугенотов во время Варфоломеевской ночи во Франции и др.), но что, в конечном счете, способствовало национальной консолидации.
Тем не менее, династический фактор не мог играть решающего значения в формировании национального государства. Династическое государство должно было, в конечном счете, либо превратиться в национальное, либо распасться. Уже в середине XVI века династический принцип потерпел крах при попытке Карла V завоевать Англию, поскольку вместо осознания себя частями универсального единства, обеспечиваемого до поры общей верой, народы стали чувствовать себя суверенными. Попытки испанского короля Филиппа II продолжить династическую политику в Нидерландах способствовали началу первой в Европе буржуазной революции. “Затвердение” государственных границ по Вестфальскому миру 1648 г. было решающим шагом в становлении национальных государств в Европе.
В Западной Европе переход от территориального к национальному государству был и переходом от сословного государства к классовому. Династические правители организовывали сословное представительство (парламент, генеральные штаты и др.) от разных частей своего государства, нередко не связанных общим языком. Это политическое представительство служило целям более эффективного политического контроля и легитимации новых налогов с населения. Постепенно, по мере роста экономической, культурной, языковой однородности государства, сословное представительство стало противостоять принципу династической власти и суверенитета монарха, когда этого требовал формирующийся национальный интерес. Постепенно из территориального и сословного сформировался национальный патриотизм.
Определяющим для завершения оформления национальной государственности в Западной Европе была победа принципа суверенитета народа над принципом суверенитета монарха. История буржуазных революций и реставраций явилась иллюстрацией драматизма этой борьбы.
Формирование национального государства в Западной Европе сопровождалось глубоким изменением господствовавших представлений о природе и сущности государства. Идея суверенитета народа развивалась еще в недрах средневековья. Важное идеологическое и практическое значение для политического развития Европы имело усвоение и осмысление заново опыта римской государственности и прежде всего идеи res publica. Эта идея не не совмещалась с персонификацией государства и власти, она работала на осознание населением себя как политического сообщества и а формирование представления о государстве как объединении всех граждан, а не собственности монархов.
Res publica согласно римскому пониманию - составляет общее дело всех граждан, это общественный строй, налагающий на всех определенные обязанности, строй созданный и поддерживаемый всеми гражданами сообща, короче чисто посюстороннее и рациональное построение. Именно эта идея содержится в ренессансном слове «Staat»; оно обозначает прочное состояние, стабильный порядок в той или иной четко очерченной области - значение его полностью земное, исключительно политическое (В.Клемперер).
При этом исходное латинское слово «status» (состояние) приобретает новые значения, следуя за эволюцией форм государственности. Сначала оно обозначает суверена и приверженцев обладателя власти, затем само обладание властью. Далее смысловое ударение переходит от обладателя власти - к власти как к функции и от функции власти - к государственной власти и государственному интересу. Начиная с XYII века понятие "государство" также обозначает государственное учреждение (аппарат, администрация), господство, и, наконец, общность - государственный народ (нацию).
В годы Великой французской революции впервые нация была интерпретирована как сообщество людей, подчиняющееся общим законам, т.е. в чисто политическом смысле. Государство здесь выступает как политическая организованная нация, как нация-государство. Государство является в этом случае политической формой только одной нации и в этом смысле - мононациональным. Отсюда, например, определение государства из современного французского толкового словаря: “Государство есть организованная нация, управляемая правительством” (не путать с моноэтническим государством, которое на практике невозможно).
Исторически менялось не только понятие “государство”, но и понятие “нация”. В древности оно обозначало “общее происхождение” и было синонимом понятия “gens” - племя. В средние века нацией начали называть местные сообщества, объединенные языковой общностью, а во времена Лютера термин “нация” стал иногда употребляться для обозначения сообщества всех сословий в государстве. Только со времен Французской революции нация стала пониматься чисто политически, как общность граждан государства, подчиняющихся общим законам. Ныне распространено как этническое, так и политическое понимание нации и нет единства мнений об их содержании и соотношении.
В данном случае речь идет об эволюции понятия "государство" в Европе. Однако уже (немецкое) Reich охватывает более обширную сферу, воспаряет в духовные, трансцедентные пределы. Государство – это «шествие Бога в мире» (Гегель). Государственное образование, куда вплоть до 1806 года входила Германия, так и называлось “Священная римская империя немецкой нации”. “Священная” здесь не украшение; слово показывает, что государство - не посюстороннее земное устроение, но...что оно охватывает еще и горние потусторонние сферы.» (В.Клемперер). Отсюда немецкий культ государства - оно имеет преимущество перед индивидом постольку, поскольку государство вечно, тогда как индивид преходящ и т.д.
В других регионах мира, например в Китае, где государство в течение многих веков выступало в роли регулятора социальных отношений, главного страхователя от стихийных бедствий, организатора общественных работ, содержало огромную армию, необходимую для внешней обороны, строило и содержало пути сообщения, связывающие разобщенные части страны в единое целое, и где оно всегда безраздельно господствовало над всеми другими социальными институтами, имея, поэтому, сакральный статус,* понятие "государство" прошло иную эволюцию имело несколько иной смысл, нашедший выражение в категории «китайская деспотия».
Это касается и России, в русском языке понятие "государство" производно от слова "государь" т.е. хозяин, владелец "русской земли". Многие западные исследователи отмечают особый характер российского государства. Так, Р,Пайпс пишет: “Россия принадлежит par exellence к той категории государств, которые... обычно определяют как “вотчинные” (patrimonial). В таких государствах политическая власть мыслится и отправляется как продолжение права собственности, и властитель(властители) является одновременно сувереном государства и его собственником”. Р.Пайпс считает, что самобытность правового развития России, такая его черта как “правовой нигилизм”, обуславливалась таким фактором как неразвитость основных институтов феодализма, что “хроническое российское беззаконие, особенно в отношениях между стоящими у власти и их подчиненными. проистекает из-за отсутствия какой-либо договорной традиции, вроде той. что была заложена Западной Европе вассалитетом”. Подданные Московского Царя, равные в бесправии, «стремились не к защите своих прав, которых у них не было, а к получению обязанностей, за несение которых полагалось государево жалование». Как писал, Н.Алексеев - русский правовед, евразиец: “...В ходячем прознании народа идея государства сливалась с лицом государя, как в частном общежитии домохозяин юридически сливается со своим домом”. Российская государственная власть и соответственно представления о ней постепенно перестают быть патримониальными лишь в ходе пореформенной эволюции российского общества. Однако и к 1914 г. власть еще далеко не окончательно потеряла свое вотчинное измерение. Ибо “...не был превзойден старомосковский принцип верховной собственности на землю” (В.Леонтович).
Известный русский историк культуры П.М.Бицилли писал по этому поводу в эмиграции: «Трагедия русской революции коренится в том, что народ России еще не сумел к 1917 году превратиться в нацию. А это означает, что не успело «состояться» и государство, которое есть политико-правовое оформление нации. …Чем более «зрела», чем более «завершена», «готова» Нация, тем крепче она связана со своим оформлением. Чем сознательнее жизнь Нации, т.е. чем больше людей, образующих ее, втянуто в процесс национального становления, тем живее их участие в «политике». … Россия была … «неготовым» национальным образованием, самым «неготовым», наименее «законченным» в Европе».
В свою очередь, по мнению Р.Брубейкера и многих других исследователей, СССР ни в теории, ни на практике и не был задуман как национальное государство. Появившаяся в 70-е годы формула «новая историческая и интернациональная общность - советский народ», официально, закрепляющая полную гармонию в области этнических отношений, была наднациональной. Понятие “нации” закреплялось за общностями более низкого иерархического уровня (союзными и автономными республиками).
Эта «метаэтническая общность» (Ю.В.Бромлей) уже предполагала наднациональную "советскую" идентичность. Национальный вопрос в СССР, «в той форме, в которой он достался нам от прошлого» объявлялся, в связи с этим, окончательно решенным. Любые проявления межэтнической розни замалчиваются и решительно пресекаются.
Однако столь странный, по сути, тип самоопределения, «советское» самосознание, «советская» идентичность вовсе не были мифом. Реальность этого феномена была закреплена в презрительном образе «совка», созданном усилиями диссидентов. Внимательные наблюдатели с Запада также отмечали: «Советские граждане гордятся своим строем, могуществом, которого он достиг, и склонны отождествлять режим с Родиной».
В первую очередь это касается русских и граждан РСФСР, «... они считали себя гражданами Советского Союза, и, когда было необходимо подчеркнуть различие между собой и жителями Запада, они говорили: «мы - советские люди», или «русские», но не россияне или российские граждане. Советский Союз в целом рассматривался жителями и народами РСФСР, в качестве своей «большой Родины».
Рассматривая сегодня, постфактум, причины гибели СССР, американский профессор В.Шляпентох пришел к выводу, что это были отнюдь не межнациональные противоречия и конфликты. Однако, несомненно, что в советскую национальную политику было заложено глубокое противоречие: преследуя стратегическую цель стирания этнических различий, и добившись в этом определенных успехов, она, в то же время, ускоряла процессы становления национального самосознания, “навязывая этничность” и тем самым подготавливала переход к суверенному национально-государственному строительству. Об этом “дефекте” национального строительства предупреждал еще “евразиец” Н.Н.Алексеев, который писал в статье “Советский федерализм”: “Создав в пределах Союза большое количество национальных республик, ...коммунисты... способствовали пробуждению местного национализма, который не может не угрожать превращением в самостоятельную силу... Это чрезвычайно грозное явление, быть может, одно из самых опасных для судеб не только Советского правительства, но и будущей России”.
Таким образом, само советское государство бюрократическими приемами (паспортная система, привилегии для представителей титульных наций и неофициальные ограничения для евреев и “русскоязычных” в национальных республиках, организованные государством и не всегда оправданные массовые миграции населения и др.) создало не существовавшие ранее барьеры между разными национальностями и “привязало” индивидов к их этническим группам, “навязывало” этническую идентичность и готовила предпосылки для своего распада.
Во всех союзных республиках возникли такие предпосылки для независимого существования, как: 1. собственные административные территории, населенные коренными народами; 2. собственные политические элиты и образованный средний класс; 3. использование местных языков в сфере культуры. Можно сказать, что первый этап этнополитической мобилизации народы нынешнего “постсоветского пространства” прошли еще до “перестройки. Территория – закреплена, национальные языки - созданы, история народов - написана, традиции – «подобраны», «образ врага» - существовал (до поры в латентной форме).
К началу 80-х годов общий кризис социалистической системы становится очевидным, само бездействие руководства правящей партии, неспособность предпринять какие-либо меры по его преодолению, были дополнительным свидетельством приближающегося коллапса системы. Кризис свидетельствовал об исчерпании возможностей саморазвития общества в данном его качестве.
По мнению известного американского исследователя Пола Кеннеди, в истоках острейших советских проблем лежал тройной кризис, каждый из которых влиял на остальные и приближал конец режима. «Кризис политической легитимности советской системы переплелся с кризисом экономического производства и социального обеспечения, а оба они усугубились кризисом этнических и культурных взаимоотношений. Результатом стало неодолимое смешение проблем».
Причем в легитимности было отказано и СССР как политической независимой единице, и существующей политической системе и официальной коммунистической идеологии и представителям правящей элиты во главе с М.Горбачевым. Правда, этот выбор был сделан не народом страны, а республиканскими политическими элитами.
Классическое описание важнейших свойств государства в современных обществах было дано М.Вебером: “ Исходные формальные характеристики государства таковы. Оно обладает административным и правовым порядком, изменяемым посредством законодательства, в соответствии с которым осуществляется организованная корпоративная деятельность административного персонала, также регулируемая законом. Эта система порядка претендует на принудительную власть не только над членами государства, гражданами, большинство которых обрело свое членство по рождению, но и в весьма значительной степени над всеми действиями, происходящими на контролируемой ею территории. Таким образом, это - обязательная ассоциация с территориальной основой. Более того, в настоящее время применение насилия считается легитимным, только пока дозволено государством или предписано им... Претензия современного государства на монополию применения насилия столь же сущностно важна для него, как и свойства принудительной юрисдикции и непрерывности организации”.
В целом, можно вычленить два основных подхода в понимании государства:
1. гоббсовское властное государство (К.Маркс и др.), которое есть, прежде всего, монополия аппарата на разрешение социальных конфликтов и применение легитимного насилия. В ХХ веке этот подход развивал М.Вебер и его последователи: “Принудительная политическая ассоциация может быть названа государством в той степени, в которой ее административный штаб успешно осуществляет монополию легитимного насилия”. Этот подход фиксирует политический аспект современного государства.
2. либеральное конституционное государство , ( Дж.Локк, И.Кант) его цель в ограничении, обуздании властного государства посредством правовой системы (конституционализма). Смотри дефиницию Г.Кельзена: “ государство есть относительно централизованный правопорядок”. Этот подход фиксирует правовой аспект современного государства. Понятие “правового государства” сводится к возможности и способности противопоставления права государству, при которых допустимо “самобязывание и самоограничение государства”. По мнению Г.Кельзена “традиционная доктрина государства и права не может отказаться от теории самообязывания государства с присущим ей дуализмом государства и права. Ведь он, этот дуализм, выполняет чрезвычайно важную идеологическую функцию... Государство должно быть представлено как сущность отличная от права, для того, чтобы право оправдывало создавшее его и “подчиняющееся” ему государство. А право может оправдывать государство лишь в том случае, если оно мыслится как некий порядок, противоположный исходной природе государства, то есть власти, и потому в каком-то смысле правильный и справедливый. Таким образом, государство из простого инструмента власти-насилия (см. Гоббса) превращается в правовое государство, которое оправдано тем, что оно создает право (идея суверенитета права). По мере того, как религиозно-метафизическая легитимация государства оказывается неубедительной эта теория правовового государства должна стать единственно возможной и оправданной” (Kelsen H.) Государство здесь выступает как особое юридическое лицо, субъект прав и обязанностей, во многих внутригосударственных отношениях и в международном общении. В гражданско-правовых отношениях, в финансовом праве оно выступает в виде казны, оно может быть ответчиком (например, по искам граждан к президенту страны, при материальной ответственности правительства за вред, причиненный гражданам в случае нарушения закона), является стороной в конституционно-правовых отношениях и т.д. Однако конструкция государства, как совокупности правоотношений имеет формализованный характер и недостаточно. Как писал французский исследователь Ж.Жоржель: «Хотя право иногда успешно сопротивляется и даже одерживает верх над политикой, но ему всегда в итоге достается роль “вечного побежденного”, ибо “политические императивы обычно оказываются более могущественными, чем юридические соображения».
С точки зрения И.Канта люди в условиях государственного существования постоянно сталкиваются с альтернативой: личная автономия или гетерономия (подчинение извне приходящим нормам). Автономии соответствует правовое государство, гетерономии - патерналистское. И.Кант противопоставляет модель правового государства, граждане которого “совершеннолетние” и ответственные личности, патерналистскому, где власть “отечески” заботится о благе подданных. Интересно, что Кант обозначает патерналистское государство термином “государство благосостояния”, который в ХХ веке используется в совсем ином контексте. Главная цель такого государства (по Канту) - счастье людей. Однако эта принципиальная установка на счастье, неизбежно приводит к государственному деспотизму, поскольку лишь властителям дано знать, в чем истинное благо подданных. А потому к нему можно и принуждать, в том числе и с помощью гильотины.
С точки зрения права необходимыми признаками государства служат три элемента: государственная территория, государственный народ, государственная власть. В юридическом и политическом смысле понятие "государство", как правило, используется в узком смысле слова: как институт господства, как носитель государственной власти (права на легитимное принуждение). Государство противопоставляется обществу и выступает по отношению к нему как орудие руководства и управления.
От других политических институтов государство отличается: 1) Наличием особой группы людей, занятых исключительно управлением обществом и охраной его экономической и социальной структуры; 2) Монополией на принудительную власть; 3) Правом и возможностью осуществления внутренней и внешней политики от имени всего общества; 4) Суверенным правом издания законов и правил, обязательных для всего населения; 5) Монопольным правом на взимание налогов и сборов с населения, на формирование национального бюджета; 6) Организацией власти по территориальному признаку.
2.Формы государственного устройства и правления. Государство обладает сложной структурой - обычно выделяют три группы государственных учреждений: органы государственной власти и управления, государственный аппарат (публичная администрация), карательный механизм государства.
Структура и полномочия указанных учреждений зависят от формы государства, а функциональная сторона во многом определяется существующим политическим режимом. Понятие "форма государства" раскрывается через категории "форма правления" и "форма государственного устройства".
“Форма правления” - это организация верховной власти, характеризуемая ее формальными источниками, она определяет структуру государственных органов (институциональный дизайн) и принципы их взаимоотношений. Две основные формы правления - этомонархия и республика и их разновидности.
Монархия (классическая) характеризуется тем, что власть главы государства - монарха передается по наследству и не считается производной от какой-либо другой власти, органа или избирателей. Она неизбежно сакрализуется, ибо это условие легитимации власти монарха. Есть несколько разновидностей монархической формы правления: абсолютная монархия - характеризуется всевластием главы государства и отсутствием конституционного строя; конституционная монархия - предполагает ограничения полномочий главы государства более или менее развитыми чертами конституционного строя. В зависимости от степени ограничения власти главы государства, различают: дуалистическую и парламентарную конституционные монархии.
Дуалистическая монархия - полномочия монарха ограничены в сфере законодательства, но широки в сфере исполнительной власти. Кроме того, он сохраняет контроль над представительной властью, поскольку наделяется правом полного вето на решения парламента и правом его досрочного роспуска. (Германия по конституции 1871 года, Япония по конституции 1889 года, Россия после 17 октября 1905 года - “Конституционная монархия под самодержавным царем”) - сегодня это Саудовская Аравия и ряд небольших арабских государств.
Парламентарная монархия - существует в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Люксембурге, Монако, Нидерландах, Норвегии, Швеции, то есть в восьми из восемнанадцати стран Западной Европы. Власть монарха не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, право "вето" фактически (в ряде стран и формально) монарх не осуществляет*. Правительство формируется на основе парламентского большинства и несет ответственность перед парламентом. Фактическое управление страной осуществляет правительство. Любой акт монарха требует утверждения глава правительства или соответствующего министра. Таким образом, монархия сегодня - "слабое" политическое учреждение, однако она, по мнению М.Вебера, обеспечивает дополнительную легитимацию власти, так как монарх - носитель традиции, символ единства нации, незыблемости политической системы. Кроме того, конституционная монархия «дает нейтрального руководителя государства и делает ненужным поиск приемлемого для всех кандидата на этот пост» (А.Лейпхарт).
Республика - известны две основные формы республиканского правления: президентская и парламентская республики.
Президентская республика характеризуется особой ролью президента; он одновременно и глава государства и глава правительства. Пост премьер-министра отсутствует, правительство формируется внепарламентским путем, президент назначает его членов или независимо от парламента, или "с согласия сената" (практика США). Министры обязаны проводить политику определяемую президентом и несут ответственность перед ним. Парламент не вправе выразить правительству вотум недоверия, а порицание министров парламентом не влечет за собой их автоматической отставки. Глава государства избирается независимо от парламента: либо коллегией выборщиков, избираемых населением (США), либо прямым голосованием граждан (Франция и др.) Такой порядок выборов дает возможность президенту и его правительству действовать без оглядки на парламент. Президент, кроме того, наделяется правом отлагательного вето на законы принимаемые парламентом и активно им пользуется. Президентом становится лидер партии, победившей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии (в 80-е годы в США президент республиканец, большинство в Конгрессе - за демократами, сегодня наоборот). Такое несовпадение невозможно в парламентской республике.
Важнейшая отличительная черта президентской республики - жесткое разделение властей. Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу, однако существует развитая система сдержек и противовесов, сохраняющая относительное равновесие властей. Так, парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досрочно распустить парламент. В то же время парламент обладает правом на импичмент - т.е. правом привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел о преступлениях высших должностных лиц, в том числе и президента, однако у главы государства есть право отлагательного вето на решения парламента. Независимая судебная власть, формируемая президентом, при участии парламента, обладает правом конституционного контроля и правом на толкование “Буквы и Духа Конституции” (право на дискрецию).