Формирование российской модели бюджетного федерализма

Становление современной системы межбюджетных отношений началось в 1990—1991 гг. За прошедший период можно выделить ряд этапов их развития, которые различаются не только механизмами перераспределения средств между различными субъектами финансовой системы, но и, что более важно, характером разграничения бюджетных полномочий.

Первый этапначался в 1990 г. с провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР и принятия ряда законодатель-

_яь1х актов, заложивших фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечивших резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей¹. 1992—1993 гг., до принятия Конституции РФ 1993 г., характеризуются наиболее высокой степенью неупорядоченности распределения расходных полномочий, слабой уре-гулированностью межбюджетных отношений. Это период «стихийной» децентрализации прежней бюджетной системы. В условиях экономико-политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под определяющим воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами. В 1991—1993 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) явочным порядком ввели для себя особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом. Они практически перестали перечислять в федеральный бюджет налоговые поступления, за исключением нерегулярных взносов на согласованные цели [Лавров, с. 52].

В 1992—1993 гг. резко возросли масштабы перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы. При этом размеры прямых дотаций регионам сократились. Основной механизм перераспределения налоговых поступлений осуществлялся путем дифференциации нормативов отчислений от налога на добавленную стоимость. В эти годы дефицит консолидированного бюджета был целиком сосредоточен на уровне федеральных бюджетов при профиците бюджетов субъектов РФ. Финансовая помощь из федерального центра РФ осуществлялась в рамках индивидуальных договоренностей и прямого согласования объемов отчислений от основных федеральных налогов, прежде всего НДС, и объемов дотаций из федерального бюджета. Механизмы предоставления финансовой помощи, таким образом, являлись предметом согласования между федеральными и региональными органами власти, что делало их субъективными и невозможными для учета в системе планирования. Период «стихийной децентрализации» бюджетной системы РФ завершился в середине 1994 г.

Второй этапреформирования межбюджетных отношений связан ^с установлением в 1994 г. единых нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, за исключением отдельных рес-

Декларация Съезда народных депутатов (СНД) РСФСР от 12 июня 1990 г. №22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР " Верховного Совета РСФСР (Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР). 1990. № 2. ^tT-22; Закон РСФСФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета ^Сфср. 1991. № 29. Ст. 1010; Закон РСФСРот 10октября 1991 г. № 1734-1 (ФГ91-4) «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»//Ведомости У.НД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543; Закон РСФСР от 27 декабря 1991 г. •^ 2118-1 «Об основах налоговой системы в РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР ^и «С РСФСР от 12 марта 1992 г. №11. Ст. 527; Финансы. 1992. № 9.

322 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

главаЭ. Межбюджетные отношения 323

публик, а также с созданием Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.

В 1994—1995 гг. Республики Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия) подписали договоры с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий и тем самым подвели правовую базу под свой особый бюджетный статус, в соответствии с которым предполагалось индивидуальное согласование доли отчислений федеральных налогов в обмен на обязательства по финансированию на своей территории части федеральных расходов. В 1995—1996 гг. процесс подписания договоров с федеральным центром о разграничении предметов ведения и полномочий распространился и на другие субъекты РФ. При этом отдельные из них добивались специальных соглашений по межбюджетным отношениям, которые наделяли регионы весомыми финансовыми ресурсами. В частности, это относится к Удмуртии, Республике Коми, Свердловской, Нижегородской областям, Краснодарского края и ряда других субъектов. Подобные соглашения становились источниками напряженности не только в бюджетной системе, но и на политической арене Российской Федерации. Стремление получить особые привилегии в сфере межбюджетных отношений объективно дестабилизировало бюджетную систему.

Методика распределения средств ФФПР постоянно корректировалась. Субъективизм в распределении трансфертов между регионами стал усиливаться с 1996 г. Отчасти этому способствовала и идеология методики распределения средств ФФПР. Она основывалась на использовании отчетных данных о фактических расходах и доходах субъектов РФ и использовании в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного уровня 1991 г. Если при этом принимать во внимание неравномерное перечисление трансфертов, связанное во многом с субъективными факторами, прежде всего принадлежностью первых лиц субъектов РФ к тем или иным политическим партиям, то многие субъекты РФ реально испытывали свою зависимость от федерального центра. Кроме трансфертов из ФФПР иные формы финансовой поддержки регионов по существу отсутствовали. Учитывая незакрепленность расходных полномочий для каждого уровня бюджетной системы, все это в совокупности нарушало равноправие субъектов РФ в сфере финансовых отношений.

Наряду с нерешенностью многих вопросов межбюджетных отношений в обострении противоречий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ> а последних — с органами местного самоуправления, оказывало и при^-нятие законов без определения источников финансирования опреД^е" ленных расходов для решения многих социальных задач. Таким образом, механизм перехода от унитарного к федеральному государству и передачи полномочий на нижестоящие уровни власти ставил равно-

правные субъекты РФ в неравные условия. В то же время индивидуальные соглашения между федеральным центром и субъектами РФ высветили и объективные различия регионов в бюджетной самостоятельности, в готовности брать на себя соответствующую ответственность, без которой сформировать бюджетный федерализм невозможно.

Представляется, что Россия с ее огромными внутренними различиями, вряд ли сможет избежать определенной асимметрии в бюджетном устройстве. Главное, чтобы эта асимметрия была согласована между всеми субъектами РФ и имела четкие законодательные рамки.

Третий этап(1998—2001 гг.) реформирования межбюджетных отношений связан с принятием Правительством РФ с участием Госдумы и Совета Федерации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах¹. В основу Концепции был заложен поэтапный переход к новой методике распределения трансфертов ФФПР. Эта методика основывалась на сопоставлении реальной бюджетной обеспеченности регионов с использованием объективных оценок расходных потребностей, а также налогового потенциала территорий и была ориентирована на реализацию принципа территориальной справедливости. При распределении трансфертов всем без исключения дотационным регионам гарантировалась как минимум 77% (от среднероссийского уровня) бюджетная обеспеченность. При этом разрыв между пятью наиболее и пятью наименее обеспеченными регионами предусматривалось сократить с 20,6 до 3,8 раза [Лавров, с. 154].

Новая методика распределения трансфертов ФФПР была направлена также на повышение заинтересованности региональных властей в проведении рациональной налогово-бюджетной политики. Применение в механизме бюджетного выравнивания показателя «налогового потенциала» объективно должно было способствовать повышению усилий регионов по использованию имеющихся у них резервов для наращивания налогового потенциала. Переход к новой методике распределения трансфертов был осуществлен в три этапа (при формировании и утверждении федерального бюджета на 1999, 2000 и 2001 гг.). Методика распределения трансфертов ФФПР в 2001 г. в полной мере реализовала принципы, заложенные в Концепции реформирования межбюджетных отношений, и заложила основу законодательно закрепленного механизма бюджетного выравнивания на среднесрочную перспективу.

Концепция реформирования предусматривала также создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития (ФРР) Для поддержки инвестиций в общественную инфраструктуру, а также На реализацию программ развития регионов. В 2001 г. был создан еще

' Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 «О Концепции ре-Формирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 го-^Дах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 32. Ст. 3905.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

один фонд — фонд компенсации. Средства этого фонда предусматривались для финансирования «федеральных мандатов» — обязательств, возложенных на региональные и местные бюджеты федеральными социальными законами. Средства фонда должны были распределяться между всеми без исключения субъектами РФ пропорционально количеству соответствующих категорий населения с учетом угрожающих факторов. В 2001 г. через фонд компенсации финансировались два федеральных мандата — закона о выплате пособий на детей и закона о социальной защите инвалидов в Российской Федерации.

Говоря об этом периоде, необходимо указать и на приведение в соответствие Республиками Татарстан и Башкортостан своего законодательства с федеральным бюджетным и налоговым законодательствами, и на досрочное прекращение действия договоров с рядом субъектов РФ по вопросам межбюджетных отношений. Для выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений на федеральном уровне был создан и стал функционировать в постоянном режиме новый орган — Рабочая (трехсторонняя) группа по совершенствованию межбюджетных отношений в РФ, включающая представителей Правительства РФ, Государственной думы и Совета Федерации.

Основные задачи, поставленные в Концепции реформирования межбюджетных отношений в 1999—2001 годах, в основном были достигнуты. Тем не менее Россия формально сохраняла крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»).

Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентировались централизованно установленными нормами. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формировалось за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиции, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределялась без четких процедур, что требовало дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъек тов РФ и органов местного самоуправления позволяли перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование тер

риториальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр. Региональные и местные бюджеты оставались недостаточно прозрачными, отсутствовала целостная система мониторинга состоятся и качества управления государственными и муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам. Серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы являлась неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов РФ. Организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяли провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.

Все это приводило к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности. Указанные обстоятельства потребовали разработки и принятия нового документа — Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., которая была утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. Реализация данной Программы в период 2002—2005 гг. представляет собой самостоятельный этап в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации.

В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу предлагалось реализовать качественно новый механизм реформирования системы межбюджетных отношений. Целью Программы было провозглашено формирование и развитие системы бюджетного Устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. I; Эта система должна была обеспечивать:

к> • экономическую эффективность — создание долгосрочных стиму
лов для органов власти субъектов и местного самоуправления прово
дить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благо
приятный инвестиционный и предпринимательский климат, содейст
вовать росту доходов населения и экономическому развитию соответст
вующих территорий; ,

Раздел II. Государственные и муниципальные финана

Глава 9. Межбюджетные отношения

• бюджетную ответственность — управление государственными и муниципальными финансами от имени и в интересах населения, при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

• социальную справедливость — выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

• политическую консолидацию — достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

• территориальную интеграцию — обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

Столь амбициозные цели предопределили и основные направления дальнейшего развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, а именно: 1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ; 2) четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефи-нансируемых мандатов»; 3) четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней; 4) формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов; 5) повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на региональном и местном уровне.

В реализации первого направления «Упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации» в федеральное законодательство должны были быть внесены изменения и дополнения, обеспечивающие:

• уточнение сферы вопросов местного значения (отнесение к вопросам местного ведения дошкольного и общего среднего образования, медицинского обслуживания, услуг культуры, физической культуры и спорта, организации предоставления коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т. д.; резкое сокращение необходимости в делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий);

• законодательное закрепление особенностей организации местного самоуправления в муниципальных образованиях разных типов (оп-

ределение понятия «муниципальные образования разных типов (уровней)», принципа вхождения одного муниципального образования в состав другого муниципального образования либо распространения юрисдикции двух и более муниципальных образований на одну и ту же населенную территорию, определение особенностей образования и определения территориального состава муниципальных образований разных типов и их взаимодействия друг с другом);

• установление общих принципов и порядка наделения полномочиями муниципальных образований разных типов (определение минимального набора предметов ведения и полномочий, в том числе расходных и доходных, для муниципальных образований разных типов и уровней; рамочные принципы разграничения полномочий законодательством субъекта РФ и на договорной основе между органами местного самоуправления);

• упорядочение с учетом особенностей осуществления местного самоуправления в Москве, Санкт-Петербурге, других городах и городских агломерациях, территориальной организации местного самоуправления.

В рамках второго направления «Разграничение расходных полномочий» были поставлены такие задачи, как: 1) разграничение, на основе количественного анализа и единых принципов, расходных полномочий между органами власти разных уровней (федеральным, региональным и местным), сокращение в максимально возможной степени сферы совместных (пересекающихся) полномочий; 2) сокращение, а в перспективе — ликвидация, «нефинансируемых федеральных мандатов» с полным финансовым обеспечением установленных законодательством бюджетных обязательств; 3) законодательное определение порядка изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и/или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.

Основным изменением политики федерального Правительства РФ в разграничении расходных полномочий стал отказ от использования категории «расходы» и переход к категории «расходные полномочия». В связи с этим функциями, формирующими обязательства по финансированию расходов, стали: установление полномочий; выделение финансовых ресурсов для осуществления полномочий; исполнение полномочий. Такая постановка вопроса принципиально изменила ^и механизм принятия обязательств. Суть его состоит в том, что только ^т°т уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры направления предоставления услуг, должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами. Предполагалось, что подобная постановка вопроса позволит исключить так называемые нефинансируе-Мые мандаты.

Раздел II. Государственные и муниципальные финана

Глава 9. Межбюджетные отношения

В качестве главной цели направления «Разграничение налоговых полномочий и доходных источников» Программа ставила существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.

Для достижения этой цели к 2005 г. предполагалось, в частности: 1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства; 2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств; 3) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты; 4) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «офшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны были учитываться следующие критерии: а) стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию; б) экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти; в) территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов); г) равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов); д) социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти; е) бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги.

Финансовая помощь бюджетам других уровней должна была соответствовать следующим основным требованиям:

• разделение финансовой помощи в зависимости от поставленных целей и механизмов распределения на текущую и инвестиционную, а также выравнивающую и «стимулирующую»;

• выделение в составе текущей помощи дотаций, субвенций и субсидий как основных форм финансовой поддержки;

• распределение финансовой помощи должно проводиться по единой методике на основе формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев бюджетной обеспеченности регионов либо заранее установленных условий и процедур конкурсного отбора;

• в расчетах бюджетной обеспеченности не должны использоваться отчетные данные о фактически произведенных бюджетных расходах и фактически поступивших (начисленных) налоговых доходах. Для этого необходимы объективная и прозрачная оценка относительных различий в расходных потребностях в расчете на душу населения или потребителя бюджетных услуг и методы сравнения налогового потенциала различных территорий с учетом уровня и структуры развития региональной экономики;

• методики и процедуры распределения финансовой помощи должны быть установлены федеральными законами и принимаемыми на их основе нормативными правовыми актами Правительства РФ;

• жесткость бюджетных ограничений: утверждение всего объема финансовой помощи конкретным регионам и муниципальным образованиям законом о соответствующем бюджете (в абсолютных цифрах), ограничения на перечисление в течение бюджетного года средств, не распределенных между регионами и муниципальными образованиями законом о бюджете;

• максимально возможная стабильность (предсказуемость) объема и принципов распределения финансовой помощи, позволяющая субъектам РФ и муниципальным образованиям самостоятельно прогнозировать для себя основной объем получаемой финансовой поддержки на среднесрочную перспективу и создающая стимулы для увеличения собственных доходов;

• установление на федеральном уровне общих принципов и требований к формам и механизмам выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

В соответствии с этими требованиями финансовую помощь из федерального бюджета субъектам РФ предлагалось осуществлять через 5 фондов: Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов. Характеристика этих фондов представлена в табл. 9.3.

Раздел II. Государственные и муниципальные финанс!

глава9. Межбюджетные отношения

Таблица 9.3

Фонды финансовой поддержки регионов в составе федерального бюджета

Показатель	ФФПР	ФК	ФССР	ФРР	ФРРФ
Цель	Выравнивание бюджетной обеспеченности по текущим расходам	Финансирование федеральных законов (социальных пособий и льгот населению)	Стимулирование приоритетных расходов и поддержка реформ в социальной сфере	Поддержка развития региональной инфраструктуры	Поддержка и стимулирование бюджетных реформ
Принцип распределения	Формула на основе оценки налогового потенциала и нормативных бюджетных расходов	Формула на основе численности населения	Формула на основе нормативных расходов и их частичного возмещения (с оценкой хода реформ)	Квоты на основе формул (с последующим конкурсным отбором инвестиционных проектов)	Конкурс (программы реформ и их выполнение)
Тип финансовой помощи	Дотации (с выделением средств с особыми условиями перечисления и(или) использования)	Субвенция на финансирование федеральных законов	Субвенция (долевая) на определенную функциональную статью расходов (отрасль)	Субсидия (как правило, долевая) на финансирование инвестиционных проектов и программ	Субсидия (субвенция) на определенный тип (направление) расходов
Условия предоставления	Для высокодотационных регионов — кассовое обслуживание бюджетов Федеральным казначейством	Целевое использование средств	Уровень расходов не ниже нормативного и выполнение программ реформ	Софинанси-рование	Выполнение программы реформ

Источник информации: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.

В рамках направления «Управление общественными финансами на региональном и местном уровнях» предполагалось внести существенные изменения в механизм федерального регулирования управления региональными и местными бюджетами. Этот механизм должен был быть основан на регуляторах трех уровней: 1) обязательных для исполнения минимальных требований, установленных в федеральном законодательстве; 2) рекомендуемых нормативов и параметров, соблюдение ко-

_торых будет учитываться при предоставлении целевой обусловленной финансовой помощи (субсидий) из федерального бюджета; 3) дополнительных, более высоких стандартах управления общественными финансами, добровольно принимаемыми и выполняемыми органами власти субъектов и местного самоуправления (например, Кодекс лучшей практики и др.).

Обязательные федеральные требования предлагалось ограничить стандартами и процедурами, необходимыми и достаточными для обеспечения единства бюджетной системы и базовых принципов организации бюджетной процесса на всех ее уровнях (бюджетная классификация, бухгалтерский учет, отчетность, раскрытие информации и т. д.).

В целях оздоровления региональных и местных финансов, защиты интересов населения, получателей бюджетных средств и кредиторов, повышения ответственности за управление общественными финансами, поддержания жестких бюджетных ограничений предлагалось законодательно установить формализованные критерии и процедуры осуществления более жесткого контроля за бюджетным процессом, временного ограничения налогово-бюджетных полномочий региональных и местных администраций, реструктуризации задолженности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, реализации планов финансовой санации: а) в отношении субъектов РФ и муниципальных образований, значительная часть доходов которых формируется за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета (статус высокодотационного региона); б) в отношении субъектов РФ и муниципальных образований, не обеспечивающих соблюдение требований федерального законодательства и сбалансированность бюджетов (статус региона, находящегося в финансовом кризисе); в) в отношении субъектов РФ и муниципальных образований, не выполняющих обязательства перед населением, получателями бюджетных средств, кредиторами, включая федеральный бюджет (режим внешнего финансового управления).

К 2005 г. планировалось в основном завершить переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Кассовое обслуживание бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, не перешедших на казначейское исполнение в соответствии с федеральными стандартами, а также бюджетов высокодотационных регионов, регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления, предлагалось осуществлять территориальными органами Федерального казначейства.

Не все поставленные в Программе задачи удалось решить к 2005 г. В частности, это относилось и к разграничению расходных полномочий на субфедералыюм уровне, и к бюджетному выравниванию, и к ряду Других вопросов. В то же время законодательное оформление большинства нововведений в бюджетный процесс и межбюджетные отношения

Раздел II. Государственные и муниципальные финан!

Глава 9. Межбюджетные отношения

состоялось. В этой ситуации на первый план выдвинулась задача практической реализации принятых нововведений.

С 2006 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в России, связанный прежде всего с повышением эффективности межбюджетных отношений. Правительством РФ была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.¹ В ней были определены следующие основные задачи: 1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ; 2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты; 3) создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; 4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; 5) оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

Укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ должно быть основано на достоверном и объективном среднесрочном бюджетном планировании, обеспеченном стабильным налоговым законодательством в сфере межбюджетных отношений. С этой целью планировалось уточнение состава бюджетной классификации, переход к законодательному утверждению единых для всех бюджетов бюджетной системы РФ групп и подгрупп классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов, разделов и подразделов классификации расходов, групп и статей операций сектора государственного управления, установление предельного срока внесения изменений в бюджетную классификацию.

Создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты в Концепции увязывалось с законодательным установлением условий осуществления бюджетного процесса для субъектов РФ в зависимости от уровня их дотационное™². Мотивирующее стремление к увеличению собственных доходов и переходу из категории субъектов РФ с низким уровнем бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности планировалось увязывать с масштабами самостоятельности субъ-

¹ Концепция одобрена распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г.
№ 467-р // Финансы. 2006. № 5. С. 15-22.

² Субъекты РФ исходя из состава их бюджетов в течение 2 из 3 предшествующих
отчетных лет подразделяются на три группы: первая группа — регионы-«доноры».
в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением средств на ис
полнение делегированных полномочий) составляет до 20% в общей сумме доходов;
вторая группа — «дотационные» регионы, получающие от 20 до 60% финансовой помо
щи в общей сумме доходов (большинство субъектов РФ); третья группа — «высокодо-
тащтонные» регионы, у которых межбюджетные трансферты составляют более 60%
в общей сумме доходов.

ектов РФ в осуществлении бюджетного процесса. Для создания стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами в Концепции предлагалось внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов их работы в сфере использования принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования¹, повышение бюджетной дисциплины². Обеспечение прозрачности и достоверности информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления рассматривалось в Концепции как необходимое условие обеспечения эффективного и устойчивого управления региональными и муниципальными финансами. Соответственно требование к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах их деятельности рассматривалось как обязательное.

Реализация мер по повышению эффективности межбюджетных отношений должна была способствовать обеспечению процесса системного реформирования межбюджетных отношений в РФ, созданию эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами власти в РФ, способной к самостоятельному развитию на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов. Однако не все положения Концепции удалось реализовать и прежде всего в части укрепления финансовой самостоятельности субъектов РФ.

Как отмечается в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2008—2010 гг.»^:!, несмотря на фактическое завершение формирования системы Федерального казначейства, осуществляющего в соответствии с едиными стандартами и процедурами кассовое обслуживание исполнения бюджетов, внедрение основанной на международных стандартах системы бюджетной классификации и бюджетного учета, существенно повысивших прозрачность и управленческую значимость бюджетной отчетности, переход на федеральном уровне и в ряде субъектов РФ к формированию годового бюджета как составной части 3-летнего перспективного финансового плана, начало практического внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты, и современных методов финансового менеджмента, рост налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, создание Инвестиционного фонда РФ, усовершенствование механиз-

¹ Планировалось создание системы финансового поощрения субъектов РФ, полу
чивших более высокую рейтинговую оценку результатов работы.

² В качестве меры но повышению ответственности за несоблюдение органами го
сударственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления условий
предоставления межбюджетных трансфертов, определенных бюджетным законода
тельством, рассматривалось уменьшение размеров субсидий на реализацию полномо
чий субъектов РФ, направляемых из создаваемого Федерального фонда софинансиро-
вания расходов.

³ См.: Финансы. 2007. № 3. С. 3-11.

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

9. Межбюджетные отношения

мов реализации федеральных целевых программ¹ и их оптимизацию и многие другие позитивные начинания, все еще остаются нерешенными следующие проблемы управления общественными финансами:

• громоздкие процедуры составления и рассмотрения проектов бюджетов, вызванные недостаточной самостоятельностью и ответственностью при формировании и исполнении главных распорядителей бюджетных средств, не позволяют четко разделить политические и «технологические» аспекты бюджетного процесса, обусловливают снижение эффективности и результативности бюджетных расходов, сказываются на ритмичности исполнения федерального бюджета;

• качество многих федеральных целевых программ не соответствует современным требованиям: при утверждении программ состав программных мероприятий не всегда тщательно продумывается и просчитывается, что в дальнейшем приводит к необходимости их корректировки; результаты мониторинга реализации федеральных целевых программ в недостаточной мере используются при разработке новых, имеющих те же цели, программ; не задействованными в большинстве случаев остаются механизмы софинансирования программных мероприятий из внебюджетных источников; законодательно не установлен механизм обеспечения стабильности финансирования программных мероприятий в объемах, определенных при их утверждении;

• не всегда органами государственной власти субъектов РФ соблюдаются установленные Бюджетным кодексом РФ принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями: имеются факты оплаты расходных обязательств муниципальных образований напрямую из бюджетов субъектов РФ; устранение муниципальных образований от реализации их собственных полномочий приводит к размыванию ответственности, отсутствию стимулов к поиску более эффективных способов реализации этих полномочий;

• в большинстве регионов не решена задача закрепления за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ;

• до сих пор не найден оптимальный баланс между объективно необходимым выравниванием бюджетной обеспеченности и созданием стимулов для развития экономического и налогового потенциала регионов и муниципалитетов, снижения уровня дотационности, повышения их ответственности за принимаемые на местах финансовые решения; сложившаяся порочная практика финансирования из федерального бюджета объектов региональной и муниципальной собственности приводит к распылению бюджетных средств и размыванию ответственности за развитие региональной инфраструктуры.

Тем не менее в послании Президента РФ отмечается, что, несмотря на ряд сохраняющихся ограничений и нерешенных проблем, в целом

¹ Начата реализация приоритетных национальных проектов в образовании, здравоохранении, агропромышленном комплексе, жилищном строительстве.

было завершено формирование основ новой бюджетной системы, созданы необходимые предпосылки для перехода на качественный, более высокий, отвечающий общепризнанным принципам и международ-дым стандартам уровень управления общественными финансами, учитывающий не только краткосрочные, но и долгосрочные последствия принимаемых решений. Дальнейшая бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу, по мнению Президента РФ, должна быть ориентирована на содействие социально-экономическому развитию РФ при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов.

Подводя итоги эволюции межбюджетных отношений в Российской Федерации, можно констатировать следующее. Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

1) «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

2) «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

3) финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;

4) дотации, субсидии и субвенции; 5) целевые федеральные программы в их территориальном аспекте; 6) взаимные расчеты; 7) бюджетные кредиты; 8) обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

С точки зрения бюджетного федерализма одной из наиболее важных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. Мировой практикой выработаны определенные принципы принятия решений в этой области.

Прежде всего это принцип стабильности,заключающийся в том, что региональным бюджетам, более чем федеральным, необходимы стабильные источники налоговых поступлений, так как возможности изыскания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше, нежели на верхнем (федеральном) уровне. Налоги, поступления по которым зависят от многих факторов, в том числе от решений, принимаемых на уровне центрального правительства, вряд ли целесообразно закреплять за регионами.

Следующий принцип — принцип мобильности.Практика показывает, что налогоплательщики, чьи доходы выше по отношению к остальным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регионах, где более высокие ставки налогов. Если от местности зависит сумма уплаченных налогов на какую-либо финансовую операцию, то возрастают шансы на то, что она будет осуществляться преимущественно в том регионе (местности), где налоговые ставки ниже. Таким образом, Чем больше разброс в налоговых ставках, тем больше экономическое не-

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

равенство регионов страны. Отсюда вывод: за региональными и местными бюджетами следует оставлять те налоги, сбор которых в меньшей степени зависит от фактора мобильности.

Важными принципами для региональных и местных налогов являются прозрачность и легкая собираемость. Налогоплательщикам должны быть понятны направления использования налоговых поступлений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложностей, в частности дополнительных проверок налогоплательщиков. Следует учитывать тот факт, что региональным, а тем более местным властям трудно отстаивать свои интересы в случае взимания налогов на основе сложных расчетов. Административные возможности региональных правительств значительно уступают возможностям федеральных властей.

И наконец, налоги на ведение международных торговых операций должны быть одинаковыми на всей территории страны и использоваться в интересах всего населения. Соответственно эти налоги должны поступать в федеральный бюджет.

Подходы к разграничению на постоянной основе соответствующих видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы предлагаются самые различные, в том числе диаметрально противоположные. Зачастую (со ссылкой на опыт США) обосновывается необходимость отказа от деления налоговых платежей в бюджет на собственные и регулирующие. Следует иметь в виду, что целью разграничения налогов является создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала, а он весьма дифференцирован по отдельным регионам. Канадский опыт свидетельствует об эффективности применения регулирующих налогов для сбалансированности бюджетов.

Цели разграничения налогов и цели рационализации налоговой системы различны. Для налогоплательщика в конечном счете безразлично, на счет какого бюджета-получателя переводить налоговые платежи. Для него важно, чтобы суммарные налоговые платежи не превышали определенной величины по отношению к его конечным финансовым результатам, не увеличивали бы себестоимость его продукции (работ, услуг). Поэтому было бы целесообразно перейти к установлению предельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различных сфер деятельности; предоставить возможность субъектам федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собираемость налогов.

В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности. В стране одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов; с другой — дифференцированный подход

на стадии формирования расходной части бюджетов. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты. Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам. Зачисление налоговых доходов от федеральных налогов в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов федерации. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов федерации, снижению встречных финансовых потоков.

Наименее проработанным вопросом в системе бюджетных взаимоотношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают особое значение.

Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сводится в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отношения между налогоплательщиками, формирующими доходный потенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня остаются за рамками реформирования бюджетной системы. Не полностью решен и один из основополагающих вопросов бюджетного устройства — разграничение расходных полномочий на субнациональном уровне. При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги, оказываемой населению. Предоставление услуг, которыми пользуется местное население, Должно осуществляться органами местного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются несколько сообществ, должны предоставляться властями субъектов федерации, а услуги, которыми могут

Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

ГлаваЭ. Межбюджетные отношения

воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить и соответственно финансироваться из федерального центра. В случае несоответствия радиуса эффективности услуги статусу органа власти, который ее предоставляет, неизбежны перекосы в распределении ресурсов и, как следствие, недофинансирование тех или иных услуг, недовольство населения, неправильное распределение полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушение принципа соответствия радиуса эффективности статусу органа власти всегда ведет к неоправданным расходам финансовых ресурсов.

Распределение полномочий по выполнению тех или иных функций за органами власти целесообразно осуществлять также исходя из возможности лучшего их исполнения данными органами. Как правило, ответственность за выполнение отдельных функций необходимо закреплять за тем органом власти, который находится на более низкой ступени государственной пирамиды власти и который может лучше других справиться с ее решением. Данный принцип предполагает политическую эволюцию в сторону демократизации форм государственной власти в направлении перераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тенденция характерна для большинства стран мира. В то же время нельзя не видеть и не учитывать трудности, с которыми объективно сталкиваются те, кто реально осуществляет децентрализацию органов власти. Остановимся кратко на особенностях этих трудностей.

Прежде всего практика показывает сложность однозначного разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами управления, что неизбежно ведет к дублированию выполнения отдельных функций. Это выражается в том, что отдельные услуги (функции) государства финансируются по разным программам, а иные вообще не финансируются и не реализуются. Далее необходимо учитывать и тот факт, что заработная плата, образовательный уровень государственных служащих в регионах, как правило, ниже по сравнению с сотрудниками, занимающими аналогичные должности в центре. Ротация сотрудников на местном уровне — процедура более сложная, чем в центре, где больше выбор необходимых специалистов и соответственно выше конкуренция. А это означает, что в ряде случаев трудно обеспечить сопоставимое качество услуг, которое может быть предоставлено федеральными и региональными органами власти, что ослабляет преимущества децентрализации.

При разграничении полномочий необходимо учитывать и обстоятельства, оказывающие воздействие на людей, проживающих за пределами соответствующих территорий. Так, например, вопросы дошкольного, школьного образования лишь формально можно отнести к вопросам местного значения или к вопросам субъектов федерации, так как низкое качество образования в конечном счете отрицательно отражается на жизни всего общества. Люди без образования уже сегодня являются основой криминальной среды. Можно привести и другие приме-

рьь Вывод, который следует из вышеизложенного, состоит в том, что внешние факторы могут в ряде случаев оказаться определяющими при разграничении полномочий. Вопрос о том, какие общественно значимые услуги должны предоставляться населению, какие социальные стандарты должны обеспечиваться в том или ином регионе, может выходить за пределы юрисдикции принявшего их органа власти.

Россия — многонациональное, многоконфессиональное государство. Лоббирование выгод для развития национальных регионов может приводить к углублению регионально-этнических и религиозных противоречий. Поэтому важно оценивать способность региональной децентрализации содействовать развитию территорий или распаду государства. Поскольку децентрализация ведет к расходованию средств на более низком уровне власти, то может возникнуть ситуация невозможности федерального центра контролировать макроэкономические процессы, решать проблемы, связанные со стабилизацией общества.

Наконец, важно помнить о том, что передача расходных полномочий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствующими ресурсами, таит в себе большие опасности для государства, общества в целом, нежели централизация этих функций (полномочий). Общество скорее может согласиться с временным недополучением определенных услуг, формально гарантированных Конституцией РФ, чем с выборочным методом предоставления этих услуг в отдельных регионах.

Для Российской Федерации в явном виде ни одна из рассмотренных ранее моделей бюджетного федерализма в современных условиях не подходит. В то же время представляется, что синтез германской и канадской моделей может служить основой для развития бюджетной системы в России. Прежде всего это связано с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные функции бюджетной системы. В условиях дефицита бюджетных средств вопросы распределительных отношений выступают на передний план. В канадской модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. Главным принципом организации системы государственного бюджетного регулирования должна стать сбалансированность государственных финансовых ресурсов во всех звеньях бюджетной системы, а основным методом реализации данного принципа должен стать программно-целевой подход.

Действующая система оказания финансовой помощи регионам все ^еЩе носит политизированный характер, что обусловлено как объективными, так и субъективными причинами. Прежде всего необходимо иметь в виду, что потребности в финансовой помощи объективно превышают имеющиеся возможности, и в этих условиях возрастает роль лоббирования тех или иных интересов. Указанные обстоятельства означают, что важно сообща определяться с целевой направленностью дополнительной поддержки регионов. В рамках Европейского союза на-

340 Раздел II. Государственные и муниципальные финансы

Глава 9. Межбюджетные отношения

коплен значительный опыт в решении данного вопроса, и он может быть применен в российских условиях. Речь идет о том, чтобы финансовая поддержка ориентировалась на выравнивание территориальных диспропорций в уровне социального развития.

Межбюджетные трансферты

Межбюджетные трансферты, являясь частью системы межбюджетных отношений, призваны выполнять следующие функции: 1) возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты; 2) способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами; 3) служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

Реализация этих функций на практике сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей. Прежде всего следует отметить, что процесс «возмещения расходов на услуги общенационального назначения» по-разному воспринимается федеральным центром и субъектами федерации, что зачастую приводит к различного рода торгам между правительствами различных уровней. Поэтому важно установить стабильные формализованные процедуры выделения и получения подобных трансфертов.

В России много вопросов возникает на стадии использования трансфертов. В частности, федеральный центр стремится к установлению жесткого контроля за целевым использованием выделенных средств. Такой контроль нередко воспринимается на местах как препятствие на пути эффективного использования этих средств ввиду непонимания либо незнания центром местных приоритетов. Для федерального центра трансферты — это статьи расходов федерального бюджета. В условиях недостаточности средств в федеральном бюджете, в том числе временной, федеральное правительство сокращает объемы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов РФ.

Система межбюджетных трансфертов в федеративных государствах, как правило, включает обусловленные и безусловные ассигнования. Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие определенных условий их предоставления, а, во-вторых, финансовую ответственность и отчетность получателей трансфертов. Эти трансферты направлены, как правило, на финансирование проектов деятельности, которые соответствуют национальным интересам государства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счет средств собственных бюджетов. Примерами обусловленных трансфертов являются средства, выделяемые на дорожное строительство, охрану окружающей среды и т. п. Обусловленные субсидии могут принимать самые

⇐ Назад

Далее ⇒