Природа и признаки административно-правовых режимов
Регулирование социально-экономических процессов приобретает в современный период особо актуальное значение. Оно позволяет создавать благоприятные правовые условия для деятельности субъектов права. Административно-правовое регулирование, как его разновидность, обеспечивает выражение и приоритет публичных интересов, применяя императивные, властные методы. Разновидности очевидны, поскольку приходится учитывать динамизм и многогранность объектов регулирования и, соответственно, способов воздействия административно-правовых режимов на них.
Понять природу административно-правовых режимов лучше всего можно с помощью общих характеристик правового режима. Они даются в юридической литературе. Подробнее приведем последние.
Н.И. Матузов и А.В. Малъко рассматривают правовой режим как особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности или неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права. Это система условий и методов осуществления правового регулирования, как бы «распорядок» действия права, это - функциональная характеристика права. Такая чрезмерно широкая характеристика как бы стирает грань между известными категориями права и затрудняет выделение специфических признаков правового режима. Авторы же к ним относят, установление режимов в законодательстве и обеспечение их государством, целевую ориентацию на регулирование конкретных областей общественных отношений во временных и пространственных границах, особое сочетание юридических средств, создание конкретной степени благоприятности или неблагоприятности для субъектов права. Отсюда и много оснований для классификации правовых режимов[1].
Д.Н. Бахрах различает общий режим деятельности государственной администрации и специальные административно-правовые режимы. Они как бы дополнительно вводятся для обеспечения правового порядка специальными или тематическими законами преимущественно запрещающими и обязывающими нормами, установлением зонирования, режимных правил жизнедеятельности, закреплением особого статуса объекта (носителя режима). Режимы федеральные, региональные и местные иногда совмещаются[2].
Безусловно, охарактеризованные выше природа, признаки и виды административно-правовых режимов весьма конструктивны и полезны для теории и практики. И все же попытаемся дополнить анализ в данной сфере. Поясним прежде всего цель административно-правовых режимов, которые нельзя отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права. Они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния. Оно поддерживается, сохраняется и меняется с помощью параметров, которые являются обязательными.
Назначение административно-правовых режимов - регулирование особых государственных состояний с помощью системы специальных средств. К таким средствам относятся: а) правовые акты и нормы, устанавливающие особый порядок деятельности в тех или иных сферах; б) уполномоченные государственные органы, специально создаваемые или наделенные полномочиями формировать и поддерживать соответствующий режим; в) детальная, своего рода операциональная регламентация действий субъектов права и их взаимоотношений между собой; г) строгая система контроля и ответственности за деятельность в рамках административно-правового режима; д) более широкое применение ограниченно-разрешительных и запретительных методов, сочетаемых в необходимых случаях со строго целевым стимулированием субъектов права; е) наличие специальных организационных, технических, материальных и финансовых средств (техники, ресурсов и т.п.).[3]
Как видно, административно-правовой режим есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния. Но не хочется, чтобы, создалось впечатление о своего рода схематичности введения административно-правовых режимов. На практике такой подход ведет либо к чрезмерно жестким мерам регулирования, либо к неэффективности режимов из-за неудачного их сочетания с другими способами регулирования. Требуется точный выбор времени и верная оценка длящихся или иных ситуаций, и соответственно видов деятельности, требующих побуждения субъектов права к неуклонному соблюдению ее целей и параметров.
Административно-правовые режимы регулируются двояким образом. Они являются либо составной частью более общих тематических законов и подзаконных актов, либо выражаются в специальных актах. Один или несколько специальных актов такого рода создают юридическую основу для серии конкретно-оперативных распорядительных указаний, приказов и распоряжений. Их связь и последовательность принятия и реализации крайне необходимы, поскольку в противном случае не удается обеспечить юридико-операциональную деятельность граждан и юридических лиц.
Сошлемся на ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»[4]. В нем можно выделить несколько регуляторов.
Во-первых, принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Это: единство внешнеторговой политики как составной части внешней политики РФ; единство системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности и контроля за ее осуществлением; единство политики экспортного контроля, осуществляемой в целях реализации государственных задач обеспечения национальной безопасности, политических, экономических и военных интересов, а также выполнения международных обязательств РФ по недопущению вывоза оружия массового уничтожения и иных наиболее опасных видов оружия; единство таможенной территории РФ; приоритет экономических мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминация; защита государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности; исключение неоправданного вмешательства государства и его органов во внешнеторговую деятельность, нанесения ущерба ее участникам и экономике РФ в целом.
Во-вторых, статус участников внешнеторговой деятельности и прежде всего органов исполнительной власти. Так, Правительство РФ: обеспечивает проведение в РФ единой государственной внешнеторговой политики и осуществляет меры по ее реализации, принимает соответствующие решения и обеспечивает их выполнение; разрабатывает и представляет на утверждение Федерального Собрания РФ федеральную программу развития внешнеторговой деятельности; принимает временные меры по защите внутреннего рынка РФ; принимает решения об определении величины ставок таможенного тарифа в пределах, установленных федеральными законами; вводит количественные ограничения экспорта и импорта в соответствии с федеральными законами; принимает в пределах своей компетенции решения о проведении переговоров и подписании международных договоров РФ; осуществляет управление федеральной собственностью РФ за рубежом; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными органами, указами Президента РФ, в области государственного управления внешнеторговой деятельностью.
В-третьих, методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством таможенно-тарифного регулирования (применения импортного и экспортного таможенных тарифов) и нетарифного регулирования (в частности, путем квотирования и лицензирования) внешнеторговой деятельности в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными правовыми актами РФ. Не допускаются иные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности путем вмешательства и установления различных ограничений органами государственной власти РФ и ее субъектов.
Регулирование других видов внешнеэкономической деятельности, в частности международного инвестиционного сотрудничества, производственной кооперации, валютных и финансово-кредитных операций, осуществляется соответствующими федеральными законами и иными правовыми актами РФ.
В целях регулирования операций по импорту и экспорту, в т.ч. для защиты внутреннего рынка и стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, в соответствии с федеральными законами и международными договорами РФ устанавливаются импортные и экспортные таможенные пошлины. Экспорт из РФ и импорт в РФ осуществляются без количественных ограничений. Количественные ограничения экспорта и импорта могут вводиться в исключительных случаях Правительством РФ в целях обеспечения национальной безопасности и т.д.
Установлены технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования в отношении ввозимых товаров. Весьма строг контроль за качеством ввозимых товаров.
И все же изучение показывает, что регламентация административно-правовых режимов еще не отлажена должным образом. В тематических законах, указах, постановлениях не всегда четко выделяются и фиксируются элементы того или иного режима. Подчас не выявлены специальные полномочия государственных органов или их дополнительные полномочия. Специальные акты называются по-разному и нередко акты типа «порядок», «правила» и иные используются для введения режимов в равной степени. По моему мнению, для административно-правовых режимов нужны как общие регулирующие акты типа вышеназванных, в рамках которых есть элементы режимов, так и специфические. К таковым можно отнести правила с указанием их специального назначения.
Разнообразие административно-правовых режимов побуждает дать их классификацию. По критерию цели режимов их можно разделить на три большие группы. Первая группа охватывает административно-правовые режимы для определенных государственных состояний (чрезвычайного, военного положения, охраны государственных границ, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.). Вторая группа включает в себя функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечивать функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.). Третья группа режимов включает легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц. так и регламентации нормативных требований к видам деятельности. Ниже все они рассматриваются подробно.
Правовое регулирование, однако, не в полной мере эффективно. Оно формируется подчас без учета объектов и наиболее адекватных их уровню средств воздействия. Не все его формы связаны между собой, и противоречия мешают делу. Особенно много бед приносят отступления от установленных порядков регулирования и произвольные действия, граничащие с нарушениями законности.
Обобщая вышеизложенное, можно сказать, что административно-правовой режим - это особый правовой режим деятельности физических и юридических лиц в сфере исполнительной власти, который устанавливается федеральным законодательством и обусловлен обстоятельствами чрезвычайного характера или особенностями вида деятельности.
Комплекс вынужденных правовых, организационных и иных мер, используемых при этом государством, существенно отличается от тех, которые применяются в обычных (нормальных) условиях. А изменения в правовом статусе участников реализации административно-правового режима выражаются, как правило, в усилении полномочий органов исполнительной власти и, наоборот, ограничении прав либо даже в возложении новых или дополнительных обязанностей на других участников управленческих отношений. Однако во всех случаях следует иметь в виду, что, согласно ст. 55 Конституции, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.