Бюджетное устройство Российской Федерации
Законодательство РФ называет бюджетными отношения, возникающие между их субъектами в процессе: а) формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; б) составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Бюджетные отношения регулируются законодательством, состоящим из:
• Бюджетного кодекса РФ (см. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, введенный в действие с 1 января 2000 г.), который устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, °Р' ганизации и функционирования ее бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюД" жетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федера-ции, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на
средства бюджетов бюджетной системы РФ, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;
• принятых в соответствии с Бюджетным кодексом РФ: а) федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, б) законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ и бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов; в) муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее — закон (решение) о бюджете);
• иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих вышеназванные бюджетные правоотношения.
Помимо этого бюджетные отношения регулируются нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение Бюджетного кодекса РФ и указанных выше законов: 1) указами Президента РФ; 2) нормативными правовыми актами Правительства РФ; 3) соответствующими актами федеральных органов исполнительной власти; 4) нормативными правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Бюджетная система РФ — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая ее законодательством совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Соответственно к бюджетам бюджетной системы РФ относятся: 1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ; 2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств страны. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены Для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ Разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов РФ, местные бюдже-TbI — в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
Глава 7. Бюджет и бюджетная система
В целях бюджетного планирования и анализа бюджетное законодательство использует понятие консолидированного бюджета. Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Например, федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет Российской Федерации. Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.
Бюджетная система Российской Федерации основана на ряде принципов.Все они взаимообусловленны и взаимосвязанны.
Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ предполагает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований. Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.
Принцип самостоятельности бюджетов декларирует:
• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюД" жетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Р^
о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты, самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюд-лсетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ), предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме меж -бюджетных трансфертов;
• недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
• недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований предполагает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом РФ. Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу РФ, являются недействительными.
Согласно принципу полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном поряд-Ке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования ег° дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Раздел II. Государственные и муниципальные финана
7. Бюджет и бюджетная система
Согласно принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
В соответствии с принципом общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся: а) субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; б) средств целевых иностранных кредитов (заимствований); в) добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; г) расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации; д) расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории РФ; е) отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.
Принцип прозрачности (открытости) означает: 1) обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований; 2) обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
Принцип достоверности бюджета подразумевает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Согласно принципу адресности и целевого характера бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Принцип подведомственности расходов бюджетов говорит о том, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетнЫ
едств, не включенным в перечень подведомственных им распорядители и получателей бюджетных средств. Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации.
Принцип единства кассы предполагает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.
Важнейшей составляющей устройства бюджетной системы является бюджетная классификация,представляющая собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ и используемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней. Бюджетная классификация РФ включает классификации доходов и расходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, а также операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления). Подобный подход обеспечивает приближение бюджетной классификации к требованиям международных стандартов и введение интегрированного с нею плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начисления. Кроме того, создаются предпосылки для расширения самостоятельности органов власти в сфере бюджетного планирования и управления. В частности, °ни получили возможность в рамках единых позиций бюджетной классификации, установленных Бюджетным кодексом РФ, адаптировать ее к своим нуждам и специфике.
Введение классификации операций сектора государственного Управления связано с необходимостью группировки бюджетных операции по их экономическому содержанию, что позволяет применить ее Для бюджетного учета как по кассовому методу, так и по методу начис-ения. Последний позволяет сопоставлять себестоимость оказываемых Диницами сектора государственного управления услуг, повысить про-Рачность финансовой деятельности органов власти и бюджетных учре-РНий, формировать информацию о финансовых последствиях прини-емых решений в налогово-бюджетной сфере, о состоянии активов °°язательств РФ, субъекта РФ, муниципального образования.
Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
Глава 7. Бюджет и бюджетная система
Бюджетная система Российской Федерации — довольно динамичное образование. Начало ее формирования в известной степени связано с принятием Декларации о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.), которая позволила бывшим автономным республикам, входящим в состав РСФСР, принять свои декларации, определяющие их государственный суверенитет и степень экономической самостоятельности. Эта ситуация принципиально изменила экономические отношения между федеральными органами и субъектами РФ. В бюджетных отношениях это нашло выражение в отказе от формирования единого государственного бюджета РФ, а также в предоставлении субъектам РФ более широких полномочий по формированию средств своего бюджета и распоряжению ими. Начиная с 1991 г. все бюджеты в Российской Федерации функционируют автономно.
Каждый бюджет обеспечивает финансирование мероприятий соответствующего уровня. Вместе с тем вышестоящий бюджет выступает своеобразным гарантом финансирования минимума необходимых расходов нижестоящих территорий, и если последний не обеспечивает финансирование такого минимума, то средства должны выделяться из вышестоящего бюджета. В этих целях в составе федерального бюджета созданы: а) Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (назначение — выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ; форма предоставления средств — дотации);
б) Федеральный фонд софинансирования расходов (цель — выравнива
ние обеспеченности субъектов РФ в реализации ими их отдельных рас
ходных обязательств; форма предоставления средств — субсидии);
в) Федеральный фонд компенсаций (назначение — финансирование де
легированных полномочий; форма предоставления средств — субвен
ции). Аналогичные фонды созданы и на субфедеральном уровне. Поми
мо этого поддержка бюджетных реформ осуществляется через Фонд ре
формирования региональных и муниципальных финансов (назначе
ние — поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ; форма
предоставления средств — субсидии). Распределение средств фондов
осуществляется в соответствии с научно обоснованными методиками
и часто на конкурсной основе. Основная цель — повышение стимулов
для субъектов РФ и муниципальных образований к развитию самостоя
тельности, снижению уровня дотационности (о межбюджетных отно
шениях см. в главе 9).
Один из способов решения этих проблем — укрупнение, объединение субъектов РФ. Мировая практика строительства федеративного государства исходит из того, что регион — самодостаточное административное образование, обладающее экономическим, финансовым, социальным потенциалом, достаточным для выполнения функций, возложенных на него Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством. В Российской Федерации многие регионы являю1" ся субъектами РФ лишь формально, юридически, но с точки зрения со-
пиальной и экономической они самодостаточными не являются. Возможность укрупнения, объединения субъектов РФ получила законодательную основу с принятием Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Если в основу территориально-государственного устройства страны положить самодостаточность региона, то, по оценкам экспертов, на территории России в перспективе можно будет выделить порядка 30 субъектов (первоначально в стране насчитывалось 89 субъектов, из них: 21 республиканский бюджет в составе Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, 10 бюджетов автономных округов, бюджет Еврейской автономной области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга). В соответствии с Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ в составе Российской Федерации с 1 декабря 2005 г. был образован новый субъект — Пермский край в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. С 1 января 2007 г. прекратили существование Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский АО, и был создан новый субъект — Красноярский край, включивший территории объединившихся субъектов. С 1 июля 2007 г. в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа функционирует новый субъект — Камчатский край. С 1 марта 2008 г. действует еще один субъект Федерации — Забайкальский край, объединивший Читинскую область и Агинский Бурятский автономный округ. В целом тенденция к укрупнению субъектов Федерации определилась, остается оценить эффективность этих новаций.
Особое место в бюджетных преобразованиях, ориентированных на самостоятельность, результативность бюджетных расходов занимают местные бюджеты, в которых традиционно более высока по сравнению с государственным бюджетом доля средств, направляемых на социальные цели. В России из местных бюджетов финансируется более 80% учреждений образования и здравоохранения, около 80% учреждений культуры, осуществляется более 60% социальных выплат населению. В силу хронической дефицитности местные бюджеты получают дотации, субвенции и субсидии, бюджетные кредиты, привлекают средства путем выпуска местных облигационных займов.
Доходы и расходы бюджетов
Доходы бюджетов
Под доходами бюджетов понимаются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками Финансирования его дефицита. Доходы бюджетов формируются в соот-етствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ, законода-
254 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
7. Бюджет и бюджетная система
тельством об иных обязательных платежах. Все доходы зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения в соответствии с нормативами, установленными Бюджетным кодексом Рф законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, между бюджетами различных уровней власти, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов. Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета с момента их зачисления на единый счет этого бюджета. Выделяют следующие виды доходов бюджетов: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.
К налоговым относятся доходы от предусмотренных законодательством федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены Налоговым кодексом РФ и обязательны к уплате на всей территории РФ. К федеральным налогам и сборам относятся: налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; единый социальный налог; налог на прибыль организаций; налог на добычу полезных ископаемых; водный налог; сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов; государственная пошлина. Региональными признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом РФ и законами субъектов РФ о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ. К региональным налогам относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Местными признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом РФ (НК РФ) и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. К ним относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.
При установлении региональных и местных налогов представительными органами власти соответствующего уровня определяются в порядке и пределах, предусмотренных НК РФ, следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Иные элементы налогообложения по региональным и местным налогам и налогоплательщики определяются НК РФ. Также представительными органами власти соответствующего уровня могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения в поряДКе и пределах, предусмотренных НК РФ. Федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ, устанавливаться не могут.
Налоговым кодексом РФ также устанавливаются специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать федеральные налоги, и поименованные выше, определяется порядок установления таких нало
в а также порядок введения в действие и применения указанных специальных налоговых режимов. Специальные налоговые режимы могут
редусматривать освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов.
К неналоговым доходам бюджетов относятся: доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов; доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством; средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложения граждан; иные неналоговые доходы.
К доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относятся: а) доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; б) средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке РФ и в кредитных организациях; в) средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных), в залог, в доверительное управление; г) плата за пользование бюджетными кредитами; д) доходы в виде прибыли, приходящейся На доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Россий-
кои Федерации, ее субъектам или муниципальным образованиям;
> часть прибыли государственных и муниципальных унитарных пред-
РИятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных пла-Кеи; ж) другие предусмотренные законодательством РФ доходы от Пользования имущества, находящегося в государственной или муни-пальной собственности, за исключением имущества автономных уч-^Дений, а также имущества государственных и муниципальных уни-РНых предприятий, в том числе казенных.
256 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
Глава 7. Бюджет и бюджетная система
В системе неналоговых доходов особое место занимают доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного или муниципального имущества.
Мировая практика отношений пользования достаточно разнообразна. Одной из разновидностью таких отношений является концессия (от лат. concessio — разрешение, уступка) — договор на сдачу в эксплуатацию на определенных условиях недр и участков земли, предприятий и других хозяйственных объектов, принадлежащих государству или муниципалитетам. Более чем в 120 странах мира имеется законодательство о концессиях и опыт привлечения таким образом частных инвестиций, новых технологий, трудовых ресурсов. В России достаточно успешный опыт концессий был связан с периодом нэпа. В дальнейшем отношения концессии в Российской Федерации использовались мало и складывались преимущественно в рамках Соглашений о разделе продукции. В условиях усиления финансовой самостоятельности бюджетов всех уровней концессия может стать реальным устойчивым источником доходов. Помимо этого концессии способствуют привлечению инвестиций в экономику, обеспечению эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, повышению качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.
В качестве объекта концессионного соглашения современным законодательством РФ определено недвижимое имущество: автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры (мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств и т. п.); объекты железнодорожного, трубопроводного транспорта; морские и речные порты; морские и речные суда; системы коммунальной инфраструктуры, иные объекты коммунального хозяйства (объекты водо-, тепло-, газо-, и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации бытовых отходов и т. п.); объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма; объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения и др.
В качестве концессионеров обозначен весьма широкий круг лиц: индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо, либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица. Представляется, что такого рода отношения могут быть реализованы в рамках государственно-ча^ стного партнерства, успешно сочетающего потребности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, а также финансовый технологический и кадровый потенциал частного бизнеса.
Для концедента — Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования — совершенно очевидны привлекательные его стороны, такие, например, как: а) сохранение за ним права собственности на имущество, предоставленное в концессию; б) обязательство концессионера (арендатора) за свой счет создать и (или) реконструировать, а также застраховать определенное этим соглашением недвижимое иМущество; в) получение платы за пользование этим имуществом в соответствии с соглашением и т. п. Концессионер получает на срок, установленный соглашением (в мировой практике порядка 49 лет), права владения и пользования обозначенным объектом. В отличие от аренды это право может быть получено лишь на конкурсной основе и подлежит государственной регистрации. Продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления этой деятельности, являются его собственностью. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2008—2010 годах» отмечается целесообразность уделения особого внимания использованию концессионных механизмов, а также ускорения процесса передачи большей части аэропортовой инфраструктуры в собственность субъектов РФ.
Средства самообложения граждан как источник неналоговых доходов появились в законодательстве о местном самоуправлении в 2003 г.1. Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине, равной для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).
К безвозмездным поступлениям бюджетов относятся: дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ, субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии), субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ, иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Рф, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Дотации — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Как форма межбюджетных трансфертов дотации, как правило, предоставляются для выравнивания бюд-
См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах Рганизации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 56.
Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
Глава 7. Бюджет и бюджетная система
жетной обеспеченности субъектов РФ и образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.
Под субсидиями понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субфедерального уровня в целях софинансирова-ния расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам их ведения и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание их обеспеченности в целях реализации ими их отдельных расходных обязательств.
Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при передаче полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления. Совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.
В условиях финансовой самостоятельности бюджетов всех уровней особое значение приобретает понятие собственных доходов бюджетов. Согласно законодательству к ним относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах, неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.
Расходы бюджетов
Расходы бюджетов — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Их состав может быть уточнен законодательством страны. Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходы бюджета — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюдже-та. В бюджетном планировании используется классификация расходов бюджетов в соответствии с их целевой направленностью. Для бюджетов бюджетной системы РФ едиными разделами классификации расходов бюджетов являются:
• общегосударственные расходы: а) функционирование Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ и муниципального оо-
разования, законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образовали, Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, местных администраций; б) судебная система; в) обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора; г) обеспечение проведения выборов и референдумов; д)междуна-родные отношения и международное сотрудничество; е) государственный материальный резерв; ж) фундаментальные исследования; з) обслуживание государственного и муниципального долга; и) резервные фонды; к) прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов; л) другие общегосударственные вопросы;
• национальная оборона: а) Вооруженные силы РФ и их модернизация; б) мобилизационная и вневойсковая подготовка; в) мобилизационная подготовка экономики; г) подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности; д) ядерно-оружейный комплекс; е) реализация международных обязательств в сфере военно-технического сотрудничества; ж) прикладные научные исследования в области национальной обороны; з) другие вопросы в области национальной обороны;
• национальная безопасность и правоохранительная деятельность: а) органы прокуратуры; б) органы внутренних дел; в) внутренние войска; г) органы юстиции; д) система исполнения наказаний; е) органы безопасности; ж) органы пограничной службы; з) органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; и) защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона; к) обеспечение пожарной безопасности; л) миграционная политика; м) модернизация внутренних войск, войск гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов; н) прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности; о) другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной Деятельности;
• национальная экономика: а) общеэкономические вопросы; б) топливно-энергетический комплекс; в) исследование и использование космического пространства; г) воспроизводство минерально-сырьевой ба-ЗЬ1; д) сельское хозяйство и рыболовство; е) водные ресурсы; ж) лесное хозяйство; з) транспорт; и) дорожное хозяйство; к) связь и информатика; л) прикладные научные исследования в области национальной экономики; м) другие вопросы в области национальной экономики;
• жилищно-коммунальное хозяйство: а) жилищное хозяйство;
') коммунальное хозяйство; в) благоустройство; г) прикладные науч-
Ь'е исследования в области жилищно-коммунального хозяйства;
д) Другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства;
Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
Глава 7. Бюджет и бюджетная система
•
охрана окружающей среды: а) экологический контроль; б) сбор, удаление отходов и очистка сточных вод; в) охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания; г) прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды; д) другие вопросы в области охраны окружающей среды;
• образование: а) дошкольное образование; б) общее образование; в) начальное профессиональное образование; г) среднее профессиональное образование; д) профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации; е) высшее и послевузовское профессиональное образование; ж) молодежная политика и оздоровление детей; з) прикладные научные исследования в области образования; и) другие вопросы в области образования;
• культура, кинематография, средства массовой информации: а) культура; б) кинематография; в) телевидение и радиовещание; г) периодическая печать и издательства; д) прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, средств массовой информации; е) другие вопросы в области культуры, кинематографии, средств массовой информации;
• здравоохранение, физическая культура и спорт: а) стационарная медицинская помощь; б) амбулаторная помощь; в) медицинская помощь в дневных стационарах всех типов; г) скорая медицинская помощь; д) санаторно-оздоровительная помощь; е) заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов; ж) санитарно-эпидемиологическое благополучие; з) физическая культура и спорт; и) прикладные научные исследования в области здравоохранения, физической культуры и спорта; к) другие вопросы в области здравоохранения, физической культуры и спорта;
• социальная политика: а) пенсионное обеспечение; б) социальное обслуживание населения; в) социальное обеспечение населения; г) охрана семьи и детства; д) прикладные научные исследования в области социальной политики; е) другие вопросы в области социальной политики;
• межбюджетные трансферты: а) дотации, субсидии и субвенции бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; б) иные межбюджетные трансферты; в) межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Перечень целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете.
Формы расходов бюджетов.В целях повышения результативности бюджетных расходов, повышения самостоятельности бюджетных учреждений при распоряжении выделенными им бюджетными средствам в Российской Федерации был введен ряд новаций, в частности выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований, различающих ся правовым статусом и отражением в бюджете, и введение новых фор
финансирования государственных (муниципальных) услуг. Уточним, что под бюджетными ассигнованиями понимаются предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году Для исполнения бюджетных обязательств.
В ст. 69 Бюджетного кодекса РФ установлены формы бюджетных ассигнований на: а) оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд; б) социальное обеспечение населения; в) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями; г) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг; д) предоставление межбюджетных трансфертов; е) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; ж) обслуживание государственного (муниципального) долга; з) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Соответственно выделены бюджетные ассигнования: а) на оказание государственных (муниципальных) услуг (включая обеспечение обороны, безопасности, правоохранительную деятельность) и б) на исполнение публичных обязательств.
Под государственными (муниципальными) услугами физическим и юридическим лицам понимаются услуги, оказываемые в соответствии с государственным (муниципальным) заданием1 органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления). К подобным 'слугам относятся не только услуги социального характера (образования, здравоохранения, социального обеспечения), но и функции государства (местного самоуправления) по правовому регулированию, обеспечению обороноспособности и безопасности, контролю и надзору, 'ланированию и т. д. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств (органы государственной власти, местного самоуправле-tt) в этом случае могут выступать заказчиком государственных (му-
Государственное (муниципальное) задание — это документ, устанавливающий зан °Вания к составУ. качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам ока-Ия государственных (муниципальных) услуг.
Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
глава 7. Бюджет и бюджетная система
ниципальных) услуг, оказываемых за счет бюджетных средств организациями, не являющимися бюджетными учреждениями.
Финансирование деятельности таких организаций осуществляется в двух дополняющих друг друга формах: оплата соответствующего государственного (муниципального) контракта и предоставление субсидий на возмещение затрат юридических лиц по оказанию государственных (муниципальных) услуг. В обоих случаях также предусматривается формирование государственного (муниципального) задания, которое может использоваться при размещении государственного (муниципального) заказа.
К бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг относятся, в частности, ассигнования на: а) обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений; б) предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; в) предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; г) закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения).
К бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения. Социальное обеспечение населения может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения. В отличие от бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг бюджетные ассигнования на исполнение публичных обязательств установлены непосредственно законом и подлежат исполнению без предварительного введения законом (решением) о бюджете лимитов на их принятие. Эти ассигнования не носят возмездного характера, ориентированы на достижение общих социальных целей и поэтому не требуют планирования непосредственных результатов их использования.
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях воз-
мешения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии предоставляются: 1) из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; 2) из бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) из местного бюджета в соответствии с законодательными и нормативными правовыми актами соответствующего уровня власти. Такие нормативные правовые акты должны определять: а) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; б) цели, условия и порядок предоставления субсидий; в) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
В бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг. В федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, в том числе в виде имущественного взноса в государственные корпорации. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета устанавливается Правительством РФ, а также федеральными законами, предусматривающими создание государственных корпораций.
Бюджетные ассигнования на предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, связаны с особыми условиями. Предоставление бюджетных инвестиций влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ. Оформление доли Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования в уставном (складочном) капитале осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством РФ. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются законом (решением) 0 бюджете путем включения в закон (решение) о бюджете статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ас-нгнований. В течение трех месяцев после дня вступления в силу зако-а (решения) о бюджете оформляется договор об участии соответствен-
Раздел II. Государственные и муниципальные финансы
Глава 7. Бюджет и бюджетная система
но Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.
Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности РФ, государственной собственности ее субъектов и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, либо решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.
Федеральным законом о федеральном бюджете может предусматриваться предоставление субсидий бюджетам субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности самих субъектов или на предоставление субсидий из бюджетов субъектов РФ на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности. Законом о бюджете субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов.
В расходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) — резервного фонда Правительства РФ, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервных фондов местных администраций. В то же время в расходной части бюджетов запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов. Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов. Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций. Бюджетные ассигнования резервных фондов используются по решению соответственно Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации.
Федеральным бюджетом предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Средства его используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов. Использование бюджетных ассигнований фонда осуществляется на основании указов и распоряжений Президента РФ. Не допускается использование средств фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ.